Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej Dyrektor RZGW w [...] PGW WP) z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia na rzecz J. D. projektu decyzji o warunkach zabudowy - utrzymał ww decyzję w mocy.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
Dyrektor RZGW w [...] PGW WP, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2019 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [..] z obrębu [...], gm. W. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał, że planowana inwestycja na ww działce znajduje się w rejonie km 16 + 280 rzeki B., wg arkusza map zagrożenia powodziowego opisanego godłem [...], w większości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w zasięgu wody 1%, o rzędnej ca 87,58 m n.p.m. Kr.
Organ I instancji określił, że rzędne analizowanego terenu znajdującego się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, wynoszą około 86,40 - 87,70 m n.p.m. Kr., co oznacza, że maksymalna głębokość zalewu dla wody p=l% wynosi około 1,18 m. Ponadto stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji nie pozwoli na skuteczne ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi, a więc będzie utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym. Wobec powyższego Dyrektor RZGW w [...] PGW WP odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. D., wnosząc o ponowne rozpatrzenie ww wniosku w przedmiocie wydania decyzji uzgadniającej projekt decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podniósł, iż przedmiotowa (jego) działka położona na ternie tzw. Osiedla R., była już zabudowana budynkiem mieszkalnym, drewnianym o charakterze willowym. Poprzedni właściciele użytkowali go do lat 90-tych XX wieku, a następnie, z uwagi na zniszczenia dokonane przez wandali, około 2000 roku budynek ten został rozebrany. Aktualnie przedmiotowa działka w 1/4 części przeznaczona jest w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na której możliwa jest zabudowa. Jak podniósł, na wszystkich sąsiednich działkach znajduje się już zabudowa (dz. nr ew. [...] - zabudowa z 2015 r., dz. ew. nr [...] - zabudowa z 2016 r. dz. ew. nr [...] -zabudowa z 2017 r.). Stąd też, w jego ocenie brak jest logicznego, ekonomicznego i społecznego uzasadnienia odmowy wnioskowanego przez Burmistrza uzgodnienia.
Organ odwoławczy, po przeprowadzeniu analizy badanej sprawy stwierdził niezasadność podniesionych zarzutów odwołania. Potwierdził dokonane w toku postępowania przed organem I instancji ustalenia, na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy - map zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]), opublikowanych w dniu 15 kwietnia 2015 r. na stronie Hydroportalu KZGW (pod adresem http;//mapy.isok.gov.pl). Zgodnie bowiem z ich treścią obszar inwestycyjny usytuowany jest na terenie szczególnego zagrożenia powodzią. Wskazał, iż działka o nr ew. [...], obręb [...], znajduje się w przeważającej części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki B., w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (woda 1%). Teren wskazany w załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy znajduje się w rejonie 16+280 km rzeki B. Podkreślił, że organ I instancji prawidłowo wskazał rzędne dla wody 1%, jak również rzędne terenu.
W rejonie planowanej inwestycji, dla wody 1% rzędna zwierciadła wody wynosi ok. 87,58 m n.p.m. Rzędne terenu działki, w otoczeniu projektowanego budynku, na podstawie mapy zasadniczej w skali 1:1000 dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynoszą ok. 86,4 - 87,7 m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% teren działek w liniach rozgraniczających teren inwestycji, zostanie pokryty warstwą wody o głębokości wynoszącej do ok. 1,18 m. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego istnieje ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Stąd też argumentacja odwołania nie zasługuje na uwzględnienie. Tym bardziej, iż trwające obecnie zmiany klimatu świadczą o tym, iż należy brać pod uwagę możliwe zwiększenie zagrożeń katastrofami naturalnymi.
Natomiast wprowadzanie nowej zabudowy wskazanej we wniosku na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią spowoduje bezsprzecznie wzrost szkód powodziowych i strat materialnych i tym samym wzrost ryzyka powodziowego. Realizacja przedmiotowej inwestycji, wskazana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, nie ograniczy negatywnych skutków powodzi, a wręcz przeciwnie, będzie powodować tylko ich zwiększenie.
Odnosząc się z kolei do okoliczności istnienia sąsiedniej zabudowy Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wskazał, iż organ zobowiązany jest każdą sprawę rozpatrywać indywidualnie oraz niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie. Organ nie ma kompetencji ani instrumentów do orzekania, czy okoliczności w innych, tożsamych co do złożonego wniosku sprawach są identyczne z przedmiotową. Wydane decyzje mogły więc dotyczyć innego stanu faktycznego (przede wszystkim ze względu na inną lokalizację inwestycji, dostęp do drogi ewakuacyjnej itp.), ale również mogły być wydawane w innym stanie prawnym. Podniósł także, iż nie można wykluczyć, że nawet na terenie jednej nieruchomości położonej w granicy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, mogą istnieć warunki lokalizacyjne, które będą pozwalały na realizację zamierzenia w jednej części nieruchomości, a drugiej części już takiej możliwości nie będzie.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją J. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do tut. Sądu ze skargą, zarzucając naruszenie:
- - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa) poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;
- - art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, pozbawiając skarżącego możliwości zabudowy przedmiotowej działki, podczas gdy większość sąsiednich działek, również tych znajdujących się bliżej brzegu, jest zabudowana i nie stanowi przy tym zagrożenia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o:
- - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
- - zasądzenie od organu na jego rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi przypomniał przebieg sprawy i podniósł, iż przedmiotowa działka zawsze była terenem o charakterze budowlanym, o czym świadczą chociażby poczynione na niej naniesienia. Działka jest dorobkiem całego życia skarżącego, a ww decyzja organu niszczy jego plany skarżącego i powoduje znaczne straty w jego majątku. Podniósł, iż to nie potencjalne zagrożenie powodzią ale właśnie stanowisko organu powoduje niepowetowane straty dla skarżącego.
Pełnomocnik skarżącego zarzucił także, iż organy administracyjne wydające decyzje działały jedynie na podstawie podkładów geodezyjnych, a nie dokładnych i przede wszystkim aktualnych map. W jego ocenie podkłady te nie rozróżniają dokładnie działek o tak dużej powierzchni, nie bacząc na stopień zagrożenia na całej powierzchni działki, tzn. nie uwzględniają sytuacji, kiedy przykładowo jedynie niewielki procent działki stanowi teren zagrożony. Ponadto nie uwzględniono w ogóle faktu podwyższenia wałów przeciwpowodziowych. Powyższe mapy, notabene nieczytelne, sporządzane były w latach 2010-2012, a więc organ orzekał w oparciu o stan faktyczny sprzed kilku lat. Nie podjęto natomiast żadnych innych czynności celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego. Nie przeprowadzono wizji w terenie, nie powołano żadnego specjalisty z zakresu melioracji wodnych, ochrony środowiska czy kartografii, którzy to specjaliści w nieoceniony sposób mogliby się przyczynić do stwierdzenia realnego zagrożenia powodziowego.
A także, organ w ogóle nie wziął pod uwagę istniejącej na sąsiednich działkach zabudowy. Działka skarżącego sąsiaduje z jednej i z drugiej strony z działkami zabudowanymi. Na działkach położonych bliżej wałów również znajduje się zabudowa w postaci nowych domów. Decyzja wydana w sprawie skarżącego jest jedyną negatywną decyzją dla okolicznych działek i stanowi nieuzasadnione odstępstwo od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. To właśnie do sprawy skarżącego organ nie podszedł indywidualnie i przeprowadził nierzetelne postępowanie.
Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.
Materialno-prawną podstawę decyzji administracyjnej w przedmiocie uzgodnienia (bądź odmowy uzgodnienia) projektu decyzji w zakresie zamierzonej inwestycji stanowią przepisy art. 166 ust. 2, 3 i 7 - 11 oraz art. 14 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b oraz ust. 5d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy z zakresu Prawa wodnego są normami o charakterze kompetencyjnym, tzn. upoważniającym dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie będącym osnową niniejszej decyzji, natomiast przepisy z zakresu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą obowiązku uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawie wydania decyzji uzgadniającej.
Stosownie do art. 166 ust. 2 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne projekty decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagają uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W rozumieniu art. 16 pkt 34 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne obszarami szczególnego zagrożenia powodzią są: obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%, obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%, obszary między linią brzegu, a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224 ustawy Prawo wodne, stanowiące działki ewidencyjne, pas techniczny.
Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%, co wynika z opracowanych map zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]), opublikowanych na stronie Hydroportalu KZGW (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl). Oczywiście rację ma organ odwoławczy twierdząc, iż w sytuacji obowiązywania map zagrożenia powodziowego nie ma konieczności prowadzenia szczególnego dodatkowego badania w zakresie położenia nieruchomości, przeprowadzenie wizji lokalnej czy dokonywanie pomiarów rzędnych. Jednakże, zadaniem Sądu, każdą sprawę należy rozpoznawać indywidualnie, na co zresztą zwrócił uwagę w zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, odnosząc się do sąsiedniej zabudowy.
Tym samym, zdaniem Sądu, organ winien był, w kontekście zarzutów odwołania i poczynionych na rozprawie sądowej przez pełnomocnika skarżącego oświadczeń, przynajmniej przeprowadzić na terenie nieruchomości skarżącego wizję lokalną celem ustalenia, kwestionowanych przez skarżącego, aktualnych rzędnych jego działki. Jak rownież ocenić jaki wpływ na potencjalne pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie może mieć fakt podwyższenia wałów przeciwpowodziowych, o ile zostały one utworzone. Tego nie uczyniono opierając się wyłącznie o ww mapy zagrożenia powodziowego.
Natomiast, wbrew stanowisku skarżącego, fakt istnienia zabudowy sąsiedniej, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organ zajmuje się bowiem daną, konkretną sprawą i nie bada okoliczności wydania decyzji dotyczących innych nieruchomości, nawet położonych w bezpośredni sąsiedztwie działki analizowanej. Na treść rozstrzygnięcia nie może mieć wpływu okoliczność wydania pozytywnej decyzji dla pobliskich terenów. Każdą bowiem sprawę organ rozpatruje jednostkowo. Prowadząc postępowanie administracyjne należy przeanalizować całość zebranego materiału dowodowego i ocenić go w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania danego rozstrzygnięcia i odnoszącego się do konkretnej sprawy. Realizacja zabudowy w okolicy mogła następować w całkowicie odmiennym stanie faktycznym i prawnym niż obowiązujący obecnie. Trzeba mieć na uwadze, że nie istnieje możliwość odstąpienia od rygorów ochrony przeciwpowodziowej z racji tylko i wyłącznie zaistnienia takiej okoliczności, jak występowanie przypadków zabudowy w bliższym lub dalszym sąsiedztwie terenu inwestycji.
Nawet bowiem hipotetyczne ustalenie, że w przeszłości doszło do pewnej liberalizacji rygorów ochrony przeciwpowodziowej nie może prowadzić do wniosku, że organy właściwe w sprawach tej ochrony, są odtąd na stałe związane takim podejściem, ignorując zebrane w międzyczasie doświadczenia (min. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1348/15).
Jednocześnie za organem wskazać należy, iż dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy istotne są względy ochrony przeciwpowodziowej a ochronę przed powodzią należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego, oraz działalności gospodarczej (min. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2017 r. sygnatura akt: II OSK 2374/15). Dla prawidłowej oceny w analizowanym przedmiocie zasadnicze znaczenie ma sama możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości, czyli tzw. powodzi prawdopodobnych. I o ile faktem jest, iż przedmiotowy obszar takim zagrożeniem jest objęty, o tyle być może obecne rzędne działki (znaczne jej podwyższenie) mimo wszystko umożliwią jej zabudowę, z uwagi na brak ryzyka jej zalania. (dotychczasowe zagrożenie powodzią zgodnie z ww mapami (1%), stanowi, iż teren inwestycji, w przypadku powodzi, zostanie pokryty warstwą wody o głębokości wynoszącej do ok. 1,18 m).
Reasumując Sąd stwierdza, iż w świetle powyższego przedstawione w obu decyzjach stanowisko organu nie zostało poparte pełnym postępowaniem wyjaśniającym umożliwiającym wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest bowiem fakt, iż organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącego kwestii dotyczącej konieczności przeprowadzenie wizji lokalnej na jego działce i dokonanie na niej aktualnych pomiarów - rzędnych terenu - celem ewentualnego skorygowania wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska. To z kolei spowodowało, iż powzięte przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego wątpliwości, nie zostały wyjaśnione. Oczywiście, Sąd, co zostało wyżej wskazane, ma na uwadze fakt, iż podstawowym dokumentem, w oparciu o który dokonuje się przedmiotowego uzgodnienia, są mapy zagrożenia powodziowego, jednakże mając na względzie poczynione przez skarżącego znaczne nakłady na nieruchomości a polegające na podniesieniu gruntu na przedmiotowej działce (stanowisko pełnomocnika na rozprawie sądowej), w ocenie Sądu przeprowadzenie wizji lokalnej na gruncie i dokonanie stosownych pomiarów oraz uwzględnienie faktu istnienia wałów przeciwpowodziowych, jest w pełni uzasadnione.
Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowego odwołania Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie weźmie pod uwagę powyższe wywody i wyda stosowne rozstrzygnięcie.
W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w z w. z art. 205 tej ustawy w punkcie drugim sentencji wyroku.