Uzasadnienie
I. S. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2016 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego 2014 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanego budynku rekreacji indywidualnej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 13 lipca 2015 r. I. S. wniosła do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o stwierdzenie nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego "2015" r. (prawidłowo winno być: "2014") odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanego budynku rekreacji indywidualnej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gm. [...].
Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego 2015 r.
Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] marca 2016r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, ocena organu administracji orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowane w tym trybie postanowienie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. W przedmiotowym postępowaniu organ właściwy do stwierdzenia nieważności nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 6.05.2010 r., sygn. akt II OSK 739/09).
W ocenie organu postanowienie z [...] lutego 2015 r. nie jest obciążone wadą rażącego naruszenia prawa. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w sposób prawidłowy wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłową podstawę prawną.
Organ wskazał, że obiekt budowlany, którego dotyczył projekt decyzji o warunkach zabudowy, zlokalizowany był na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Przedmiotowa działka położona jest na terenie Obszaru [...]. Granice przedmiotowego obszaru chronionego krajobrazu, w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, określało rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z mapą sytuacyjną, o której mowa w § 2 ust. 2 oraz opisem granic Obszaru, o którym mowa w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia działka nr ew. [...] bezsprzecznie znajduje się w granicach Obszaru [...]. Bezzasadne byłoby więc zwracanie się do [...] Parku Krajobrazowego w kwestii wyjaśnienia granic przedmiotowej formy ochrony przyrody.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ wyjaśnił, że obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody wymienioną w art. 6 ustawy o ochronie przyrody i nie należy utożsamiać go z otuliną w rozumieniu art. 5 ww. ustawy, wyznaczaną m. in. dla parków krajobrazowych. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony.
W tym miejscu podkreślić należy, iż droga gruntowa, o której mowa we wniosku o stwierdzenie nieważności, oddziela działkę nr ew. [...] od [...] Parku Krajobrazowego, na którego obszarze obowiązują odrębne przepisy właściwe dla tej formy ochrony przyrody. W sprawie istotne było więc wyjaśnienie, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr [...], poz. [...]) - dalej "rozporządzenie". Z analizy akt przedmiotowej sprawy, w tym materiału dowodowego zgromadzonego podczas oględzin przedmiotowej działki oraz sąsiadującego z nią terenu (protokół, dokumentacja fotograficzna), załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz map topograficznych i zdjęć satelitarnych znajdujących się na oficjalnej stronie prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii Geoportal (www.geoportal.gov.pl) oraz portalu internetowego Geoserwis (www.geoserwis.gdos.gov.pl) bezsprzecznie wynika, iż przedmiotowy budynek znajduje się w 100 m strefie od brzegu zbiornika wodnego położonego na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...].
W trakcie oględzin przedmiotowego terenu ustalono, iż działka objęta wnioskiem stanowi teren zabudowany, zagospodarowany i ogrodzony. W granicach zadrzewień zlokalizowanych na wschód od przedmiotowej działki, na terenie działki nr [...] stwierdzono rozległy ols z widoczną zamarzniętą taflą lodu. Teren w granicach działek [...] i [...], w kierunku południowo-wchodnim od działki nr [...], stanowi zbiornik wodny z widocznym lustrem wody, w czasie przeprowadzenia oględzin pokryty pokrywą lodową. Na obrzeżach zbiornika wodnego znajdują się zadrzewienia wierzbowe i olchy. Zarys niniejszego zbiornika wodnego pokrywa się z granicami terenu podmokłego przedstawionego na ogólnodostępnych ortofotomapach umieszczonych na portalu www.geoportal.gov.pl, jak również odpowiada kształtowi nieużytku wykazanego na mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W centralnej części ww zbiornika wodnego stwierdzono pałkowisko oraz szuwar trzcinowy. Stwierdzone obiekty hydrologiczne połączone są rowem. W granicach zbiorników wodnych zaobserwowano intensywną działalność bobrów. W związku z powyższym uzgadniany projekt decyzji o warunkach zabudowy koliduje z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od brzegów linii rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej określonym w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...].
Odnosząc się do pojęcia "inne zbiorniki wodne", którym posługuje się § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, organ uznał, iż chodzi tu o inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne. Za wskazanym sposobem rozumienia przedmiotowego pojęcia przemawiają reguły wykładni językowo-logicznej, w szczególności reguła lege non distinguente nec nostrum est distinguente - tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi. Zgodnie z regułą języka potocznego zbiornik wodny w przeciwieństwie do cieku, jest wodą stojącą, zajmującą naturalne lub sztucznie wytworzone zagłębienia terenu. Brak definicji pojęcia "innych zbiorników wodnych" świadczy, iż zależnie od uwarunkowań przyrodniczych, wartości ekosystemu danego zbiornika wodnego, zbiorowisk roślinnych występujących na jego obrzeżach i gatunków zwierząt z nim związanych oraz terenów przyległych do zbiornika wodnego zależy wartość przyrodnicza danego obiektu hydrograficznego.
Podkreślania bowiem wymaga, iż wprowadzenie zakazu zabudowy 100 m od zbiorników wodnych, ma za zadanie chronić nie tylko wody zbiornika, ale również strefy wokół tego zbiornika. Oczywistym jest, iż zależnie od charakteru zbiornika, jego genezy, wieku, wielkości, sposobu zasilania itp. oraz istniejących warunków glebowych, wodnych, siedliskowych, krajobrazowych, a także istniejącego stanu zagospodarowania terenu w jego sąsiedztwie zależy, jaka będzie pozostawiona strefa ochronna (określona przez lokalnego prawodawcę) bez możliwości wprowadzania zabudowy. Do innych zbiorników wodnych należy zaliczyć również zbiorniki o charakterze okresowym (wysychającym), jak również obiekty, które w ewidencji gruntów mogą być oznaczone jako np. nieużytki (N), czy użytki ekologiczne (E), a które de facto w terenie stanowią małe obiekty hydrograficzne z ukształtowaną linią brzegową. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r. (sygn. akt li OSK 343/12) jednoznacznie wskazał, iż inne zbiorniki wodne to również stawy, a także inne wody znajdujące się w zagłębieniach terenu powstałe w wyniku działalności człowieka, a po drugie że dla zastosowania tego przepisu nie ma znaczenia, jakim symbolem oznaczony jest teren w ewidencji gruntu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1530/11, wskazał, iż priorytet należy zatem dać nie tyle samym gruntom, co temu wszystkiemu co na gruntach się znajduje. Jeżeli zatem istnieje rozbieżność między zapisami w ewidencji gruntów, a tworami przyrody, które na owym gruncie w rzeczywistości występują należy przyjąć w świetle celów ochrony przyrody stan nie w ewidencji, lecz stan rzeczywisty.
W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstw od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od brzegów linii rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowi urządzenia wodnego rozumianego zgodnie z art. 9 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012, poz.145 z późn. zm.). Kryterium decydującym o możliwości ewentualnego lokalizowania obiektu budowlanego w ochronnej strefie 100 m od linii brzegowej ww. zbiornika wodnego jest m. in. jego funkcja. Zakaz bowiem nie dotyczy tych obiektów budowlanych, które służą "prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej\ leśnej lub rybackiej".
Biorąc pod uwagę charakter planowanej zabudowy (budynek rekreacji indywidualnej), organ II instancji uznał, że nie mieści się on w odstępstwie wskazanym w regule ww. zakazu. Ponadto zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 zgodnie z § 4 ust. 5 ww. rozporządzenia nie dotyczy:
obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach pianistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych;
siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu;
wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...].
Zastosowanie odstępstwa zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 możliwe jest pod warunkiem kumulatywnego spełnienia wymienionych przesłanek, a więc analizowany obszar musi zarówno być określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w innym równorzędnym dokumencie jako zwarta zabudowa miasta lub wsi, jak również realizacja inwestycji musi stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zbiorników wodnych zgodnie z linią występującą na działkach przyległych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2670/11, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2091/11). Działka nr ew. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym do Uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie znajduje się na terenie zwartej zabudowy wsi [...].
Ponadto przedmiotowe odstępstwo dotyczy wyłącznie zabudowy mieszkaniowej i usługowej i nie należy rozszerzać go na zabudowę rekreacji indywidualnej. Analizując z kolei możliwość zastosowania drugiego, przytoczonego wyżej odstępstwa od zakazu organ wskazał, iż możliwe jest uzupełnienie ww zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, a więc np.: o budynki gospodarcze, ale nie budynek rekreacji indywidualnej, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 759/09). W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie można zastosować odstępstwa określonego w § 4 ust. 5 pkt 2 ww rozporządzenia Wojewody [...].
Dalej organ wskazał, że decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje się w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym nie ma zastosowania odstępstwo określone w § 4 ust. 5 pkt 3. Zgodnie z § 4 ust. 6 ww. rozporządzenia Wojewody [...] zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy ustaleń obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz sporządzonych projektów planów, w stosunku do których zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania tego odstępstwa.
Dodatkowo zamierzenie inwestycyjne nie stanowi inwestycji celu publicznego, jak również nie jest zadaniem wykonywanym na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, jak i prowadzenia akcji ratowniczej, oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym (por. art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). W ocenie organu nadzorczego w odniesieniu do kwestionowanego postanowienia nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., tym samym postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2015 r. utrzymano w mocy.
I. S. w skardze na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2016 r. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z [...] listopada 2015 r. Skarżąca zarzuciła, że postanowienia wydane w sprawie naruszają prawo, gdyż błędnie ustalają, że wniosek o uzgodnienie warunków zabudowy terenu dla zrealizowania budynku rekreacji indywidualnej na terenie jej działki o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gmina [...] nie zasługiwał na uwzględnienie. W szczególności skarżąca podniosła, że w postępowaniu nienależycie został rozpoznany zarzut, iż ww będąca jej własnością nieruchomość położona jest poza terenem Obszaru [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał za zbędne wyjaśnianie tej kwestii z Zarządem [...] Parku Krajobrazowego w [...], o co zwracała się skarżąca. Wydając zaskarżone postanowienie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oparł się jedynie na kwestionowanym przez skarżącą materiale dowodowym zgromadzonym dotychczas w sprawie. W zaskarżonym postanowieniu organ nie odniósł się również do zarzutu, że jeżeli nieruchomość wnioskodawczyni rzeczywiście położona byłaby na terenie Obszaru [...], to [...] Park Krajobrazowy powinien być uczestnikiem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy terenu dla zrealizowania budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr ewidencyjny [...] w miejscowości [...], gmina [...], gdyż wydanie orzeczenia w tej sprawie pozostawało w sferze interesu prawnego [...] Parku Krajobrazowego. Dalej skarżąca zarzuciła, że organ nie odniósł się należycie do jej zarzutu, iż za rozległy zbiornik wodny, położony w odległości, która nie przekracza 100 metrów od jej nieruchomości, został uznany błędnie podmokły teren w okolicach rowu melioracyjnego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi.
W konsekwencji uznał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2016 r. i poprzedzające je postanowienie z [...] listopada 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zauważyć trzeba, że skarga została przedstawiona w sposób opisowy, nie sformułowano w niej żadnego zarzutu wskazującego na konkretne naruszenie prawa z jakim – według skarżącej – zostały wydane przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ww postanowienia. Niemniej Sąd z urzędu nie stwierdził naruszeń, w tym w szczególności naruszenia stosowanego przez organ prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania, tj. art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie, w ramach którego wydano postanowienia z [...] marca 2016 r. i [...] listopada 2015 r., toczyło się w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności uregulowanym w art. 156 - art. 159 K.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego było postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego 2014 r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla zrealizowanego budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], wydane w postępowaniu zwykłym i korzystające z przymiotu ostateczności.
W przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym organ stwierdził, że ocena postanowienia z [...] lutego 2014 r. dokonana została wyłącznie w aspekcie podstaw nieważności określonych w art. 156 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a., w tym w szczególności podstawy z punktu 2, stanowiącego m. in. o wydaniu postanowienia z rażącym naruszeniem prawa i w jej wyniku nie stwierdzono zasadności stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] lutego 2014 r. Sąd w pełni zaakceptował tę ocenę. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji (w przypadku sprawy postanowienia), o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja (postanowienie) dotknięta (-e) jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ich zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego aktu i nie może być domniemywane.
Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 126 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, a nadto, które dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym. Z brzmienia przytoczonej regulacji wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 1988 r. (sygn.. akt II SA 981/88, publ. ONSA 1988, z. 2, poz.
96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Natomiast w przypadku przesłanki z punktu 3 art. 156 § 1 k.p.a. należało rozważać, czy aby nie doszło do wydania decyzji dotyczącej sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności powołała się na dwie podstawy nieważnościowe, tj. podstawę z punktu 2 i podstawę z punktu 3 § 2 art. 156 K.p.a. W zakresie pierwszej z wymienionych podstaw zarzuciła ówcześnie rozstrzygającemu sprawę organowi działanie w warunkach rażącego naruszenia prawa z racji oparcia postanowienia z [...] lutego 2014 r. (błędne wskazanie skarżącej na rok "2015") na błędnych ustaleniach faktycznych. Po pierwsze w postępowaniu uzgodnieniowym doszło bowiem do nieprawidłowego przyjęcia, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] leży na obszarze objętym szczególną ochroną przyrody, tj. na terenie [...] i podlega regulacji rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Po drugie, że w okolicach przedmiotowej działki znajduje się rozległy zbiornik wodny, podczas gdy jest to jedynie podmokły teren w okolicach rowu melioracyjnego. Powyższe doprowadziło do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy na terenie ww działki z powodu podpadania planowanej zabudowy pod zakaz zawarty w treści § 4 ust. 1 pkt 8 ww rozporządzenia. Z kolei w zakresie drugiej z wymienionych podstaw skarżąca zarzuciła pozostawanie w obrocie prawnym już prawomocnego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2014 r. (błędnie wskazanie skarżącej na rok "2015") stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...] dla przedsięwzięcia obejmującego legalizację istniejącej zabudowy w postaci barakowozu z pomieszczeniem gospodarczym i wiatą znajdujących się na działce nr [...] położonej w obrębie geod. [...], gm. [...]. Przeprowadzone postępowanie nieważnościowe, którego efektem są postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2016 r. i z [...] listopada 2015 r. – w ocenie Sądu – dowiodło bezzasadności wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności postanowienia z 20 lutego 2014 r. Generalny Dyrektor wykazał bowiem, że ówcześnie rozstrzygający sprawę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] prawidłowo ustalił: - po pierwsze, że działka o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gm. [...] zlokalizowana była w granicach Obszaru [...] (czyli obszaru objętego ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody innego niż park narodowy i jego otulina), co wiązało się z obowiązkiem dokonania - na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] w trybie art. 106 K.p.a. Granice Obszaru [...] w dniu wydania postanowienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] określało samo rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Według § 1 - obszar [...] o powierzchni 7.381,0 ha położony jest w województwie [...], w powiecie [...] na terenie gmin: [...], [...] i [...]. Zgodnie z treścią przytoczonego § 1 oraz mapą sytuacyjną, o której mowa w § 2 ust. 2 ww rozporządzenia i opisem granic obszaru, o którym mowa w § 2 ust. 1 ww rozporządzenia - działka nr ew. [...] bezsprzecznie znajduje się w granicach Obszaru [...]. Skoro kwestionowane przez skarżącą ustalenie postępowania uzgodnieniowego wynikało z ww rozporządzenia, tak części tekstowej, jak i graficznej, to jak słusznie stwierdził organ, nie było podstaw, aby kierować pod adresem [...] Parku Krajobrazowego zapytania w kwestii wyjaśnienia granic przedmiotowej formy ochrony przyrody; - po drugie, że lokalizacja obiektu budowlanego objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy następowała w pasie szerokości 100 m od linii brzegu innego zbiornika wodnego położonego na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...]., co oznacza że podpadała pod zakaz wprowadzony § 4 ust. 1 pkt 8 ww rozporządzenia (stanowiącego, że na obszarze wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej) i nie zachodziły przesłanki do zastosowania odstępstw od tego zakazu przewidzianych w § 4 ust. 1 pkt 8 i ust. 5 ww rozporządzenia, co w istocie skutkowało odmową uzgodnienia. Należy zgodzić się z organem, że na takie stwierdzenie pozwalało zarówno brzmienie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia i ówcześnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (oględziny przedmiotowej działki oraz sąsiadującego z nią terenu i treść protokołu z nich sporządzonego z 14 lutego 2014 r., dokumentacja fotograficzna, załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz mapy topograficzne i zdjęcia satelitarne znajdujące się na oficjalnej stronie prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii Geoportal (www.geoportal.gov.pl) i portalu internetowym Geoserwis (www.geoserwis.gdos.gov.pl). Z materiału tego bezsprzecznie wynika, że działka objęta wnioskiem stanowi teren zabudowany, zagospodarowany i ogrodzony. W granicach zadrzewień zlokalizowanych na wschód od przedmiotowej działki, na terenie działki nr [...] stwierdzono rozległy ols z widoczną zamarzniętą taflą lodu. Teren w granicach działek [...], [...], w kierunku południowo-wchodnim od działki nr [...] stanowi zbiornik wodny z widocznym lustrem wody, w czasie przeprowadzenia oględzin pokryty pokrywą lodową. Na obrzeżach zbiornika wodnego znajdują się zadrzewienia wierzbowe i olchy. Zbiornik pokrywa się z granicami terenu podmokłego przedstawionego na ogólnodostępnych ortofotomapach umieszczonych na portalu www.geoportal.gov.pl, jak również odpowiada kształtowi nieużytku wykazanego na mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy. W centralnej części ww zbiornika wodnego stwierdzono pałkowisko oraz szuwar trzcinowy. Stwierdzone obiekty hydrologiczne połączone są rowem. W granicach zbiorników wodnych zaobserwowano intensywną działalność bobrów. W świetle zatem przedstawionego w postanowieniu z 20 lutego 2014 r. charakteru zbiornika, braku definicji "innego zbiornika wodnego" w rozporządzeniu, w którym ustanowiono omawiany zakaz i prób interpretacji pojęcia "innego zbiornika wodnego" względem ówczesnej treści art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez rozpoznający sprawę organ, nie można skutecznie postawić organowi wydania postanowienia z rażącym naruszeniem § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w kontekście uznania za inny zbiornik wodny wyżej opisanego "zbiornika wodnego". W sytuacji bowiem gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Po trzecie organ zauważył, że działka objęta uzgodnieniem zlokalizowana jest też jest w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] i, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...] dla legalizacji istniejącej zabudowy w postaci barakowozu z pomieszczeniem gospodarczym i wiatą znajdujących się na działce nr ewidencyjny [...], położonej w obrębie [...], gm. [...]. O powyższym wspomniano również w postanowieniu z [...] lutego 2014 r. Oznacza to, że postanowienie kontrolowane w trybie nieważnościowym – wbrew twierdzeniu skarżącej podniesionym we wniosku o stwierdzenie nieważności - nie dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym postanowieniem. Jedynie co można zarzucić organowi to, że w podstawie prawnej rozstrzygnięcia pominął punkt 3 § 1 art. 156 K.p.a., niemniej uchybienie to należało rozważyć w kategoriach uchybienia, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Dalej zamierzonego przez skarżącą skutku nie mogło odnieść twierdzenie jakoby stroną postępowania uzgodnieniowego powinien być [...] Park Krajobrazowy. Zarzut ewentualnego niebrania udziału w postępowaniu bez własnej winy może jedynie podnieść podmiot, którego dotyczy taka sytuacja. Ponadto niebranie czynnego udziału w postępowaniu bez własnej winy stanowi jedną z przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dlatego nie można się na nią powoływać w postępowaniu nieważnościowym. Przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., w przypadku których zaistnienia można żądać stwierdzenia nieważności, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, ale muszą być interpretowane dosłownie. Nadto nie mogą być stosowane zamiennie w tym sensie, że raz można się na nie powoływać w postępowaniu wznowieniowym, a drugim razem w postępowaniu nieważnościowym. Innymi słowy niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym jest przesłanką powodującą podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględnienie tej wadliwości postępowania jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, a zatem nie mogłoby zostać uwzględnione w tym postępowaniu przez Sąd (pod. wyrok NSA z 27.06.2005r., sygn. akt OSK 1549/04, publ. Lex 179110). Wbrew twierdzeniu skarżącej, Sąd podkreśla, że prawidłowe było wydanie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia na podstawie kwestionowanego przez skarżącą materiału dowodowe zgromadzonego dotychczas w sprawie. Skarżąca winna bowiem mieć świadomość, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, które rządzi się innymi regułami niż postępowanie zwyczajne, w którym wydano postanowienie z [...] lutego 2014 r. W postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę aktu administracyjnego w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) opiera się na materiale dowodowy, który posłużył do wydania badanego aktu. Charakter postępowania uniemożliwia gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ rozstrzygający w tym trybie dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz obowiązany jest skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 739/09). Innymi słowy przedmiotowe postępowanie nie jest postępowaniem, w którym organ rozpoznaje sprawę niejako w kolejnej instancji "odwoławczej", na nowo, ponownie i jest zobowiązany do zgromadzenia stosownego materiału dowodowego dającego podstawę do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, ale jest postępowaniem, w którym co do zasady nie przeprowadza się dodatkowego postępowania dowodowego, tylko kontroluje czy aby podczas ówczesnego rozstrzygania sprawy nie doszło do zaistnienia jednej z podstaw stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego uregulowanych w art. 156 § 1 K.p.a. W sprawie, jak wynika z powyższego, nie doszło do takiego stwierdzenia. Wobec wykazanej zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia, Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.