Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 9 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1465/11

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpoznaniu zażalenia J. S. i W. S. (W. S.- dalej "skarżący") na postanowienie Wójta Gminy K. (dalej "Wójta") z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, utrzymało postanowienie Wójta w mocy.
2. II. Zaskarżone postanowienie SKO zapadło w następującym stanie faktycznym:
3. 1. Pismem datowanym na [...] lutego 2010 r. (dalej "pierwszy wniosek") skarżący wniósł do Wójta o stwierdzenie z urzędu, na podstawie art.162 § 1 pkt 2 k.p.a. wygaśnięcia decyzji Wójta z dnia [...] marca 1995 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy sieci gazociągowej we wsi M. i W. (dalej "decyzji w sprawie warunków zabudowy").
4. 2. Pismem datowanym na [...] kwietnia 2010 r. Wójt poinformował skarżącego, że nie stwierdził przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (pismo to doręczono skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2010 r.).
5. 3. Pismem datowanym na [...] kwietnia 2010 r. skarżący wniósł do SKO, na podstawie art.37 k.p.a., zażalenie na bezczynność Wójta w przedmiocie rozpatrzenia pierwszego wniosku.
6. 4. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący wniósł do Wójta, na podstawie art.111 k.p.a., o uzupełnienie decyzji Wójta z dnia [...] kwietnia 2010 r. (tak zakwalifikował skarżący pismo Wójta, informujące o tym, że nie stwierdził przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy) o pouczenie co do prawa odwołania. Wniosek ten został rozpatrzony decyzją Wójta z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...], umarzającą postępowanie z uwagi na fakt, że pismo z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie jest decyzją administracyjną. Decyzja Wójta z dnia [...] maja 2010 r. została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2011 r. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2011 r. Prawomocnym od dnia 26 października 2011 r. orzeczeniem Sądu z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 467/11, skarga ta została oddalona.
7. 5. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] SKO uznało zażalenie skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r. za niezasadne. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że pismo Wójta z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest decyzją administracyjną, od której to decyzji przysługuje prawo odwołania.
8. 6. Pismem datowanym na [...] kwietnia 2011 r. (dalej "drugi wniosek") J. S. i W. S. (dalej łącznie "wnioskodawcy") wnieśli o stwierdzenie na podstawie art.162 §1 pkt 2 k.p.a. wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy.
9. 7. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., wydanym w wyniku rozpatrzenia drugiego wniosku Wójt, działając na podstawie art.61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, Wójt wskazał w szczególności, co następuje:

1. - postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy przeprowadzono już na podstawie pierwszego wniosku,
2. - w razie wszczęcia postępowania z drugiego wniosku zapadłaby decyzja odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy, ponieważ na jej podstawie inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, a inwestycja została zrealizowana,
3. - wskazana wyżej decyzja odmowna byłaby obarczona kwalifikowaną wada prawną, o której mowa w art.156 § 3 k.p.a., tj. dotyczyłaby sprawy już rozstrzygniętej wcześniejszą decyzją administracyjną.
4. 7. Wnioskodawcy wnieśli do SKO zażalenie na postanowienie Wójta.
5. III. Rozpatrzywszy zażalenie zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., SKO utrzymało w mocy postanowienie Wójta.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, SKO wskazało, że przed Sądem toczy się postępowanie "w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 1995 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy sieci gazociągowej we wsi M. i W.". W świetle powyższego brak podstaw do wszczynania kolejnego postępowania w tym przedmiocie.

1. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie SKO, podnosząc wydanie tego orzeczenia z naruszeniem art.6, 7, 8, 61 § 1, 77 § 1 k.p.a.
2. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 -zwanej dalej "p.p.s.a.").

Rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie SKO, podobnie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta z dnia [...] maja 2011 r. wydano z naruszeniem art.156 § 1 pkt 3 w związku z art.61a § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ wadliwie zastosował wskazane wyżej przepisy w niniejszej sprawie, w sytuacji, w której przesłanki upoważniające do ich zastosowania nie wystąpiły. Wadliwie przyjęły organy, że w sprawie zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania z wniosku wnioskodawców z dnia [...] kwietnia 2011 r. ("drugiego wniosku"), polegająca na tym, że sprawa objęta drugim wnioskiem została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną (res iudicata).

Przepis art.162 (§1 - 3) k.p.a. stanowi, co następuje:

(§1) Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1. 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony,
2. 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

(§2) Organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.

(§3) Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji.

Z racji niezastrzeżenia przez ustawodawcę, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej wszczyna się wyłącznie z urzędu, jak też z uwagi na to, że stwierdzenie takiego wygaśnięcia może pozostawać w żywotnym interesie strony, oczywistym jest, że postępowanie to może zostać wszczęte bądź z urzędu, bądź na wniosek strony.

Pierwszego wniosku w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy (pismo z dnia [...] lutego 2010 r.), złożonego przez samego skarżącego, nie można uznać za wniosek strony, wszczynający postępowanie administracyjne, albowiem w podaniu zaznaczono wyraźnie, że skarżący wnosi o stwierdzenie przez Wójta wygaśnięcia decyzji "z urzędu".

Pismo skarżącego miało w tej sytuacji wyłącznie walor pisma sygnalizującego organowi istnienie podstaw (według oceny skarżącego) do wszczęcia przez organ postępowania z urzędu. Organ nie był żądaniem skarżącego związany w tym sensie, że pismo to ani nie wszczynało postępowania administracyjnego, ani nie obligowało organu do wszczęcia takiego postępowania. Organ mógł natomiast, o ile podzieliłby argumentację pisma, wszcząć postępowanie z urzędu.

Z możliwości takiej organ jednakże nie skorzystał, ograniczając się - w reakcji na pismo skarżącego - do wystosowania do skarżącego pisma z dnia [...] kwietnia 2010 r., informującego adresata o niezachodzeniu w ocenie organu przesłanek uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy.

Pismo organu z dnia [...] kwietnia 2010 r., nie spełniające kodeksowych kryteriów orzeczenia organu administracji, rozstrzygającego sprawę indywidualną, nie jest w ocenie Sądu decyzją administracyjną.

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko zarówno Wójta, jak i SKO wyrażone odpowiednio w decyzjach z dnia [...] maja 2010 r. i [...] stycznia 2011 r., wydanych w przedmiocie umorzenia postępowania o uzupełnienie decyzji administracyjnej, nie podziela natomiast stanowiska SKO wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] maja 2010 r., rozpatrującego zażalenie skarżącego na bezczynność Wójta w przedmiocie rozpatrzenia pierwszego wniosku.

Z powyższych względów nie można zasadnie wywodzić, tak jak to stwierdził Wójt w postanowieniu z dnia [...] maja 2011 r., że rozstrzygnięcie w przedmiocie drugiego wniosku byłoby kolejnym rozstrzygnięciem administracyjnym w tej samej sprawie, a zatem oznaczałoby wydanie orzeczenia w warunkach res iudicata (orzeczenie takie byłoby co do zasady obciążone kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 §1 pkt 3 k.p.a.). Pismo Wójta z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie jest bowiem rozstrzygnięciem administracyjnym, nie powoduje stanu res iudicata, w związku z czym jego kwalifikowanie jako przeszkody procesowej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest niezasadne.

W konsekwencji powyższego nie można podzielić również argumentacji na rzecz odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie drugiego wniosku, przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego obecnie postanowienia SKO z dnia [...] czerwca 2011 r. Argumentacja ta odwołuje się do konieczności wstrzymania się ze wszczęciem nowego postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania przed Sądem w przedmiocie kontroli decyzji SKO, utrzymującej w mocy decyzję Wójta, umarzającą postępowanie w przedmiocie uzupełnienia pisma Wójta z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Jak już bowiem wskazano, fakt wydania przez Wójta pisma z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego z drugiego wniosku. Ponadto zawisłość przed Sądem sprawy dotyczącej umorzenia postępowania o uzupełnienie pisma Wójta można było co najwyżej rozpatrywać jako przesłankę do zawieszenia postępowania z drugiego wniosku (aczkolwiek zawieszenie takie nie byłoby w świetle art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadnione), nie zaś jako przesłankę odmowy jego wszczęcia.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wójt dokona oceny drugiego wniosku pod kątem tego, czy w sprawie nie zachodzą inne, poza wskazanymi przez niego błędnie w postanowieniu z dnia [...] maja 2011 r., przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego (w szczególności, czy wnioskodawcy mają przymiot strony postępowania).

W razie stwierdzenia braku takich przeszkód Wójt jest zobowiązany do uznania złożonego wniosku za wszczynający skutecznie postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy, a tym samym do przeprowadzenia tego postępowania zgodnie z regułami wskazanymi w przepisach k.p.a.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust. 1 lit. c p.p.s.a.