Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister", "organ odwoławczy",) z dnia 16 lutego 2022r., nr DO-II.7612.159.2021.KC, którym to Minister uchylił w całości postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 28 kwietnia 2021r., nr 329/2021 (znak: SPN-V.7534.3.56.2020.EH), wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] Starosta [...] ustalił na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] odszkodowanie w wysokości 783.395 zł, za nieruchomość położoną w [...], obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1652 ha, wydzieloną pod drogę, która stała się własnością [...] na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] znak: GiGG.7412/PO/49/90/91 z 3 czerwca 1991 roku. Zgodnie z ww. decyzją z 13 lutego 2020r. odszkodowanie miało być płatne przez Prezydenta [...], jako podmiot reprezentujący miasto, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od wskazanej decyzji pismem z 5 marca 2020r. wniesione zostało odwołanie przez [...].
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr 329/2021 z 28 kwietnia 2021 r. (znak: SPN-V.7534.3.56.2020.EH) zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z uwagi na wszczęcie - w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego E. B. -autorki operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2019 r. - postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej mającego na celu ocenę przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych (dalej: KOZ) czy przy wykonywaniu powyższego operatu rzeczoznawca zastosowała się do obowiązujących przepisów prawa, należało zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii.
Na powyższe postanowienie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], wniosła zażalenie. W zażaleniu zarzucono organowi naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Minister po rozpatrzeniu zażalenia zaskarżonym do Sądu postanowieniem z 16 lutego 2022r., uchylił w całości ww. postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 28 kwietnia 2021r. o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwołując się do brzmienia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego i wskazał, że w jego ocenie nie było zasadne zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] ustalającej wysokość odszkodowania, w trybie przepisów art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomość położoną w [...] w Dzielnicy [...], oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...], wydzieloną pod drogę, która stała się własnością [...], bowiem jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2015r. sygn. I OSK 2027/13 postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, prowadzone na podstawie art. 178 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest w stosunku do postępowania w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, w trakcie którego rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odmienny jest bowiem zakres postępowań wyjaśniających, uwarunkowanych różnymi materialnymi przesłankami orzekania w tych sprawach.
Ewentualna odpowiedzialność dyscyplinarna rzeczoznawcy majątkowego związana z naruszeniem norm, o których mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może natomiast skutkować zaistnieniem podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, o ile naruszenia dyscyplinarne będą jednocześnie wyczerpywały znamiona podstaw wznowienia.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się [...] wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżając ww. postanowienie Ministra w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowań, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 2, art. 174 ust. 3 i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uchylenie postanowienia Wojewody Mazowieckiego z 28 kwietnia 2021r., mimo iż rozstrzygnięcie sprawy zależy od ustalenia prawidłowości działania rzeczoznawcy majątkowego E. B., w tym działania przy sporządzaniu operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2019r.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in. że toczące się przed KOZ postępowanie dotyczące rzeczoznawcy majątkowego E. B. obejmuje swoim zakresem badanie operatu sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2019r. dla potrzeb postępowania prowadzonego przez Starostę [...]. A zatem jeżeli KOZ ustali, że rzeczoznawca majątkowy E. B. przy sporządzeniu operatu z [...] kwietnia 2019r. naruszyła reguły, o których mowa w art. 179 ust. 1 ww. ustawy, np. nie zachowała szczególnej staranności, to operat ten okaże się niemożliwy do wykorzystania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Mazowieckim z odwołania skarżącego od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2020r. (nr wskazany na wstępie). A zatem, w ocenie skarżącego, zawierzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było zasadne.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Sądu jest postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) z 16 lutego 2022r. (nr wskazany na wstępie), którym uchylono orzeczenie Wojewody Mazowieckiego z 28 kwietnia 2021r. nr 329/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w [...], oznaczoną jako działka nr ew. [...] z obr. [...], przejętą przez [...] pod drogę. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nieprawidłowo uznał, że w sprawie zaistniało zagadnienie wstępne a tym samym, że ziszczona została przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do obligatoryjnego zawieszenia postępowania.
W ocenie Ministra postępowanie prowadzone przez KOZ w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego. W ocenie natomiast skarżącego, postępowanie przed KOZ, winno być uznane za zagadnienie wstępne, gdyż bez uprzedniego rozstrzygnięcia nie jest możliwe prawidłowe rozpoznanie sprawy.
Rozpoznając zatem tak ukształtowany spór między stronami, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a więc wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, wyłaniającą się wtoku postępowania administracyjnego, gdy jej rozstrzygnięcie poprzedzające rozpatrzenie sprawy administracyjnej, leży w kompetencji innego organu lub sądu, i jest niezbędne dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych czy faktycznych danej sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej.
Przykładowo, gdy dla wydania określonej decyzji inwestycyjnej wg. wiążących przepisów konieczne jest uprzednie uzyskanie np. "decyzji środowiskowej", albo np. gdy wydanie pozwolenia na budowę wymaga uzyskania uprzednio opinii konserwatorskiej, a wymóg ten wynika z wiążących przepisów prawa. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia tegoż "zagadnienia wstępnego" przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie decyzji o określonej treści, pozytywnej bądź negatywnej. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11, dostępny na stronie internetowej - https://cbois.nsa.gov.pl).
W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, taka zależność nie występuje. Postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego prowadzone na podstawie art. 178 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.- dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami) nie jest w stosunku do postępowania w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, w trakcie którego rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odmienny jest bowiem zakres postępowań wyjaśniających, uwarunkowanych różnymi materialnymi przesłankami orzekania w tych sprawach. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w nieprawomocnym wyroku z 26 sierpnia 2022r. sygn. akt IV SA/Wa 1114/22 (dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej) - pogląd ten w całości podziela Sąd w niniejszym składzie – "Rację ma organ II instancji podnosząc, że ewentualna odpowiedzialność dyscyplinarna rzeczoznawcy majątkowego związana z naruszeniem norm, o których mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może natomiast skutkować zaistnieniem podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, o ile naruszenia dyscyplinarne będą jednocześnie wyczerpywały znamiona podstaw wznowienia.
Samo prowadzenie postępowania dyscyplinarnego nie świadczy o uchybieniu przez rzeczoznawcę majątkowego jego obowiązkom wynikającym z przepisów prawa, które mogło mieć przełożenie na prawidłowość sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w postępowaniu wyjaśniającym nie bada bowiem merytorycznie operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla lub nie wartość rynkową tej nieruchomości, ale sprawdza czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca majątkowy postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniu tego rodzaju nie dokonuje się merytorycznej weryfikacji operatu. Ocena, czy operat szacunkowy może stanowić dowód w sprawie należy zatem jedynie do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie odszkodowawcze – a takim organem nie jest Komisja Odpowiedzialności Zawodowej – który bada, czy został on sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 z późn. zm.).
Jak każdy zatem dowód w sprawie, podlega on ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami kpa (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania oraz postępowanie przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej toczyły się jednocześnie i niezależnie od siebie, a zakończenie tego pierwszego nie jest uzależnione od wcześniejszego zakończenia drugiego. Na tym etapie sprawy nie ma żadnej zależności prawnej (poza wyłącznie poglądową), która uzasadniałaby zawieszenie postępowania odszkodowawczego z powodu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził opinię w sprawie" (podobnie NSA w wyroku z 8 września 2015r. sygn. akt I OSK 2027/13; WSA w Warszawie w wyroku 7 lipca 2022r. sygn. akt I SA/Wa 1059/22 – wyrok nieprawomocny, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej).
Mając zatem powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uchylił zaskarżone orzeczenie uznając, iż postępowanie przed KOZ nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozpoznawanej sprawie dot. ustalenia wysokości odszkodowania, a tym samym, że rozstrzygnięcie zawieszające to postępowanie było nieprawidłowe.
Z powyższego względu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 tej ustawy.