Wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2020 r., IV SA/Wa 151/20

Uzasadnienie

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium" lub "organ II instancji") z [...] listopada 2019 r., [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"), utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z [...] sierpnia 2019 r., [...] w przedmiocie odmowy pozbawienia charakteru ochronnego lasu na działkach o łącznym obszarze 3,5249 ha położonej w granicach administracyjnych miasta [...] na działce nr ew. [...] na powierzchni 0,0652 ha, działce nr ew. [...] na powierzchni 0,1695 ha, działce nr ew. [...] na powierzchni 0,2897 ha, działce nr ew. [...] na powierzchni 0,9705 ha, działce nr ew. [...] na powierzchni 1,4347 ha, działce nr ew. [...] na powierzchni 0,3254 ha, działce nr ew. [...] na powierzchni 0,2699 ha (dalej: "obszar leśny").
II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Wnioskiem z 24 kwietnia 2019 r. M. sp.j. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka" lub "skarżąca"), zwróciła się do Starosty o pozbawienie obszaru leśnego charakteru ochronnego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] (dalej: "Rada") z dnia [...] listopada 2016 r. przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] - strefy magazynowo - produkcyjnej [...]. W celu sporządzenia przedmiotowego planu, Burmistrz Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") zwrócił się do Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek") o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, w tym działek nr [...], [...] i [...]. Marszałek odmówił wydania stosownej zgody, mając na uwadze fakt, iż ww. działki stanowią lasy ochronne. Powyższa decyzja Marszałka została zaskarżona przez spółkę odwołaniem, które nie zostało jednak uwzględnione przez SKO w [...] (zob. decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]).

Skarga Miasta [...] na tę decyzję została oddalona (zob. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 2 sierpnia 2018 r., IV SA/Wa 1081/18, CBOSA). Stąd też, jedną z przesłanek uzasadniających wniosek stanowi okoliczność, iż bez zniesienia statusu lasu ochronnego na objętych wnioskiem działkach, brak będzie możliwości zmiany przeznaczenia tych działek. Dalej wskazano, iż mając na uwadze dynamiczny rozwój spółki, wynikający ze stale zwiększających się zamówień, zasadna jest zmiana przeznaczenia objętych wnioskiem działek, co pozwoli na uzyskanie pozwolenia na budowę albo warunków zabudowy dla planowanej inwestycji produkcyjno-magazynowej. Skarżąca stwierdziła również, że lasy których dotyczy wniosek znajdują się w skrajnym fragmencie większego zespołu pojedynczych, drobnych kompleksów leśnych miasta [...]. Na działkach tych nie jest prowadzona, ani też brak jest możliwości prowadzenia zrównoważonej polityki leśnej.

Stąd też, zniesienie statusu lasu ochronnego nie będzie rodziło negatywnych skutków, w szczególności dla polityki leśnej. W ocenie spółki, nie wywoła również żadnych negatywnych skutków o charakterze przyrodniczym lub społecznym.

II.2. Starota decyzją z [...] sierpnia 2019 r., [...], odmówił pozbawienia charakteru ochronnego obszaru leśnego. W ocenie Starosty zamiar realizacji inwestycji nie stanowi argumentacji, która w ramach uznania administracyjnego mogłaby uzasadnić pozbawienie lasu charakteru ochronnego. Organ powinien kierować się słusznym interesem strony, o ile nie stoi na przeszkodzie interes społeczny lub inne ustawowe względy. Należy mieć na względzie, że lasy ochronne to swoisty rodzaj lasów realizujących funkcje pozaprodukcyjne (w szczególności ekologiczne i społeczne), których podstawowym celem i warunkiem istnienia jest chronienie określonych elementów ożywionych lub nieożywionych środowiska naturalnego w sytuacjach wskazanych w ustawie o lasach. Lasy ochronne to lasy wymagające szczególnej ochrony ze względu na pełnione funkcje lub istniejące zagrożenie, których zamknięty katalog rodzajów określony został w art. 15 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 6, dalej: "u.o.l.")

II.3. Na skutek wniesionego odwołania Kolegium decyzją z [...] listopada 2019 r., [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty z [...] sierpnia 2019 r., [...] w przedmiocie odmowy pozbawienia charakteru ochronnego lasu. SKO uznało za niezasadny zarzut odwołujących odnoszący się do kwestii, iż brak zakwalifikowania w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] przyjętym uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. lasów znajdujących się na objętych postępowaniem działkach jako lasy ochronne, powoduje brak możliwości ich zakwalifikowania do tej kategorii z dniem 1 stycznia 1992 r. Bezsporne jest zdaniem Kolegium, iż na terenie każdej z objętych niniejszym postępowaniem działek, w planie miejscowym z 1987 r. znajdowały się tereny o charakterze leśnym. Dlatego brak jest zdaniem SKO podstaw do stwierdzenia, co podnosił wnioskodawca w toku postępowania przed Starostą, iż ujęcie w planie miejscowym części objętych postępowaniem działek jako nie posiadających funkcji leśnej, powoduje automatycznie niemożliwość ich zaliczenia do gruntów ochronnych z dniem 1 stycznia 1992 r. Niezasadne jest również porównywanie aktualniej powierzchni lasów na przedmiotowych działkach, wynikającej ze znajdujących się w aktach wypisów z ewidencji gruntów, z ich powierzchnią przewidzianą w powyższym planie.

SKO stwierdziło bowiem, że brak jest dowodów wskazujących, iż stan nieruchomości wskazany w planie miejscowym z 1987 r. był tożsamy z ich stanem na dzień 1 stycznia 1992 r. Ponadto, ustalenia planu ustalały jedynie możliwy sposób zagospodarowania nieruchomości, który nie musiał zostać w rzeczywistości zrealizowany. Okoliczność tą potwierdza również treść kolejnego planu z 1993 r., który w odmienny sposób kształtował strefy zagospodarowania na przedmiotowych działkach. SKO podniosło również, iż podstawę do ustalenia obszarów leśnych na ww. działkach winny stanowić dane z ewidencji gruntów. Wskazało jednocześnie, iż dla jednostek i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów. Ewidencja nie rozstrzyga natomiast sporów co do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach.

Tym samym dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a dotyczące opisu gruntu, czyli jego położenia, granic, konturów, rodzaju użytków mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. W kontekście okoliczności istotnych dla ustalenia zasadności lub bezzasadności pozbawienia lasu charakteru ochronnego, w ocenie SKO istotne znaczenie ma Uchwała Nr [...] Rady, którą negatywnie zaopiniowano pozbawienie charakteru ochronnego lasu na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Jak wskazało Kolegium, w uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że do Rady wpłynął protest mieszkańców ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] w którym zaznaczyli, że lasy objęte wnioskiem stanowią naturalną barierę przed uciążliwymi hałasami pochodzącymi z zakładu oraz nieprzyjemnymi odorami z chlewni przy ul. [...].

Ponadto, lasy mają pozytywny wpływ na jakość powietrza. Jak podniosło Kolegium warunkiem wydania decyzji w trybie tego przepisu jest zasięgnięcie opinii rady gminy. Stanowisko rady gminy nie jest wprawdzie wiążące dla organu rozpatrującego wniosek. Jednakże, negatywne stanowisko rady, uzasadnione ochroną terenów mieszkalnych przed oddziaływaniem znajdujących się w pobliżu zakładów przemysłowych, bez wątpienia stanowi istotne źródło informacji dla organu I instancji odnośnie okoliczności, czy objęty wnioskiem las ochronny spełnia przewidziane dla niego funkcje.

Ponadto, znaczenia w sprawie nie mogą mieć podnoszone przez spółkę okoliczności, odnoszące się do różnicy głosów w radzie gminy którą uchwalono przedmiotową uchwałę, jak również innych uchwał podjętych w przedmiocie zaopiniowania pozbawienia lasu ochronnego charakteru. Zdaniem SKO istotne znaczenie ma również fakt, że podstawą zaliczenia przedmiotowych lasów do kategorii lasów ochronnych stanowiła okoliczność, iż znajdują się one w granicach administracyjnych miasta [...]. W swych rozważaniach Kolegium wskazało, że w toku postępowania odwoławczego skarżąca przedstawił pisemne oświadczenia szeregu osób, zamieszkujących w okolicy prowadzonego przez siebie zakładu, a także znajdującej się w pobliżu chlewni. Z oświadczeń tych wynika, że składające je osoby zamieszkują na tych terenach od dłuższego czasu i w tym okresie nie odczuły żadnego negatywnego oddziaływania tych zakładów na ich nieruchomościach.

Kolegium zwróciło jednak uwagę, iż oświadczenia te dotyczą stanu dotychczasowego, przy istnieniu lasu ochronnego. Natomiast likwidacja tego lasu mogłaby się przyczynić do zaistnienia negatywnych oddziaływań na pobliskie tereny mieszkaniowe - co stanowiło uzasadnienie opinii Rady. SKO wskazało również, iż bliskość zakładów przemysłowych, spełniających nawet najbardziej rygorystyczne normy w zakresie emisji hałasu, pyłów czy innych negatywnych oddziaływań, może negatywnie wpływać na znajdujące się w pobliżu tereny mieszkaniowe. Stąd też, za pożądany należy uznać istniejący aktualnie stan, gdzie zakład produkcyjny wnioskodawcy jest niejako "otoczony" terenami zalesionymi. W kontekście argumentów spółki związanych z planami inwestycyjnymi dotyczącymi rozbudowy prowadzonego zakładu, a także pozytywnymi skutkami realizacji tej inwestycji, Kolegium wskazało, że wprawdzie przepisy u.o.l. nakazują wydanie decyzji po uzgodnieniu z właścicielem gruntu, jednakże, wbrew twierdzeniom spółki nie można uznać, że stanowisko właściciela ma w tym zakresie zasadnicze znaczenie i organ orzekający nie jest upoważniony do wydania decyzji sprzecznej z tym stanowiskiem.

Stąd też, zdaniem SKO wskazane wyżej uzgodnienie odnosić się winno wyłącznie do ustawowych przesłanek wskazanych w art. 15 u.o.l. i w tym też zakresie wyznaczone są granice uznania administracyjnego przy orzekaniu w niniejszej sprawie. Natomiast przyjęcie stanowiska odwołujących, iż wola właściciela lasu dotycząca zniesienia jego ochronnego charakteru, w każdym przypadku obliguje organ od wydania decyzji zgodnej z wnioskiem tego właściciela, stanowi w istocie przekreślenie zastosowania uznania administracyjnego. Kolegium podkreśla, iż granice uznania administracyjnego w niniejszej sprawie wyznaczone są przez odpowiednie przepisy prawa materialnego. Dlatego nie każda przedstawiona przez stronę okoliczność, może być w tym zakresie brana pod uwagę przez orzekające organy. Wyrażony przez inwestora interes prywatny, dotyczący realizacji na objętych postępowaniem nieruchomościach planowanej inwestycji, winien więc zostać w pewnym zakresie wzięty pod uwagę w niniejszej sprawie, lecz jednak nie może on przeważać nad przesłankami mającymi znaczenie dla ustanowienia lasu ochronnego - w szczególności w zakresie wskazywanych wyżej korzyści istnienia lasu w obrębie granic miasta.

W kontekście powołania się przez skarżącą na okoliczność, iż w jej ocenie, w podobnych przypadkach wnioski o pozbawienie lasu charakteru ochronnego były uwzględniane przez organ I instancji, SKO wskazało, iż każda sprawa administracyjna stanowi indywidualne rozstrzygnięcie, oparte na każdorazowo ustalonym stanie faktycznym. Dlatego też, brak jest podstaw do przyjęcia, iż powołane przez odwołujących sprawy, w których takie wnioski zostały uwzględnione, dotyczyły identycznego stanu faktycznego. Konkludując, SKO zwróciło uwagę, że w toku postępowania spółka w żaden sposób nie wykazała, aby brak pozbawienia charakteru ochronnego lasu całkowicie uniemożliwiał jej plany inwestycyjne. W szczególności mając na uwadze, iż jak wskazał organ I instancji, wnioskodawca dysponuje innymi nieruchomościami umożliwiającymi realizację planowanych inwestycji. Stąd też, realizacja inwestycji na innych nieruchomościach pozwoli na uzyskanie wskazywanych korzyści gospodarczych i społecznych, przy zachowaniu korzyści płynących z istnienia lasu ochronnego.

III.1. Pismem z 20 grudnia 2019 r., skarżąca wywiodła skargę na decyzję SKO z [...] listopada 2019 r., [...] wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] sierpnia 2019 r. i przekazanie staroście sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie spółka zarzuciła SKO:

1. naruszenie art. 7, 76 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. na skutek dokonania błędnej oceny, że działka ewidencyjna nr [...] w części jej powierzchni o obszarze 0,0487 ha, działka ewidencyjna nr [...] w części jej powierzchni o obszarze 0,5424 ha oraz działka ewidencyjna nr [...] w części jej powierzchni o obszarze 0,0974 ha, stanowiły przed dniem 1 stycznia 1992 r. tereny leśne, gdy z dowodów zebranych w postępowaniu, tj. z: planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], przyjętego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1987 r. oraz jego załącznika graficznego, pisma Burmistrza z [...] lipca 2019 r., [...], pisma Burmistrza z [...] lipca 2019 r., [...], zaświadczenia z [...] sierpnia 2019 r. wydanego z up. Burmistrza, [...], zaświadczenia z [...] sierpnia 2019 r. wydanego z up. Burmistrza, [...], mapy lokalizacji terenów zalesionych sporządzonej przez geodetę mgr inż. R. Z. wynika, że ww. działki, w ww. częściach nie stanowiły przed dniem 1 stycznia 1992 r. terenów leśnych;
2. naruszenie art. 25 ust. 2 pkt. 1 i art. 32 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17 poz. 99, dalej: "u.p.z.p. z 1984 r.") na skutek braku ich zastosowania dla oceny skutków, jakie ww. przepisy wiążą z faktem, że działka ewidencyjna numer [...] w części jej powierzchni o obszarze 0,0487 ha, działka ewidencyjna numer [...] w części jej powierzchni o obszarze 0,5424 ha oraz działka ewidencyjna numer [...] w części jej powierzchni o obszarze 0,0974 ha, nie stanowiły przed dniem 1 stycznia 1992 r. aż do dnia 14 czerwca 1993 r. terenów leśnych wg obowiązującego do 14 czerwca 1993 r. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], przyjętego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1987 r., gdy zastosowanie ww. przepisów skutkowałoby oceną, że ww. działki, w ww. części nie stanowiły terenów leśnych w tym czasie;
3. naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11 poz. 79, dalej: "ustawa o ochronie z 1982 r.") w zw. z art. 77 u.o.l. z powodu ich niewłaściwego zastosowania skutkującego nieprawidłową oceną, że cała powierzchnia działek ewidencyjnych numer [...], [...], [...] stała się z dniem 1 stycznia 1992 r. lasem ochronnym w rozumieniu art. 15 pkt 7 lit a u.o.l., gdy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że do dnia 14 czerwca 1993 r. ww. działki, odpowiednio w części ich powierzchni o obszarze 0,0487 ha, o obszarze 0,5424 ha, o obszarze 0,0974 ha nie stanowiły terenów leśnych, a w związku z tym nie mogły stać się lasami ochronnymi na mocy art. 77 u.o.l.;
4. naruszenie art. 16 ust. 1a u.o.l. na skutek jego niezastosowania dla oceny charakteru lasu ochronnego na działce ewidencyjnej numer [...] w części jej powierzchni o obszarze 0,0487 ha, działce ewidencyjnej numer [...] w części jej powierzchni o obszarze 0,5424 ha oraz działce ewidencyjnej numer [...] w części jej powierzchni o obszarze 0,0974 ha, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że do dnia 14 czerwca 1993 r. ww. działki, w ww. części nie stanowiły terenów leśnych, a w związku z tym mogły się one stać lasem ochronnym tylko w razie wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1a u.o.l., a wobec braku wydania takich decyzji, prawidłowo stosując art. 16 ust. 1a u.o.l. należało stwierdzić, że ww. działki, w ww. części nie stanowią lasów ochronnych;
5. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. na skutek jego niezastosowania, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że działka ewidencyjna numer [...] w części jej powierzchni o obszarze 0,0487 ha, działka ewidencyjna numer [...] w części jej powierzchni o obszarze 0,5424 ha oraz działka ewidencyjna numer [...] w części jej powierzchni o obszarze 0,0974 ha, nie stanowią lasów ochronnych, co czyni wobec nich postępowanie o pozbawienie ich charakteru lasów ochronnych bezprzedmiotowym;
6. naruszenie art. 7, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. na skutek dokonania błędnej oceny, że działki objęte wnioskiem o pozbawienie ich statusu lasów ochronnych służą ochronie środowiska przyrodniczego mieszkańców [...], w tym zamieszkałych przy ulicach: [...], [...], [...], [...] i [...], co organy wywiodły z treści pisma 48 mieszkańców ww. ulic oraz z treści opinii Rady z 25 czerwca 2019 r. bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności sprawdzających prawdziwość ww. okoliczności, gdy ustaleniu organów i ww. dokumentom przeczą: sprawozdanie z 9 maja 2018 r., nr [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] z pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń spółki skarżącej, z którego wynika, że zakłady skarżącej nie generują hałasów uciążliwych dla ludzi lub środowiska, oświadczenia 6 mieszkańców [...] zamieszkałych przy ulicach: [...], [...], [...], [...] i [...], z których wynika, że zakłady skarżącej nie generują hałasów uciążliwych, ani nie chronią przed zapachami z chlewni przy ul. [...], ostateczne postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] czerwca 2014 r. wydane w sprawie decyzji o warunkach środowiskowych, z którego wynika, że zmiana lasu na użytek rolny na działkach ewidencyjnych numer [...], [...] ma nieznaczący wpływ na środowisko, a w związku z tym logicznie z niego wynika, że również nieznaczący wpływ będzie miało zniesienie lasu ochronnego na działkach będących przedmiotem postępowania, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], z którego wynika, że zmiana lasów na działkach skarżącej na cele nieleśne w kierunku zabudowy inwestycyjnej zgodna jest z zasadami ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zapewnia właściwy stan ochrony środowiska przyrodniczego miasta [...], w tym okolic ulic [...], [...], [...], [...] i [...], w zakresie ochrony walorów krajobrazowych środowiska, warunków klimatycznych, ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, "Program Ograniczenia Niskiej Emisji dla Miasta [...]" z 2018 r., w mieście [...] w 2015 r., w którym stwierdzono średnią w centralnej części miasta wartość stężenia pyłu PM2,5 na poziomie 17,01 - 23,00 ug/m3 oraz stężenia pyłu PM10 na poziomie 25,01 - 35,00 ug/m3, co odpowiada dopuszczalnym normom jakości powietrza ustanowionym ze względu na ochronę zdrowia ludzi w przepisach Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu z dnia 24 sierpnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1031 z późn. zm.) i dowodzi, że normy stężeń pyłów PM2,5 i PM 10 są w mieście [...] zachowane;
7. naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. z powodu braku wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego związanej z pomięciem faktu, że działki leśne skarżącej o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...] położone są na północ od zakładów skarżącej oraz na północ od chlewni przy ul. [...], co wynika z mapy lokalizacji zabudowy mieszkaniowej sporządzonej przez uprawnionego geodetę mgr inż. R. Z. i co wskazuje, iż nie mogą one stanowić żadnej bariery ochronnej dla okolic ulic [...], [...], [...], [...] i [...] przed rzekomym hałasem z zakładów skarżącej lub rzekomym zapachem z chlewni przy ul. [...], gdyż ulice te położone są skrajnie na zachód od zakładów skarżącej oraz od ww. chlewni, co również wynika z mapy lokalizacji zabudowy mieszkaniowej sporządzonej przez uprawnionego geodetę mgr inż. R. Z.;
8. naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. z powodu braku wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego związanej z pomięciem faktu, że okolice ulic [...], [...], [...], [...] i [...] położone są w bezpośrednim sąsiedztwie innych lasów niż lasy skarżącej, o powierzchni znacznie przewyższającej powierzchnię lasów skarżącej, co wynika z mapy gospodarczej załącznika graficznego do uproszczonego planu urządzenia lasów Miasta [...], załączonego do akt sprawy oraz z mapy lokalizacji zabudowy mieszkaniowej sporządzonej przez uprawnionego geodetę mgr inż. R. Z., co dowodzi, że to owe lasy, a | nie lasy skarżącej stanowią dla okolic ulic [...], [...], [...], [...] i [...] barierę ochronną przed rzekomym hałasem z zakładów skarżącej lub rzekomym zapachem z chlewni przy ul. [...];
9. naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 84 § 1 k.p.a. z powodu błędnego przyjęcia za udowodniony fakt, że chlewnia przy ul. [...] generuje zapachy, które są uciążliwie odczuwane przez mieszkańców okolic ulic [...], [...], [...], [...] i [...], gdy z dowodu w postaci pisma z 30 maja 2019 r. mieszkańców ww. ulic wynika tylko ich obawa, że usunięcie drzewostanu na leśnych działkach skarżącej w efekcie rozbudowy jej zakładów, może pozbawić ich naturalnej bariery chroniącej przed tymi zapachami, gdy powyższa obawa nie została w żaden przekonujący sposób udowodniona i opiera się wyłącznie na niemożliwym do zweryfikowania domniemaniu, które organy administracji bezpodstawnie przyjęły za prawdziwe, gdy realność ww. obawy powinna być potwierdzona przez organy opinią biegłego, gdyż wymaga wiadomości specjalnych, a ponadto domniemaniu temu przeczy fakt, że w miejscu lasów ochronnych skarżąca spółka wybuduje hale magazynowe, które będą stanowić o wiele skuteczniejszą, sztuczną barierę ochronną przed przenikaniem ww. rzekomych zapachów w okolice ulic [...], [...], [...], [...] i [...];
10. naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. z powodu braku wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego związanej z pomięciem faktu, że zgłaszane przez 48 mieszkańców okolic ulic [...], [...], [...], [...] i [...] rzekome uciążliwości nie zostały w żaden sposób udowodnione, jako mające negatywny wpływ na zdrowie tych osób lub jako przekraczające normy środowiskowe chroniące człowieka przed negatywnym oddziaływaniem z ich strony, gdy ze: sprawozdania z dnia 9 maja 2018 r., nr [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] z pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń spółki skarżącej, oświadczenia 6 mieszkańców [...] zamieszkałych przy ulicach: [...], [...], [...], [...] i [...], ostatecznego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wydanego w sprawie decyzji o warunkach, Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], "Programu Ograniczenia Niskiej Emisji dla Miasta [...]" z 2018 r. wynika, że w okolicach ulic [...], [...], [...], [...] i [...], istnieje zrównoważony stan w zakresie ochrony walorów krajobrazowych środowiska, warunków klimatycznych, ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, co dowodzi, że nawet przy usunięciu drzewostanu na działkach leśnych skarżącej rzekome uciążliwości (hałas, zapach, zanieczyszczenia) nie będą miały negatywnego wpływu na zdrowie tych osób oraz nie będą przekraczały normy środowiskowych chroniących człowieka przed negatywnym oddziaływaniem z ich strony;
11. naruszenie art. 7, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. z powodu braku wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego związanej z pomięciem treści "Programu Ograniczenia Niskiej Emisji dla Miasta [...]" z 2018 r., z którego to dokumentu wynika, że nawet w centrum miasta [...] nie występują przekroczenia dopuszczalnych poziomów stężeń pyłów PM10, PM2,5, a stężenia te ulegają zmniejszeniu na jego obrzeżach, co ze względu na położenie ulic [...], [...], [...], [...] i [...] na tych obrzeżach domniemuje, że w ich okolicach tym bardziej nie występują przekroczenia stężeń tych pyłów, a w związku z tym lasy ochronne na działkach skarżącej nie są niezbędne dla poprawy jakości powietrza tych okolic;
12. naruszenie art. 7, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. z powodu braku wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego związanej z pomięciem treści "Programu Ograniczenia Niskiej Emisji dla Miasta [...]" z 2018 r., z którego to dokumentu wynika, że w mieście [...] podstawowym źródłem zanieczyszczeń powietrza są przydomowe instalacje grzewcze, a podstawowym instrumentem poprawy jego jakości jest termomodernizacja tych instalacji, której koszt globalny został oszacowany przez Miasto [...] na poziomie 11.1170.000 złotych, a w związku z tym lasy ochronne na działkach skarżącej nie mogą wpłynąć na jego poprawę i w tym sensie nie są niezbędne dla prowadzenia skutecznej polityki przez miasto w tym zakresie, gdy jednocześnie skarżąca wykazała, że umożliwienie jej rozbudowy zakładów spowodowałoby co roczny wzrost dochodów miasta [...] w wysokości 4.911.567 złotych, co pozwoliłoby w skali roku pokryć 44% całkowitych kosztów termomodernizacji przewidzianej ww. programem i realnie służyć poprawie jakości powietrza w mieście, co ostatecznie dowodzi, że korzyści, jakie w przyszłości osiągnęłoby miasto [...] i jego mieszkańcy w kontekście polityki poprawy jakości powietrza z tytułu rozbudowy zakładów skarżącej są ewidentne i przewyższają korzyści jakie w tym kontekście zyskuje miasto [...] i jego mieszkańcy z tytułu utrzymania lasów ochronnych na działkach;
13. naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. w efekcie przyjęcia za udowodniony fakt, że lasy ochronne skarżącej tworzą swoisty mikroklimat leśny, gdy z opinii rzeczoznawcy P. T. wynika, że tereny lasów skarżącej nie wykazują cech mikroklimatu charakterystycznego dla obszarów leśnych;
14. naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. w efekcie przyjęcia za udowodniony fakt, że lasy ochronne skarżącej chronią stosunki wodne, co uzasadnia utrzymanie ich ochronności, gdy w sprawie nie jest sporne, że lasy skarżącej zostały uznane za ochronne tylko z powodu ich położenia w granicach miasta [...] i nigdy nie zostały zaliczone do tzw. "lasów wodochronnych", o których mowa w § 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej z dnia 25 sierpnia 1992 r. (Dz. U. z 1992 r. Nr 67 poz. 337, dalej: "Rozporządzenie ochronne");
15. naruszenie art. 7, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. z powodu braku wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego związanej z pomięciem okoliczności, że gdyby mieszkańcy okolic ulic [...], [...], [...], [...] i [...] rzeczywiście odczuwali w sposób uciążliwy hałasy ze strony zakładów skarżącej lub nieprzyjemne zapachy ze strony chlewni przy ul. [...] to racjonalnie powinni w tym zakresie skorzystać choćby z ochrony przed immisjami, zgodnie z art. 144 k.c., gdy żaden z powyższych mieszkańców z takiego prawa nie skorzystał, co domniemuje, że ich zarzuty o uciążliwościach ze strony zakładu skarżącej i chlewni przy ul. [...] nie opierają się na faktach i są niewiarygodne;
16. naruszenie art. 7, 75 § 1, 76 §1, 77 § 1, 80 k.p.a. w efekcie uznania za fakt okoliczności, że skarżącej nie jest niezbędne dla realizacji swych zamiarów inwestycyjnych zniesienie lasów ochronnych na jej działkach z tego powodu, że skarżąca ma dysponować własnością innych działek nieleśnych, które mogą zostać zabudowane, gdy powyższy fakt opiera się wyłącznie na domniemaniu opartym o opinię Rady z 25 czerwca 2019 r., która nie przeprowadzała żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przyjęła ten fakt za prawdziwy tylko na podstawie pisma 48 mieszkańców ulic [...], [...], [...], [...] i [...], którzy sprzeciwiają się inwestycji skarżącej, a któremu faktowi przeczy sam fakt ubiegania się skarżącej o zniesienie ochronności lasów, koszty i nakłady, jakie z tego tytułu ponosi, a które, gdyby skarżąca nie miała realnej potrzeby zniesienia ochronności racjonalnie nie ponosiłaby przecież, a nadto skarżąca we wnoszonych do sprawy pismach wielokrotnie podkreślała, że jej inwestycja związana jest z rozpoczęciem współpracy z gigantami w zakresie sprzedaży mebli, jak np. IKEA, Jysk, Lidl, Kaufland, a w związku z tym związana jest z potrzebą obsługi corocznej produkcji mebli na poziomie wolumenu o wartości produkcyjnej od 50.000.000 do 85.000.0000 EURO, co generuje zapotrzebowanie skarżącej na lokalizację i budowę szeregu linii produkcyjnych i obsługujących je magazynów, które ze względu na specyfikę produkcji meblowej wymagają zwartej, a nie rozproszonej rozbudowy, czemu mają służyć działki będące przedmiotem postępowania;
17. naruszenie art. 16 ust. 1a u.o.l. w zw. z § 1 pkt 7 lit. b i § 2 pkt 2 Rozporządzenia ochronnego z powodu ich niewłaściwej wykładni polegającej na zaniechaniu wykładni § 1 pkt. 7 lit. b ww. Rozporządzenia ochronnego, a zwłaszcza użytego w tym przepisie zwrotu odwołującego się do pojęcia ochrony środowiska przyrodniczego, gdy prawidłowa wykładnia systemowa ww. zwrotu oparta o art. 3 pkt. 13, 32, 39, 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, dalej: "p.o.ś.") w zw. z art. 5 i 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje, że pojęcie ochrony środowiska w Polsce jest elementem zrównoważonego rozwoju nakierowanego zasadniczo na rozwój społeczno - gospodarczy, w którym środowisko podlega ochronie tylko w takiej mierze, w jakiej ów rozwój społeczno - gospodarczy narusza równowagę we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej lub podstawowe procesy przyrodnicze; przy czym ochrona tego środowiska musi być racjonalnie kształtowana;
18. naruszenie art. 16 ust. 1a u.o.l. w zw. z § 1 pkt 7 lit. b i § 2 pkt 2 Rozporządzenia ochronnego z powodu ich niewłaściwej wykładni polegającej na zaniechaniu wykładni § 1 pkt. 7 lit. b ww. Rozporządzenia, a zwłaszcza użytego w tym przepisie zwrotu lasy, które chronią środowisko, gdy prawidłowa wykładnia systemowa ww. zwrotu oparta o art. 3 pkt. 13, 32, 39, 50 p.o.ś w zw. z art. 5 i 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje, że polityka kształtowania przez Starostę obszarów lasów ochronnych w miastach musi odbywać się w sposób racjonalny, nakierowany zasadniczo na rozwój społeczno - gospodarczy miasta, to jest uwzględniający społeczne i gospodarcze potrzeby w tym zakresie, a ustanawianie lub utrzymywanie lasów ochronnych w mieście powinno mieć miejsce wtedy, gdy na danym obszarze rozwój ten narusza równowagę przyrodniczą, którą las ochronny przywraca;
19. naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. na skutek pominięcia okoliczności wskazujących na ekonomiczne i społeczne cele pozbawienia lasów skarżącej ochronności, jako bezprzedmiotowych dla podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, a nadto poprzez zaniechanie ustaleń w zakresie oceny społecznych i ekonomicznych skutków pozbawienia lasów skarżącej ochronności, a w szczególności celów sprowadzających się do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozbudowy zakładów skarżącej, realizacji jej ważnej potrzeby gospodarczej związanej z realizacją zamówień dla największych firm o zasięgu globalnym oraz ich skutków wiążących się z ewidentnymi korzyściami społecznymi i ekonomicznymi dla miasta [...] choćby w postaci wzrostu zatrudnienia na lokalnym rynku pracy, zamówień dla lokalnych przedsiębiorców, kilkumilionowego wzrostu rocznych wpływów podatkowych dla budżetów samorządowych, gdy były to okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia;
20. naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. na skutek pominięcia okoliczności wskazujących na ekonomiczne i społeczne cele i skutki pozbawienia lasów skarżącej ochronności, jako bezprzedmiotowych dla podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego w efekcie czego nie doszło do żadnego, stanowiącego istotę uznania administracyjnego: ważenia powyższych interesów i potrzeb skarżącej z potrzebami ochrony środowiska przemawiającymi za ich utrzymaniem, ich powiązania z zasadą zrównoważonego rozwoju, co ostatecznie nie pozwoliło podjąć merytorycznej decyzji opartej o wszechstronną i kompletną analizę korzyści i strat, jakie w świetle zasady zrównoważonego rozwoju może przynieść na przyszłość pozbawienie lasów na działkach skarżącej ich ochronności;
21. naruszenie art. 16 ust. 1a u.o.l. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z powodu ich niezastosowania w zakresie kształtowania przedmiotu postępowania dowodowego i interpretacji reguł dowodowych w efekcie czego, organy zaniechały ustalenia w sposób fachowy i merytoryczny rzeczywistego znaczenia lasów ochronnych na działkach skarżącej dla ochrony środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, opierając swoje twierdzenie o ich ochronności na niewiarygodnych, gdyż podważonych innymi dowodami, w tym urzędowymi, twierdzeniach mieszkańców ulic [...], [...], [...], [...] i [...] przy czym, pominęły zupełnie argumenty i dowody ze strony skarżącej wskazujące na potrzebę gospodarczą zniesienia lasów ochronnych oraz zignorowały niewątpliwie pozytywne skutki społeczne oraz ekonomiczne, jakie realizacja tej potrzeby, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, spowoduje dla miasta [...] i jego mieszkańców, co skutkowało u organów brakiem uzasadnionego ważenia, stanowiącego istotę uznania administracyjnego, czy w świetle zasady zrównoważonego rozwoju uzasadnione jest zniesienie lasu ochronnego, czy też jego zachowanie;
22. naruszenie art. 16 ust. 1a u.o.l. w zw. z art. 7, 8, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w z powodu ich niezastosowania w zakresie wykładni podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdy z wykładni powyższych przepisów wynika, że wartości ochrony środowiska leżące u podstaw uznania lasu za ochronny nie mają żadnego normatywnego prymatu nad interesami właściciela lasu, zmierzającego do pozbawienia go tego charakteru, a w związku z tym cele skarżącej (zamiar inwestycyjny i jego skutki) leżące u podstaw zniesienia charakteru ochronnego jej lasów są z nimi co najmniej równoważne i wymagają uzasadnionego ważenia, stanowiącego istotę uznania administracyjnego;
23. naruszenie art. 16 ust. 1a u.o.l. w zw. z art. 8, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP z powodu ich niezastosowania w zakresie wykładni podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdy z wykładni powyższych przepisów wynika, że utrzymywanie na gruncie prywatnym lasów ochronnych nie może ograniczać się do jakichkolwiek wartości przyrodniczych, jakie ten las pełni, a w szczególności do takich samych wartości, jakie realizuje zwykły las nie objęty statusem lasu ochronnego, gdyż wartości środowiskowe uzasadniające ustanowienie lub utrzymanie lasu ochronnego muszą być bardziej istotne aniżeli wartości środowiskowe, którym służy zwykły las - muszą to być szczególne ważne wartości środowiskowe, gdyż dopiero ich istnienie daje uzasadnienie dla szczególnego ograniczenia prawa własności właściciela lasu w tym zakresie;
24. naruszenie art. 16 ust. 1a u.o.l. w zw. z art. 8, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP z powodu ich niezastosowania w zakresie wykładni podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdy z wykładni powyższych przepisów wynika, że lasy ochronne mogą służyć ochronie interesów osób trzecich tylko wtedy, gdy ich istnienie jest niezbędne dla ochrony podstawowych wartości życia lub ochrony zdrowia tych osób;
25. naruszenie art. 16 ust. 1a u.o.l. w zw. z art. 7, 8, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 w zw. z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP z powodu ich niezastosowania w zakresie wykładni podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdy z wykładni powyższych przepisów wynika, że istotą uznania administracyjnego w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy w świetle zasady zrównoważonego rozwoju, wymagającej uwzględnienia potrzeb rozwoju społecznego - gospodarczego (zarówno samej skarżącej jak i miasta [...]) oraz integracji elementów środowiskowych, zniesienie lasu ochronnego na działkach skarżącej niesie za sobą z punktu widzenia tego rozwoju relewantne korzyści społeczne, gospodarcze i przyrodnicze, które uzasadniają jego zniesienie, czy też przeciwstawiające się mu ważne wartości ochrony środowiska, w tym ochrony zdrowia mieszkańców są od nich tak dalece (szczególnie) ważniejsze, że należy ten rozwój ograniczyć odmawiając skarżącej zniesienia lasów ochronnych;
26. naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 16 ust. 1a u.o.l. w zw. z § 1 pkt. 7 lit b, § 2 pkt. 2 Rozporządzenia ochronnego w zw. z art. 5, 31 ust. 3, 64 ust. 3 Konstytucji RP na skutek ich błędnego zastosowania, skutkującego wydaniem decyzji uznaniowej dotkniętej wadami niepełnego wyważenia uznaniowego, błędnego przypisania wagi oraz błędnego wyważenia spornych przesłanek, co skutkowało podjęciem nie merytorycznej i nieracjonalnej z punktu widzenia zasady zrównoważonego rozwoju i zasady proporcjonalności decyzji odmawiającej zniesienia lasów ochronnych na działkach skarżącej, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że uzasadniony cel gospodarczy skarżącej oraz jego skutki społeczne, gospodarcze i przyrodnicze są proporcjonalnie zdecydowanie relewantniejsze na przyszłość dla miasta [...] i jego mieszkańców aniżeli wartości środowiskowe, które niesie za sobą utrzymywanie lasów ochronnych na tych działkach.

Jednocześnie, w przypadku uznania za zasadne naruszeń, o których mowa w pkt II ppkt 1-5 skargi, skarżąca wniosła po uchyleniu ww. decyzji o umorzenie postępowania administracyjnego wobec działki ewidencyjnej numer [...] w części jej powierzchni o obszarze 0,0487 ha, numer [...] w części jej powierzchni o obszarze 0,5424 ha oraz numer [...] w części jej powierzchni o obszarze 0,0974 ha.

III.2. W odpowiedzi na skargę z 16 stycznia 2020 r. SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartych w punktach 1-5 skargi zarzutów, które podnoszone były przez skarżącego również w toku postępowania przed organami I i II instancji, odnoszących się do okoliczności, iż las na objętych postępowaniem działkach nr [...], [...] oraz [...] nie posiada w całości charakteru ochronnego, SKO wskazało iż przed dniem 1 stycznia 1992 r. problematyka zaliczania gruntów leśnych do kategorii lasów ochronnych uregulowana była w art. 11 ustawy o ochronie z 1982 r. Przepis ten w art. 11 ust. 1 stanowił, iż grunty leśne znajdujące się w granicach administracyjnych miast, jak również w uzdrowiskach i na obszarach ochrony uzdrowiskowej, o których mowa w przepisach o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, zalicza się do lasów ochronnych.

Natomiast jak wskazało SKO zgodnie z ust. 2 pkt 1 tego przepisu, do lasów ochronnych zalicza się ponadto: grunty leśne znajdujące się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców lub w których zatrudnionych jest w przemyśle ponad 5 tys. osób; w uzasadnionych wypadkach lasy ochronne można wyznaczać wokół mniejszych miast. Przywołany art. 11 ustawy w tym brzmieniu obowiązywał do dnia wejścia w życie u.o.l., a więc do 31 grudnia 1991 r. Od 1 stycznia 1992 r. art. 11 ustawy o ochronie z 1982 r. stanowił, że zasady zaliczania lasów do lasów ochronnych określają przepisy o lasach. Równocześnie w art. 77 u.o.l. ustawodawca przesądził, że lasy zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy. W ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej: "ustawa o ochronie z 1995 r.") w art. 9 kontynuowana jest zasada, że zasady zaliczania lasów do lasów ochronnych określają przepisy o lasach.

W ocenie SKO w okresie od dnia wejścia w życie ustawy o ochronie z 1982 r. do dnia 31 grudnia 1991 r. zasady zaliczania gruntów leśnych do lasów ochronnych regulowane były wyłącznie w art. 11 tej ustawy. Oznacza to, że określone w art. 11 ustawy przesłanki zaliczania do lasów ochronnych mogły być spełnione nie tylko na datę wejścia w życie ustawy, tj. 1 lipca 1982 r., ale do dnia 31 grudnia 1991 r., czyli do czasu nowelizacji art. 11 u.o.l. Kolegium zwróciło uwagę na zgodność orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym określone w art. 11 ustawowe przesłanki zaliczania do lasów ochronnych miały charakter samodzielny i nie wymagały wydawania ogólnego bądź indywidualnego aktu w tej kwestii.

Tym samym, aby doszło do zaliczenia do lasów ochronnych istotny był stan faktyczny jaki mógł się ukształtować się w tym okresie czasu, tj. od 1 lipca 1982 r. do 31 grudnia 1991 r. Stąd też, Kolegium za niezasadny uznało zarzut skarżącego, iż brak zakwalifikowania w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjętym uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. lasów znajdujących się na objętych postępowaniem działkach jako lasy ochronne, powoduje brak możliwości ich zakwalifikowania do tej kategorii z dniem 1 stycznia 1992 r. W ocenie SKO bezsporne jest bowiem, iż na terenie każdej z objętych niniejszym postępowaniem działek, w planie miejscowym z 1987 r. znajdowały się tereny o charakterze leśnym. Dlatego brak jest zdaniem Kolegium podstaw do stwierdzenia, iż ujęcie w planie miejscowym części objętych postępowaniem działek jako nie posiadających funkcji leśnej, powoduje automatycznie niemożliwość ich zaliczenia do gruntów ochronnych z dniem 1 stycznia 1992 r. Zdaniem Kolegium niezasadne jest również porównywanie aktualniej powierzchni lasów na przedmiotowych działkach, wynikającej ze znajdujących się w aktach wypisów z ewidencji gruntów, z ich powierzchnią przewidzianą w powyższym planie.

Stwierdzić należy bowiem, że brak jest dowodów wskazujących, iż stan nieruchomości wskazany w planie miejscowym z 1987 r. był tożsamy z ich stanem na dzień 1 stycznia 1992 r. Ponadto, Kolegium wskazało, że ustalenia planu ustalały jedynie możliwy sposób zagospodarowania nieruchomości, który nie musiał zostać w rzeczywistości zrealizowany. Potwierdza również treść kolejnego planu zagospodarowania z 1993 r., który w odmienny sposób kształtował strefy zagospodarowania na przedmiotowych działkach. Według SKO podstawę do ustalenia obszarów leśnych na przedmiotowych działkach stanowić winny dane ujawnione w ewidencji gruntów. Jak wskazało Kolegium z art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276, dalej: "p.g.k."), a szczególnie z jego ust. 3a jednoznacznie wynika powiązanie zasad dotyczących rodzaju użytków gruntowych w ewidencji z przepisami ustawy o lasach, w tym z definicją lasu.

Z kolei o tym jaki jest charakter informacji wymienionych w art. 20 ust. 1 p.g.k., wskazuje kolejny przepis tj. art. 21 zgodnie z ust. 1 tego artykułu, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ustosunkowując się do podnoszonych w dalszych punktach skargi zarzutów, odnoszących się do okoliczności mających znaczenie dla ustalenia zasadności lub bezzasadności pozbawienia lasu charakteru ochronnego - w postaci postulowanego przez skarżącą braku przyrodniczej wartości tych lasów oraz braku korzyści jakie miałyby przynosić lasy dla okolicznych mieszkańców, w kontrze do istotności dla lokalnej społeczności planowanej na objętych nieruchomościach inwestycji skarżącego, SKO wskazało, że istotne znaczenie ma Uchwała Nr [...] Rady, którą negatywnie zaopiniowano pozbawienie charakteru ochronnego lasu na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...].

W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że do Rady wpłynął protest mieszkańców ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] w którym zaznaczyli, że lasy objęte wnioskiem stanowią naturalną barierę przed uciążliwymi hałasami pochodzącymi z zakładu oraz nieprzyjemnymi odorami z chlewni przy ul. [...]. Ponadto, lasy mają pozytywny wpływ na jakość powietrza. Kolegium wskazało, że stanowisko Rady nie jest wprawdzie wiążące dla organu rozpatrującego wniosek. Jednakże, negatywne stanowisko rady, uzasadnione ochroną terenów mieszkalnych przed oddziaływaniem znajdujących się w pobliżu zakładów przemysłowych, bez wątpienia stanowi istotne źródło informacji dla organu I instancji odnośnie okoliczności, czy objęty wnioskiem las ochronny spełnia przewidziane dla niego funkcje. Zdaniem Kolegium stanowisko to w istocie pełni bowiem funkcję niejako "głosu lokalnej społeczności", gdyż w ten sposób radni, wybrani przez mieszkańców miasta i ich reprezentujący, mogą zająć stanowisko w zakresie zasadności pozbawienia lasu charakteru ochronnego.

Ponadto, przedmiotowe stanowisko Rady Miasta zostało wyrażone na skutek zgłoszonego do rady miasta protestu szeregu mieszkańców. Natomiast SKO wskazało, że podnoszone w skardze okoliczności, dotyczące przesłanek jakimi kierowała się Rada zajmując stanowisko tej treści - w tym bezzasadność zgłoszonego protestu mieszkańców, nie mogą być podstawą do odrzucenia przedmiotowej uchwały przy badaniu zasadności pozbawienia charakteru ochronnego objętych wnioskiem lasów. Zdaniem Kolegium istotne znaczenie w sprawie niniejszej ma również fakt, że podstawę zaliczenia przedmiotowych lasów do kategorii lasów ochronnych stanowiła okoliczność, iż znajdują się one w granicach administracyjnych miasta [...]. Organ II wskazał, że znaczenie ma w tej kwestii okoliczność, iż lasy w zasięgu oddziaływania miast (i nie tylko) chronią przed wiatrem, hałasem i różnego rodzaju zanieczyszczeniami (wyłapują cząstki stałe i zanieczyszczenia gazowe, pochłaniają i magazynują węgiel atmosferyczny).

SKO podniosło, że lasy miejskie tworzą swoisty mikroklimat, oddziaływujący korzystnie ma mikroklimat miejski. Las chroni zasoby wody pitnej i gleby; zmniejsza odpływ wód podczas ulewnych deszczy (Las i gospodarka leśna w zasięgu oddziaływania miast w Polsce. Kolegium wskazało również, że w toku postępowania skarżąca przedstawiła pisemne oświadczenia szeregu osób, zamieszkujących w okolicy prowadzonego przez siebie zakładu, a także znajdującej się w pobliżu chlewni. Z oświadczeń tych wynika, że składające je osoby zamieszkują na tych terenach od dłuższego czasu i w tym okresie nie odczuły żadnego negatywnego oddziaływania tych zakładów na ich nieruchomościach. Jednak jak wskazało SKO, oświadczenia te dotyczą stanu dotychczasowego, w którym istnieją objęte wnioskiem lasy ochronne.

Natomiast likwidacja tych lasów (do czego zgodnie z wnioskiem oraz skargą sprowadzałoby się pozbawienie ich charakteru ochronnego), mogłaby się przyczynić do powstania negatywnych oddziaływań na pobliskie tereny mieszkaniowe - co stanowiło uzasadnienie opinii Rady. W kontekście planów inwestycyjnych spółki Kolegium podniosło, iż granice uznania administracyjnego w niniejszej sprawie wyznaczone są przez odpowiednie przepisy prawa materialnego. Dlatego nie każda przedstawiona przez stronę okoliczność, może być w tym zakresie brana pod uwagę przez orzekające organy. Wyrażony przez skarżącego interes prywatny, dotyczący realizacji na objętych postępowaniem nieruchomościach planowanej inwestycji, winien więc zostać w pewnym zakresie wzięty pod uwagę w niniejszej sprawie, lecz jednak nie może on przeważać nad przesłankami mającymi znaczenie dla ustanowienia lasu ochronnego - w szczególności w zakresie wskazywanych wyżej korzyści istnienia lasu w obrębie granic miasta.

III.3. W piśmie z 12 maja 2020 r. spółka wniosła replikę na odpowiedź na skargę SKO. Skarżąca zaprzeczyła twierdzeniu SKO, zawartemu w odpowiedzi na skargę, że w sprawie bezspornym jest, iż na dzień 31 grudnia 1991 r. cały obszar działek, będących przedmiotem postępowania, stanowił lasy. W konsekwencji, skarżąca zaprzecza również ustaleniu organu, że na mocy art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie z 1982 r., stały się one w całości ich dzisiejszej powierzchni lasami ochronnymi, które na zasadzie art. 77 u.o.l. stały się następnie lasami ochronnymi w rozumieniu art. 15 tej ustawy.

W ocenie skarżącej, użyta przez organ argumentacja jest błędna i nie pozwala - na podstawie zgromadzonych dowodów - na wywiedzenie takiego wniosku. W ocenie skarżącej, na dzień 31 grudnia 1991 r. działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] nie stanowiły lasów w całości ich powierzchni, a tym samym nie mogły stać się w całości ochronnymi na mocy art. 77 u.o.l. Podobnie, działki ew. nr [...], [...] i [...] nie były częściowo lasami, a tym samym lasami ochronnymi. W pierwszym rzędzie, skarżąca wskazała, że powoływane przez SKO wypisy z ewidencji gruntów, dotyczące ww. działek, stanowią tylko dowód stanu ich użytku gruntowego na dzień ich wydania. Nie stanowią one natomiast dowodu, który może posłużyć dla wykazania, że ww. działki na dzień 31 grudnia 1991 r. były wpisane do ewidencji gruntów, jako lasy. Inaczej rzeczy by się miała, gdyby organ dysponował wypisami z ewidencji gruntów określającymi ich stan na dzień 31 grudnia 1991 r., a takimi w sprawie organy nie dysponowały.

W ocenie spółki moc przekonywania SKO, że na podstawie wypisów z ewidencji gruntów, dotyczących działek ew. nr [...], [...], [...], [...] stwierdzających stan ich użytku na datę ich wydania w 2019 r., można wnioskować, iż stan tych użytków kształtował się tak samo na dzień 31.12.1991 r., jest taka sama, jak wiarygodność twierdzenia i moc przekonywania, że na podstawie wypisów z ewidencji gruntów, wykazujących w 2019 r. istnienie "Trasy Siekierkowskiej" w Warszawie, należy wnioskować, że trasa ta istniała 31 grudnia 1991 r. Skarżąca dodała również, iż wbrew ocenie SKO, zawartej w odpowiedzi na skargę, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] z 1993 r. nie wprowadzał żadnych zmian w zakresie ujawnienia rodzaju użytków na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] w stosunku do planu z 1987 r. W planie z 1993 r. obszar obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] nie był kwalifikowany, jako lasy.

Nadto, skarżąca wskazała, że z załącznika mapowego do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...] z 1999 r. wynika, że rzeczywisty stan użytkowania działek [...], [...], [...], [...] na wrzesień 1999 r. nie obejmował użytku leśnego. Zdaniem spółki powyższe może tłumaczyć dlaczego uprzednio, przed złożeniem wniosku z dnia 18 lipca 2017 r. Burmistrza do Marszałka o zgodę na zmianę przeznaczenia ww. gruntów leśnych na cele nieleśne, Burmistrz nie wystąpił uprzednio do Starosty o zniesienie ochronności tych gruntów. Ww. grunty mogły bowiem nigdy uzyskać statusu lasów ochronnych na podstawie art. 11 ustawy o ochronie z 1982 r. Spółka wskazała również, że zgodnie z załącznikiem mapowym do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...] z 1999 r. użytek leśny nie występował częściowo również w obszarze aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...].

Również i te działki, w tej części, mogą więc na dzień redagowania pisma nie posiadać statusu lasu ochronnego. Skarżąca podniosła, że powyższe okoliczności zostały całkowicie pominięte przez organy rozpoznające sprawę, co stanowi o naruszeniu art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Jak wskazała spółka nie może być również podstawą dla wniosku, że cała powierzchnia działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] była lasem na dzień 31 grudnia 1991 r., rzekomy fakt braku zgromadzenia w sprawie dowodów mających wykazać, że stan ich zagospodarowania na ten dzień kształtował się tak samo, jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania [...] z 1987 r. Według spółki podkreślić przy tym należy, że skarżąca swoje twierdzenia o tym, że na dzień 31 grudnia 1991 r. część obecnych działek ew. nr [...], [...], [...], [...] nie była lasem opiera na konkretnych dowodach: treści miejscowych planów [...] z 1987 r. i 1993 r. oraz mapy porównania z terenem sporządzonej przez uprawnionego geodetę.

SKO nie opiera natomiast swojego twierdzenia przeciwnego na żadnym dowodzie, a więc swój wniosek opiera na czysto hipotetycznej argumentacji, stanowiącej niczym nie poparte domniemania. Zdaniem spółki znamienne jest również to, że SKO powołuje się na moc wiążącą wypisów z ewidencji gruntów w oparciu o wnioski z interpretacji art. 20 i 21 p.g.k., gdy ignoruje treść przepisu art. 32 u.p.z.p. z 1984 r. Wskazała, że z przepisu art. 21 ust. 1 p.g.k. wynika, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, gdy z art. 32 u.p.z.p. z 1984 r. wynika, iż plan miejscowy stanowi podstawę gospodarki gruntami wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne i decyzji o zmianie sposobu wykorzystania gruntów oraz o wyłączeniu z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne.".

Jednocześnie, spółka wskazała, że można odwrócić sposób myślenia SKO i wykazać, że skoro przepisy art. 21 p.g.k. są podstawą planowania przestrzennego to z racji zapisów w planie miejscowym [...] z 1987 r. i 1993 r. wskazujących na brak użytku leśnego w części powierzchni aktualnych działek ew. nr [...], [...], [...], wywieść należy ich oparcie w wypisach z ewidencji, a tym samym wywieść, że ich użytek gruntowy kształtował się tak jak zapisy ww. planu. Ostatecznie spółka podkreśliła, że zalesienie gruntu wbrew innemu (nieleśnemu) przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi wyraz bezprawia.

Tym samym, w sytuacji, gdy miejscowe plany [...] z 1987 r. i 1993 r. wskazują wprost, że część obecnych działek ew. nr [...], [...], [...], [...] nie była lasem - nie tylko na dzień 31 grudnia 1991 r., ale również na dzień 27 kwietnia 1993 r. - twierdzenie SKO, że tym lasem jednak były zakłada, iż działki te zostały zalesione wbrew tym planom, a więc bezprawnie. W ocenie spółki Kolegium konstruuje dla uzasadnienia swych twierdzeń nieprawdopodobne domniemania. Nadto skarżąca zaprzecza, aby o spełnianiu przez lasy ochronne na działkach skarżącej przypisanych im funkcji ochronnych mogła świadczyć opinia Rady uwzględniająca "głos społeczności lokalnej" - 48 mieszkańców [...], [...], [...], [...] i [...]. W ramach przeprowadzonego postępowania skarżąca wykazała, że tezy zawarte w opinii Rady, bazującej na sprzeciwie ww. 48 mieszkańców są fałszywe.

Nadto, skarżąca wykazała, że ww. tezy opinii Rady i oświadczenia jego 48 mieszkańców nie zostały w żaden sposób skonfrontowane z ww. dowodami, nie zostały poddane żadnej opinii biegłego specjalisty, czy podważone innym merytorycznym opracowaniem. Spółka podniosła również, iż żaden z organów administracji nie wykazał, aby zniesienie ochronności lasów na działkach skarżącej - w stopniu skonkretyzowanym i obiektywnym - naruszać miało jakiekolwiek wymogi ochrony środowiska, czy w wymiarze stricte lokalnym (najbliższe sąsiedztwo), czy w wymiarze miasta [...]. Spółka wskazała, że konkretyzacja funkcji ochronnych lasu na działkach skarżącej została sprowadzona przez organy administracji wyłącznie do funkcji rzekomej ochrony przed hałasem ze strony zakładów skarżącej, zapachów ze strony chlewni przy ul. [...] oraz ochrony powietrza w mieście [...]. Te zindywidualizowane przez organy funkcje ochronne lasu według spółki okazały się jednak fałszywe.

Jeżeli więc, zindywidualizowane funkcje ochronne lasów ochronnych na działkach skarżącej nie są rzeczywiste to logicznie nie ma w sprawie żadnych konkretnych i rzeczywistych powodów, które uzasadniałyby utrzymanie ochronności tych lasów. Zdaniem spółki inne funkcje ochronne lasu nie zostały natomiast przez organy skonkretyzowane; zostały przedstawione wyłącznie w kategoriach ogólnych i abstrakcyjnych, takich jak: ochrona przed wiatrem, pozytywne oddziaływanie na mikroklimat miejski, ochrona zasobów wody pitnej i gleby, zmniejszenie odpływu wód podczas ulewnych deszczy. Jednak według skarżącej należy nadmienić, że każde pojedyncze drzewo, każde skupisko drzew oraz każdy las - niezależnie, czy będzie położony w mieście, czy poza jego terytorium - zawsze, ze swej natury, pełnić będzie ww. funkcje. W tym sensie, nie ma żadnej różnicy między lasem ochronnym skarżącej, a lasem nie mającym charakteru ochronnego, lasem ochronny położonym przy ul. [...] w [...], czy w innym miejscu w mieście [...] lub poza jego granicami.

Tym samym, ww. funkcje ochronne lasów na działkach skarżącej zostały przez organy wywiedzione z ogólnej natury lasów, a nie z konkretnych, szczególnych i udowodnionych w sprawie funkcji, jakie las na tych działkach w rzeczywistości realizuje, co mogłoby dopiero stwarzać podstawę dla oceny jego szczególnego, ochronnego znaczenia. Skarżąca wskazała również, iż ochrona zasobów wody i gleby została przeznaczona dla lasów ochronnych spełniających kryteria, o których mowa w § 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia ochronnego. Lasy na działkach skarżącej nie pełnią natomiast tych funkcji, co jest w sprawie bezsporne. Tak samo, funkcja ochrony lasów przed wiatrem nie została zaliczona do podstaw uznania lasów za ochronne; co za tym idzie zdaniem spółki trudno również - zakładać, że ochrona przed wiatrem - jako takim - mogłaby sama w sobie stanowić podstawę dla uznania szczególnej funkcji ochronnej lasu. Według spółki, organy nie zdefiniowały również w żaden sposób pojęcia pozytywnego wpływu lasów skarżącej na mikroklimat miasta [...], co uniemożliwia zrozumienie na czym ta jego funkcja polega, a tym samym, czy w sprawie występuje.

Skarżąca wskazała również, iż organy popełniając wykazane wyżej błędy dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Jest bowiem rzeczą niekwestionowaną, że działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, aby nie wykraczało poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosiło cech dowolności, musi się mieścić w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej. Przyjmuje się, że zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści oraz należycie uzasadnionego, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wskazała również, że nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że wobec całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz stanowiska skarżącej sprawie, organy administracji w swym postępowaniu naruszyły art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącej, uzasadnienie odpowiedzi na skargę dodatkowo przemawia za uznaniem, że w myśl przepisów art. 11 ustawy o ochronie z 1982 r. lasem ochronnym mógł zostać tylko ten las, którego granice, jako lasu ochronnego zostały określone w miejscowym planie zagospodarowania. Zdaniem SKO formułuje tezę, że o zaliczeniu lasów do kategorii ochronnych decydowało wyłącznie to, czy na danym gruncie w okresie od dnia 1 lipca 1982 r. do dnia 31 grudnia 1991 r. faktycznie istniał las. Tego typu teza zdaniem spółki prowadzi do skutków, które nie dają się pogodzić z prawem.

Po pierwsze, prowadzi do powiększania obszarów lasów ochronnych w sposób, który stałby w sprzeczności z założeniami miejscowych planów zagospodarowania oraz przepisów u.p.z.p. z 1984 r., albowiem doszłoby do sytuacji, w której o przeznaczeniu gruntu i jego faktycznym wykorzystaniu decyduje nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale z jej odwrotnością, że o przeznaczeniu gruntu decyduje jego stan faktyczny. Po drugie, SKO prowadzi do sytuacji, w której nie sposób określić momentu, kiedy grunt nieleśny przekształcił się w las ochronny. Sytuację komplikuje bowiem, że faktycznie las nie jest tylko drzewostanem, a obszarem pokrytym roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym przy czym, brak występowania choćby jednego z ww. warstw lasu pozbawia go leśnego charakteru.

Tym samym, nie sposób stwierdzić, kiedy rzeczywiście dany grunt faktycznie ukształtował się, jako las. Ma to takie znaczenie, że skoro grunt, na którym następuje zasadzenie drzew nie staje się z tą chwilą lasem, a ma to miejsce dopiero po wykształceniu się na nim pełnej roślinności leśnej to pewna chwila ustalenia daty przekształcenia się gruntu w las, a także jego granic przestrzennych, nie jest możliwa do określenia. Spółka podniosła również, iż interes publiczny, związany z ochroną przyrody, jak również interesy wyrażone przez Radę w jej negatywnej opinii, opartej na sprzeciwie 48 mieszkańców ulic [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiące "głos lokalnej społeczności", przeważają nad słusznym interesem skarżącej - wyrażającym się w jej zamiarach inwestycyjnych oraz nad korzyściami ekonomicznymi i społecznymi, jakie rozbudowa zakładów skarżącej niosłaby ze sobą, w tym nad interesem wyrażonym przez ponad 1300 mieszkańców [...], którzy poparli zniesienie lasu ochronnego na działkach skarżących.

SKO podniosło przy tym, że o powyższym uznaniu zadecydowała okoliczność, iż przy zniesieniu ochronności lasu należy kierować się tylko przesłankami określonymi w art. 15 u.o.l. Skarżąca za błędną uznała wykładnię przepisów u.o.l., zgodnie z którą przy podejmowaniu decyzji o zniesieniu ochronności lasu organ kieruje się wyłącznie przesłankami, o których mowa w art. 15 u.o.l. Zdaniem skarżącej za brakiem racji tego typu wykładni przemawia wiele argumentów. Po pierwsze, przyjęcie tego typu wykładni oznaczałoby, że organ decydujący o uznaniu lub pozbawieniu lasu charakteru ochronnego na mocy art. 16 u.o.l. w rzeczywistości nie dysponowałaby żadnym uznaniem administracyjnym, a tylko jego pozorem.

Po drugie przyjęcie, że zniesienie ochronności lasu dopuszczalne jest jedynie przy odpadnięciu przesłanek uznania lasu za ochronny, o których mowa w art. 15 u.o.l. powodowałoby, że w przypadku lasów w granicach administracyjnych miasta, możliwość zniesienia ich ochronności byłaby niemożliwa do czasu ich wyłączenia z tych granic. Tym samym, procedura zmiany przeznaczenia gruntów leśnych w miastach na cele inne niż leśne, nie będące celami, o których mowa w art. 9 ustawy o ochronie z 1995 r. byłaby w Polsce nie do przejścia ze względu na niedający się znieść status lasu ochronnego.

Dodatkowo należy podnieść, że Rada dwoma uchwałami z dnia [...] września 2019 r. - nr [...] oraz [...] - pozytywnie zaopiniowała zniesienie ochronności na działkach leśnych znajdujących się w obszarze miasta [...]. Dowodzi to pośrednio, że dla Rady położenie lasu na obszarze miasta nie jest przesłanką determinującą rozstrzygnięcie w przedmiocie zniesienia ochronności lasu, a są nimi inne aniżeli określone w art. 15 u.o.l. względy. Po trzecie skarżąca wskazała, że art. 15 u.o.l. literalnie odnosi się wyłącznie do kryteriów uznania za las ochronny i nie odnosi się do sytuacji pozbawienia lasu ochronności. Innymi słowy, wykładnia literalna art. 15 u.o.l. zdaniem spółki prowadzi do wniosku, że zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 15 u.o.l. jest niezbędne tylko dla uznania lasu za ochronny. Zdaniem skarżącej podobny wniosek wynika z wykładni literalnej § 1 Rozporządzenia ochronnego; jak wskazała spółka przepis ten również nawiązuje do kryterium "uznania" lasu za ochronny, a nie do kryteriów "pozbawienia" ochronności.

Po czwarte, spółka wskazała, że z wykładni art. 16 ust. 1a u.o.l. wynika, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek, o której mowa w art. 15 u.o.l., nie wiąże Starosty przy wydawaniu decyzji o uznaniu lasu za ochronny. Starosta może więc - nawet, gdy dodatkowo uzgodnił możliwość uznania lasu za ochronny z jego właścicielem - wydać decyzję odmawiającą uznania lasu za ochronny. Gdyby bowiem w tej sytuacji organ zmuszony był do określonego rozstrzygnięcia sprawy, to jest po spełnieniu się przesłanki z art. 15 u.o.l. i pozytywnym uzgodnieniu sprawy z właścicielem lasu, musiał wydać decyzję o uznaniu lasu za ochronny, to jego decyzja nie byłaby oparta na uznaniu administracyjnym, a byłaby decyzją związaną.

Po piąte, skoro Starosta, w warunkach spełnienia się przesłanki z art. 15 u.o.l. i pozytywnego uzgodnienia sprawy z właścicielem lasu, może wydać decyzję odmawiającą uznania lasu za ochronny to zdaniem spółki prowadzi to do wniosku, że przy podejmowaniu takiej decyzji może on kierować się również innymi względami aniżeli określone w art. 15 u.o.l. w zw. z § 1 Rozporządzenia ochronnego. Po szóste, spółka wskazała, że skoro Starosta może odmówić uznania lasu za ochronny w warunkach opisanych powyżej, ze względu na przyznane mu uznanie administracyjne, to powstaje istotne zagadnienie, jakie przesłanki mogą zadecydować o tego typu odmowie uznania lasu za ochronny.

W ocenie skarżącej są to szeroko pojęte cele, o których mowa w § 2 pkt 2 Rozporządzenia ochronnego, w tym cele ekonomiczne, czy społeczne. Po siódme, skoro Starosta kieruje się przy uznawaniu lasu za ochronny nie tylko względami wywodzonymi z przesłanek, o których mowa w art. 15 u.o.l., ale również wyszczególnionymi w § 2 pkt 2 Rozporządzenia ochronnego, gdyż tylko wtedy możliwe jest utrzymanie jego kompetencji w zakresie uznania administracyjnego, to jest logicznym, że tę samą wykładnię należy stosować do spraw związanych ze zniesieniem ochronności lasu.

W konsekwencji, spółka wskazała, że podejmując decyzję w postępowaniu o zniesienie ochronności lasu, Starosta ocenia istnienie i waży nie tylko przesłanki, o których mowa w art. 15 u.o.l. w zw. z § 1 Rozporządzenia ochronnego, ale również ocenia i waży inne cele zniesienia lasów ochronnych, w tym uzasadnione przesłankami społecznymi, ekonomicznymi i przyrodniczymi, o których mowa w § 2 pkt 2 Rozporządzenia ochronnego. Zdaniem spółki, Starosta może więc, mimo istnienia przesłanek, o których mowa w art. 15 u.o.l. w zw. z § 1 Rozporządzenia ochronnego wydać decyzje znoszącą ochronność lasu, jeżeli przemawia za tym waga innych celów zniesienia ochronności, uzasadniona określonymi skutkami społecznymi, ekonomicznymi i przyrodniczymi. Zdaniem skarżącej powyższy błąd wykładni stanowi ewidentny dowód przekroczenia przez organy granic uznania administracyjnego. Skoro bowiem organy pominęły w swych ustaleniach i rozważaniach zasadniczo wszelkie racje podnoszone przez skarżąca, a mające istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, uwzględniając tylko okoliczności wynikające z przepisu art. 15 u.o.l. w zw. z § 1 pkt 7 lit. b Rozporządzenia ochronnego oraz tylko okoliczności związane z wydaniem przez Radę opinii negatywnej, motywowanej sprzeciwem 48 mieszkańców, to według spółki ewidentnie widać, że proces uznania administracyjnego został przeprowadzony wadliwie.

Zarzut ten dotyczy nie tylko błędu wykładni, ale również wynikających z tego błędu niekompletnych, pozbawionych wszechstronności i wadliwych ustaleń faktycznych (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.). Skarżąca wskazała również, iż w jej ocenie organy administracji przekroczyły granice uznania administracyjnego (dowolność rozstrzygnięcia) poprzez niewłaściwą identyfikację i hierarchizację interesów występujących w sprawie. Jak podniosła, w ramach postępowania opartego na uznaniu administracyjnym, jest rzeczą podstawową, aby organ w sposób czytelny i umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów jego rozumowania, przedstawił wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania, a zwłaszcza wskazał wyraźne kryteria decyzyjne (dobra chronione przez prawo), w tym zwłaszcza znajdujące oparcie w wartościach konstytucyjnych. Dopiero bowiem ich należyta identyfikacja i ustalenie ich hierarchii na tle konkretnego stanu faktycznego pozwala na instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia mającego charakter uznaniowy, odwołującego się do ocen.

Analiza treści odpowiedzi na skargę kasacyjną, a wcześniej treści decyzji organów ogólnego postępowania administracyjnego w ocenie skarżącej, wzbudza opinię, że w centrum ich procesu identyfikacji i hierarchizacji stanęły względy ochrony środowiska. Spółka wskazała, że organy uznały, że ochrona interesu publicznego, wiązanego z ochroną środowiska realizowaną przez lasy na działkach skarżącej, sprowadzająca się do rzekomej ochrony przed hałasem z zakładów skarżącej, zapachami z chlewni przy ul. [...], ochrony powietrza miasta [...], a nadto do ogólnych korzyści środowiskowych, które zapewnia las ochronny w tym mieście (ochrona przed wiatrem, pozytywne oddziaływanie na mikroklimat miejski, ochrona zasobów wody pitnej i gleby, zmniejszenie odpływu wód podczas ulewnych deszczy) przeważa nad prywatnymi interesami skarżącej związanymi z rozbudową jej zakładów oraz wynikającymi z ich rozbudowy korzyściami społecznymi i ekonomicznymi.

W ocenie skarżącej, błąd identyfikacji i hierarchizacji występujących w sprawie interesów wynika przede wszystkim z nadania lasom ochronnym wartości systemowo nadrzędnej nad innymi interesami, a zwłaszcza nad występującymi w sprawie społecznymi i indywidualnymi potrzebami rozwoju społeczno-gospodarczego, który nie narusza zasad zrównoważonego rozwoju. Jak wskazała skarżąca pojęcie ochrony środowiska w Polsce jest elementem zrównoważonego rozwoju nakierowanego zasadniczo na rozwój społeczno-gospodarczy, w którym środowisko podlega ochronie w takiej mierze, w jakiej ów rozwój społeczno-gospodarczy narusza równowagę we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej lub podstawowe procesy przyrodnicze. Przy czym ochrona tego środowiska musi być racjonalnie kształtowana. Innymi słowy, rozwój społeczno-gospodarczy związany z realizacją określonych inwestycji, w tym prywatnych, jest uznawany przez system prawa za pożądany w granicach zrównoważonej ochrony środowiska.

Zdaniem spółki w państwie prawnym nie ma również miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli. W ocenie skarżącej, błąd identyfikacji i hierarchizacji występujących w sprawie interesów wynika również z faktu przypisania występującym w sprawie interesom skarżącej wyłącznie charakteru prywatnego, gdy interesy te związane są również bezpośrednio z interesem publicznym agregującym w polityce planowania i zagospodarowania przestrzennego [...]. U podstaw ww. błędu leży pominięcie i brak wszechstronnego rozważenia faktu, że wniosek o zniesienie ochronności lasu został złożony przez skarżącą w związku z procedurą planistyczną, zmierzającą do realizacji ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1999 r., w kontekście trwającej procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy magazynowo - produkcyjnej strefy [...].

Według spółki konieczność przejścia procedury zniesienia ochronności lasu w związku z trwającą procedurą planistyczną mającą przeznaczyć dany grunt leśny na cele inne niż leśne, nie jest kwestionowane. Zdaniem spółki dostrzeżenie i właściwe, wszechstronne rozważenie ww. faktu, spowodowałoby natomiast logiczne sięgnięcie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 239, dalej: "u.p.z.p. z 2003 r.") i wyprowadzenie z niego wniosku, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz procedowany dla jego wykonania projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy magazynowo - produkcyjnej [...], zakładające przeznaczenie działek skarżącej na cele inne niż leśne - w tym więc implicite zniesienie ich ochronności - są wyrazem założonego, osadzonego w prawie interesu publicznego, rozumianego w kategorii dobra wspólnego wszystkich mieszkańców miasta [...].

Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. z 2003 r. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Zadania własne gminy, stanowią natomiast, rodzaj zadań publicznych, które doktryna prawa definiuje, jako "służące zaspokajaniu potrzeb wspólnot lokalnych, służące realizacji dobra wspólnego", a w przypadku gminy "potrzeb wspólnoty samorządowej". Zdaniem spółki argumentem dodatkowo potwierdzającym powyższy wniosek jest argument z wykładni art. 1 ust. 2 pkt. 9 w zw. z art. 2 pkt 4 u.p.z.p. z 2003 r. Zgodnie z tymi przepisami, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby interesu publicznego, który definiuje się, jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym.

Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne jest więc z założenia związane z realizacją interesu publicznego na rzecz zobiektywizowanych potrzeb ogółu społeczeństwa. Powyższe racje zdaniem spółki prowadzą do wniosku, że przeznaczenie lasów na działkach skarżącej na cele inne niż leśne, pod zabudowę magazynowo - produkcyjną, jest zbieżne z interesem publicznym, stanowi wyraz uogólnionego celu dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu członków wspólnoty samorządowej miasta [...], związanych z jego zagospodarowaniem przestrzennym. W rezultacie, zdaniem spółki jej interes, związany z dążeniem do zniesienia ochronności stanowiących jej własność lasów, nie może być pojmowany przez organy, jako wyłącznie prywatny, gdyż jest on osadzony w ustaleniach studium i projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy [...] procedowanego przez miasto [...]. Jest on interesem prywatnym zbieżnym z ww. interesem publicznym.

W ocenie skarżącej ww. interesu publicznego - wbrew stanowisku organów - nie można w sprawie pomijać. Jest bowiem rzeczą bezsporną, że tym, co stanowi o istocie administracji publicznej jest współcześnie działalność na rzecz dobra wspólnego, czy też interesu publicznego. Zdaniem spółki, podkreślenia wymaga, że decydując o funkcji lasów - zachowaniu ich ochronności lub jej zniesieniu - starosta działa nie tylko, jako organ ochrony środowiska, ale również w istocie, jako organ planowania i zagospodarowania przestrzennego. Na gospodarkę przestrzenną składa się bowiem z definicji zarówno gospodarowanie przestrzenią (tworzenie struktur przestrzennych) jak i gospodarowanie w przestrzeni (kształtowanie funkcji). Zignorowanie więc przez organy administracji, przy decydowaniu o zniesieniu ochronności lasu na działkach skarżących, interesu publicznego związanego z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym tego terenu, stanowi w o poważnym naruszeniu art. 7 k.p.a. Skarżąca wskazała, że rolę organu planistycznego - mimo prób odżegnywania się od tego - SKO w niniejszej sprawie ewidentnie się wdało.

Jak wskazała spółka z uzasadnienia decyzji tego organu oraz treści odpowiedzi na skargę wynika bowiem, że organ przeprowadził rozumowanie i rozstrzygnięcia, co do istoty adekwatne dla procedury planowania i zagospodarowania przestrzennego. Kolegium dokonało bowiem prognoz oddziaływania określonego przeznaczenia terenu strefy [...] na środowisko, na jakość życia jego mieszkańców i określił docelowy - w jego ocenie optymalny sposób jej zagospodarowania. W ocenie SKO, zniesienie lasu ochronnego na działkach skarżącej mogłoby przyczynić się do negatywnych oddziaływań na pobliskie tereny mieszkaniowe - co stanowiło uzasadnienie opinii Rady. SKO uznało również - bazując na argumencie z doświadczenia życiowego - że nawet spełnienie przez zakłady przemysłowe najbardziej rygorystycznych norm z zakresu ochrony środowiska przed oddziaływaniem hałasu, zanieczyszczeń powietrza, nie wyeliminuje tych oddziaływań, a tym samym będzie mogło mieć negatywny wpływ na jakość życia osób zamieszkujących tereny wobec tych zakładów pobliskie.

Ostatecznie organ stwierdził więc, że optymalnym rozwiązaniem dla przestrzeni strefy [...] i obszaru ulic [...], [...], [...], [...] i [...] jest utrzymanie dotychczasowego stanu rzeczy - pozostawienie zakładów skarżącej w otoczeniu lasów ochronnych. Zdaniem spółki podkreślenia przy tym wymaga, że powyższe ustalenia i rozstrzygnięcia organ powziął bez przeprowadzenia jakiejkolwiek merytorycznej procedury oceny środowiskowej, czy postępowania z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazała skarżąca błąd identyfikacji i hierarchizacji występujących w sprawie interesów wynika również z faktu przypisania występującym w sprawie interesom mieszkańców ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] charakteru interesu publicznego, gdy interesy te nie są interesem publicznym, a tylko sumą interesów indywidualnych. Spółka podkreśliła, że żaden z organów nie wyjaśnił dlaczego z sumą interesów 48 mieszkańców ulic [...], [...], [...], [...] i [...] wiąże w sprawie ukonstytuowanie się interesu publicznego, a w szczególności identyfikowanego, jako interes społeczny w rozumieniu art. 7 k.p.a. Nie wyjaśniono w szczególności, jakie kryteria zadecydowały o uznaniu interesów 48 mieszkańców ww. ulic za interes społeczny.

Nie wyjaśniono również dlaczego i na podstawie jakich kryteriów za taki interes społeczny nie zostały uznane potrzeby wyrażone przez ponad 1300 mieszkańców [...] i kilkudziesięciu przedsiębiorców, którzy popierali zniesienie ochronności lasów oraz rozwój zakładów skarżącej. W ocenie skarżącej, interes 48 mieszkańców ulic [...], [...], [...], [...] i [...], jak wskazał SKO w odpowiedzi na skargę, będący "głosem lokalnej społeczności", może być pojmowany wyłącznie w kategoriach "słusznego interesu obywateli", o którym mowa w art. 7 k.p.a. Zdaniem spółki należy podkreślić, że ww. słuszny interes 48 obywateli Miasta [...] nie jest rzeczywisty, a w związku z tym nie jest on słusznym interesem faktycznym, który wymagałby w sprawie ochrony. Z przedłożonych przez skarżącą dowodów w sprawie wynika, że potrzeby mieszkańców ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] nie są osadzone na faktach, ale są wyłącznie wyrazem ich subiektywnych obaw, mających charakter wymysłu.

Według skarżącej spojrzenie organów na dążenie skarżącej do zniesienia ochronności na jej działkach wyłącznie przez pryzmat jej interesu prywatnego, z pominięciem istnienia w sprawie interesu publicznego, związanego z procedurami planowania i zagospodarowania przestrzennego tych działek, było istotnym błędem w identyfikacji i hierarchizacji występujących w sprawie interesów. W szczególności, doprowadziło do pominięcia, że interesy ładu przestrzennego [...] są zbieżne z interesami ochrony jego środowiska, a interesy 48 mieszkańców ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] są sprzeczne z interesem publicznym. Skarżąca podniosła, że organy pominęły zupełnie, że wykonywanie przez miasto [...] zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego w kierunku osiągnięcia ładu przestrzennego [...], w tym strefy [...], obejmuje nie tylko potrzeby rozwoju gospodarczego, ale również szeroko pojęte i normatywnie uregulowane potrzeby w zakresie ochrony środowiska, w tym ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami, ochroną gleb, wód, itp.

W konsekwencji organy pominęły, że nie istnieje żadna rozbieżność między celami zagospodarowania przestrzennego strefy [...], a celami ochrony środowiska. Założenie ładu przestrzennego [...] wyklucza bowiem takie ukształtowanie przestrzeni, która naruszałaby wymogi środowiskowe, a zwłaszcza związane z hałasem, zanieczyszczeniami powietrza, itp. Spółka podniosła, że dla udowodnienia powyższej racji podnieść należy, że z wykładni art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. z 2003 r. wynika, iż istotą oraz celem planowania i zagospodarowania przestrzennego jest "ład przestrzenny". Pod definicją tą rozumie się natomiast takie ukształtowanie przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Spółka podniosła, że jej zdaniem należy domniemywać, że działania władz samorządowych w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego w rzeczywisty sposób zaspokajają potrzeby mieszkańców i wpływają w sposób zrównoważony na poprawę jakości ich życia, w tym w zakresie zrównoważonej ochrony środowiska.

Uwzględniając powyższe spółka wskazała, że należy domniemywać, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy magazynowo-produkcyjnej [...] przedstawia takie ukształtowanie przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Projekt ten stanowi element i wyraz koncepcji ładu przestrzennego [...], co wyklucza domniemanie, że może on kształtować przestrzeń w sposób, który naruszałaby wymogi środowiskowe, a zwłaszcza związane z hałasem, zanieczyszczeniami powietrza, itp. Dlatego też, jak wskazała skarżąca z perspektywy zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, jest głęboko irracjonalnym twierdzenie przez organy, że rozbudowa zakładów skarżącej, która możliwa będzie dopiero po uchwaleniu ww. planu miejscowego, spowodować może - jak podnosi się w odpowiedzi na skargę - w kontekście zniesienia ochronności i dalej wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, negatywne skutki dla środowiska w zakresie hałasu, zanieczyszczeń powietrza, gleb, wód, ochrony przed wiatrem, mikroklimatu miasta, itp.

Powyższe domniemania organów zaprzeczają bowiem domniemaniu, że nieleśne przeznaczenie lasów ochronnych na działkach skarżącej, po uprzednim zniesieniu ich ochronności, zostało założone nie tylko, jako zgodne z interesem publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt. 9 w zw. z art. 2 pkt 4 u.p.z.p. z 2003 r., ale również z koncepcją ładu przestrzennego uwzględniającą zasadę ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Spółka stwierdziła również, że interes związany z dążeniem do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] strefy [...] ma charakter hierarchicznie nadrzędny wobec interesów ochrony środowiska, gdyż je z założenia kompleksowo obejmuje, inkorporuie, racjonalnie waży i kształtuje zgodnie z zasada ładu przestrzennego. Zdaniem spółki dodatkowym dowodem powyższej tezy jest treść uzasadnienia wniosku z 18 lipca 2017 r. Burmistrza do Marszałka o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, który dotyczy gruntów przedmiotowych dla sprawy.

Skarżąca wskazała, że to nie interesy skarżącej są sprzeczne z interesem publicznym, a interesy 48 mieszkańców ulic: [...], [...], [...], [...] i [...]. To ich interesy prywatne i związane z nimi działania zmierzają bowiem do zablokowania możliwości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy [...] w kontekście zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i uprzedniego, niezbędnego ku temu, zniesienia ich ochronności. Ich interesy są wiec wymierzone w interes publiczny, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt. 9 w zw. z art. 2 pkt 4 u.p.z.p. z 2003r, a nie interes skarżącej, który z ww. interesem publicznym jest zbieżny. Konstatując, spółka wskazała, że wszechstronna i wnikliwa analiza wszystkich aspektów sprawy prowadzi do wniosku, że w procesie ważenia - w granicach uznania administracyjnego - mamy w niej do czynienia docelowo z dwoma z pozoru konkurencyjnymi względem siebie interesami publicznymi oraz trzema grupami interesów prywatnych podpadających odpowiednio pod pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w rozumieniu art. 7 k.p.a. Dodała również, że przeprowadzona analiza prowadzi również do wniosku, że zasadniczym interesem stojącym i przemawiającym za zniesieniem ochronności lasów na działkach skarżącej jest interes publiczny związany z dążeniem do realizacji koncepcji ładu przestrzennego miasta [...], wyrażającej się w przeznaczeniu ww. lasów na cele nieleśne, pod zabudowę magazynowo-produkcyjną, w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy [...].

Dodatkowo spółka doszła do wniosku, że dobro wspólne wspólnoty samorządowej Miasta [...], wyrażone w studium i projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i w ujęciu funkcjonalnym zmierzające do rozwoju jego strefy produkcyjno-magazynowej [...], a nadto interesy skarżącej zmierzające do rozbudowy jej zakładów, ze wszystkimi tego skutkami społecznymi, gospodarczymi i przyrodniczymi są nieproporcjonalnie ważniejsze od potrzeb ochrony środowiska [...] oraz interesów 48 mieszkańców ulic: [...], [...], [...], [...] i [...], wyrażonymi w ich sprzeciwie wobec zniesienia ochronności lasów na działkach skarżącej. Spółka wskazała również, iż działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi się mieścić nie tylko w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej, ale również, wynikającym z tego przepisu, obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga przy tym ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Zwróciła również uwagę, że przy ocenie zachowania granic uznania administracyjnego należy uwzględniać w szczególności zasadę proporcjonalności oraz zasadę równości. Zasada proporcjonalności jest powszechną zasadą prawa obowiązującą w cywilizowanych krajach świata. W prawie europejskim jest zasadą traktatową, przy czym reguły stosowania tej zasady objęte zostały protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Skarżąca wskazała również, iż ważąc między interesem publicznym, związany z potrzebami rozwojowymi miasta [...] i interesem publicznym związanym z potrzebami ochrony środowiska przyrodniczego miasta [...] przy użyciu w tym celu - jak podnoszą organy - lasów ochronnych na działkach będących przedmiotem postępowania, należy po pierwsze wykazać fikcyjność tego drugiego.

Powyższa fikcyjność powoduje, że z interesami przemawiającymi za zniesieniem ochronności lasów na działkach skarżącej nie ma - po drugiej stronie - czego w rzeczywistości "ważyć". Sygnalizowane przez mieszkańców ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] potrzeby ochrony środowiskowej nie są rzeczywiste. Nie zostały udowodnione w oparciu o jakiekolwiek merytoryczne lub specjalistyczne opracowania albo opinie, sprzeczne są również z wnioskami płynącymi z dokumentów urzędowych i prywatnych przedkładanych przez skarżącą. Nadto, fakt uchwalenia studium [...] oraz przystąpienie do jego realizacji w ramach projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy magazynowo - produkcyjnej [...] domniemuje zgodność założeń tego planu z wymogami ochrony środowiska, którego organy nie obaliły. Organy nie wykazały żadnym merytorycznym lub specjalistycznym opracowaniem, aby studium oraz wykonujący je projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy magazynowo-produkcyjnej [...], zakładający zmianę przeznaczenia lasów na cele magazynowo-produkcyjne, naruszały równowagę przyrodniczą w [...], w tym dopuszczały niezgodne z normatywnymi wymogami ochrony środowiska rozwiązania w zakresie hałasu, zanieczyszczeń, ochrony przed odorem, ochrony wód, gleby, itp.

Ważąc między interesem publicznym, związanym z potrzebami rozwojowymi miasta [...] i interesem publicznym związanym z potrzebami ochrony środowiska przyrodniczego miasta [...] przy użyciu w tym celu - jak podnoszą organy - lasów ochronnych na działkach będących przedmiotem postępowania, należy według spółki po drugie wykazać zbędność lasów ochronnych dla realizacji związanych z nimi rzekomych funkcji środowiskowych oraz nieproporcjonalność ich utrzymywania w tych celach w stosunku do istniejących możliwości ich realizacji w inny sposób. Skarżąca podniosła również, iż utrzymanie lasów ochronnych na działkach skarżących jest nieproporcjonalne do celów środowiskowych, którym ma rzekomo służyć. Wskazywane przez organy cele środowiskowe i związane z nimi interesy 48 mieszkańców ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] mogą i powinny być zrealizowane w inny, zgodny z prawem sposób bez potrzeby odmawiania skarżącej zniesienia ochronności na jej działkach oraz bez potrzeby paraliżowania koncepcji ładu przestrzennego [...] w zakresie strefy magazynowo - produkcyjnej [...].

Skarżąca podniosła przy tym, iż odmawianie skarżącej przez organy zniesienia ochronności z powyższych względów nie tylko narusza zasadę proporcjonalności, ale jest również sprzeczne z prawem z innych przyczyn. Uważa się bowiem, że organy, które nie stosują prawem przewidzianych środków i procedur dla realizacji swoich zadań, kompetencji i interesów, aby następnie narzucać obywatelom ograniczenia, których można było uniknąć, działają w sposób sprzeczny z prawem. Konkludując, strona skarżąca wskazała, że przytoczone wyżej argumenty nie powinno pozostawiać wątpliwości, że odmowa zniesienia lasów ochronnych powoduje poważne ograniczenia i straty w zakresie rozwoju społeczno-gospodarczego miasta [...], jego społeczności, ładu przestrzennego oraz zakładów skarżącej. Interes publiczny związany z realizacją koncepcji ładu przestrzennego miasta [...] staje się niemożliwy do realizacji. Pociąga to za sobą również brak możliwości rozwoju zakładów skarżącej.

Jak wskazała, skutkuje też utratą możliwości wzrostu lokalnego rynku pracy, przedsiębiorstw i usług, utratą potężnych wpływów budżetowych do kas samorządowych i Skarbu Państwa, co z całą pewnością odbywa się ze szkodą nie tylko dla skarżącej, ale całej lokalnej społeczności. Natomiast, korzyści wynikające z zachowania lasów ochronnych w żadnym stopniu nie pozostają proporcjonalne do ww. strat społecznych, gospodarczych i przyrodniczych. W istocie rzeczy organy administracji uznały, że prywatny interes 48 mieszkańców [...]jest ważniejszy od ww. korzyści mimo, że temu interesowi sprzeciwia się nie tylko interes, o którym mowa w art. 2 pkt. 4 u.p.z.p. z 2003 r., ale również interes poparty podpisami ponad 1300 mieszkańców [...] i kilkudziesięciu jego przedsiębiorców. Nadto, ww. interes 48 mieszkańców mógł zostać z powodzeniem załatwiony w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy magazynowo-produkcyjnej [...].

III.3. Na rozprawie w dniu 27 lipca 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem pewne istotne ustalenia faktyczne poczynione przez Kolegium nie mają wystarczającego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym (naruszenie m. in. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Chodzi tu o kluczową dla sprawy kwestię, jaką jest jednoznaczne ustalenie, czy lasy znajdujące się na działkach objętych wnioskiem mają status lasów ochronnych. Skarżąca trafnie zwróciła uwagę na to uchybienie proceduralne organu na s. 5 repliki na odpowiedź na skargę. Z przyczyn szczegółowo podanych w dalszej części uzasadnienia (zob. pkt IV.2), SKO winno zgromadzić w aktach sprawy dokumenty obrazujące stan ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek objętych wnioskiem skarżącej na dzień 31 grudnia 1991 r. (dzień poprzedzający dzień wejścia w życie u.o.l.). Tymczasem w aktach sprawy znajdują się wyłącznie wypisy z ewidencji gruntów i budynków obrazujące stan na dzień orzekania przez organy, czyli stan aktualny.

Należy równocześnie już na wstępie podkreślić, że uwzględnienie niniejszej skargi nie oznacza per se, że wniosek skarżącej o pozbawienie lasu charakteru ochronnego winien być przez SKO uwzględniony. Stanowcze oceny prawne dotyczące zastosowania prawa materialnego w realiach konkretnej sprawy mogą być formułowane dopiero na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

IV.2. W realiach niniejszej sprawy nie jest okolicznością sporną, że w odniesieniu do działek objętych wnioskiem nie została wydana decyzja o uznaniu za las ochronny na podstawie art. 16 u.o.l. Charakter lasu ochronnego, zdaniem orzekających organów, wynika natomiast z art. 77 u.o.l. Zgodnie z tym przepisem, lasy, zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy. Dla potwierdzenia tej tezy koniecznym było ustalenie, że na moment bezpośrednio poprzedzający wejście życie ustawy o lasach (tj. 31 grudnia 1991 r.) przedmiotowe lasy miały status lasów ochronnych w myśl dotychczasowych przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Chodzi tu o przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. nr 101 poz. 444 ze zm.).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, grunty leśne znajdujące się w granicach administracyjnych miast, jak również w uzdrowiskach i na obszarach ochrony uzdrowiskowej, o których mowa w przepisach o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, zalicza się do lasów ochronnych. Z kolei w myśl art. 2 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, gruntami leśnymi były m. in. grunty określone w ewidencji gruntów jako lasy. Zatem dla stanowczego ustalenia przez SKO, że lasy zlokalizowane na działkach objętych wnioskiem stanowią lasy ochronne na podstawie art. 77 u.o.l., konieczne było ustalenie, że: 1) w ewidencji gruntów i budynków na dzień 31 grudnia 1991 r. ujawnione były lasy, oraz 2) działki te znajdowały się w granicach administracyjnych miasta [...]. Tymczasem ustalenia poczynione w tej materii przez Kolegium opierają się wyłącznie na treści aktualnych wypisów z ewidencji gruntów i budynków. Ujmując rzecz od strony instytucji procesowych, Kolegium posłużyło się tutaj domniemaniem faktycznym.

Z ustalenia aktualnego stanu ewidencji wyprowadziło bowiem wniosek co do stanu ewidencji na dzień 31 grudnia 1991 r. Kodeks postępowania administracyjnego, inaczej niż kodeks postępowania cywilnego (art. 231 k.p.c.), nie reguluje tego rodzaju sposobu dowodzenia. Należy jednak przyjąć, że również na gruncie postępowania administracyjnego organ może stosować instytucję domniemań faktycznych (art. 75 § 1 k.p.a.; por. np. P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, Wrocław 2013, s. 39 oraz wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2045/15, CBOSA). Instytucja domniemania faktycznego nie może być jednak stosowana wówczas, gdy dany fakt główny może być ustalony za pomocą dowodów bezpośrednich (por. np. wyrok SN z 12 kwietnia 2001 r., II CKN 410/00, Legalis nr 277382). Dopuścić należy również przypadek, gdy dowody bezpośrednie co prawda istnieją, ale ich przeprowadzenie napotyka na istotne przeszkody, co godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.).

Zasad pierwszeństwa dowodów bezpośrednich wynika z tego, że dowody pośrednie są w istocie oparte na wnioskowaniu, że zaistnienie danego faktu głównego wynika z wysokim prawdopodobieństwem z faktu ustalonego za pomocą dowodów bezpośrednich. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy Kolegium mogło z łatwością uzyskać dowody bezpośrednie co do stanu ewidencji na dzień 31 grudnia 1991 r., m. in. zwracając się do organu prowadzącego ewidencję, tj. Starosty [...] o przedłożenie stosownych dokumentów.

IV.3. Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty skargi dotyczące konieczności czynienia przez organ ustaleń co do przeznaczenia spornych działek w dokumentach planistycznych sporządzonych przed 31 grudnia 1991 r. Z tych też powodów Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej. Otóż Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że artykuł 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1991 r., nie zawierał podstawy prawnej do wydania aktu ogólnego lub indywidualnego o zaliczeniu gruntów leśnych znajdujących się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców do lasów ochronnych. Zaliczenie wymienionych wyżej gruntów do lasów ochronnych co do zasady następowało wówczas z mocy prawa - ewentualne nieustalenie granic lasów ochronnych w planie zagospodarowania przestrzennego nie miało natomiast wpływu na to, czy las ma, czy też nie ma charakteru lasu ochronnego (zamiast wielu zob. np. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 28 grudnia 1995 r., VI SA 22/95, ONSA 1996 r., nr 101, poz. 444; uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 4 marca 1996 r., OPK 1/96, ONSA 1997 r., nr 1, poz. 4; wyrok NSA z 15 lipca 2015 r., II OSK 3021/13, CBOSA; wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., II OSK 2463/14, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 366/19, CBOSA).

IV.4. Wyżej już wskazano, że z uwagi na brak w aktach sprawy odpowiednich dowodów dotyczących stanu ewidencji gruntów i budynków na dzień 31 grudnia 1991 r., przedwczesne jest dokonywanie oceny zarzutów dotyczących zastosowania prawa materialnego przez SKO. Zastosowanie takie odbywa się zawsze w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd uprawniony jest jednak do odniesienia się do zarzutów dotyczących wykładni prawa materialnego. Dotyczy to w szczególności zasadniczej dla sprawy kwestii, jakie kryteria winny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji w sprawie pozbawienia lasu charakteru lasu ochronnego. Zgodnie z art. 16 ust.1a u.o.l., starosta, po uzgodnieniu z właścicielem lasu i po zasięgnięciu opinii rady gminy, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru - w odniesieniu do pozostałych lasów. Ustawodawca nie wprowadził w tym przepisie, nawet w sposób przykładowy, okoliczności, które organ winien brać pod uwagę wydając decyzję o pozbawieniu lasu charteru lasu ochronnego.

Z treści art. 15 pkt 7 lit. wiadomo natomiast, że za lasy ochronne mogą być uznane lasy, które są położone w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców. Również w tym przypadku ustawodawca nie podał konkretnych okoliczności, jakie mogą uzasadniać, poza kryterium formalnym położenia, uznania danego lasu za ochronny. Po pierwsze, zgodzić należy się ze skarżącym, że decyzja podejmowana w oparciu o art. 16 ust.1a u.o.l. winna być wynikiem wszechstronnego rozważania okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem m. in. zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W szczególności nie jest tu wystarczające odwołanie się wyłącznie do kryterium formalnego w postaci lokalizacji lasu w granicach administracyjnych miast. Lektura uzasadniania zaskarżonej decyzji nie uprawnia jednak do sformułowania tezy, że Kolegium ograniczyło swoje rozważania do kwestii zlokalizowania spornych działek w granicach administracyjnych Miasta [...].

Kolegium wskazało na konkretne okoliczności, takie jak ochrona przed hałasem, odorami oraz poprawa stanu powietrza w [...]. Sąd nie formułuje tu ocen dotyczących finalnej decyzji podjętej przez Kolegium, ale wskazuje w ramach oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, że wartości wskazane przez Kolegium są elementami istotnymi z punktu widzenia ochrony przed zanieczyszczeniami w rozumieniu art. 3 pkt 49 prawa ochrony środowiska. Na wartości te, czyli spełnianie przez las roli filtra redukującego poziom zanieczyszczeń, wskazał również NSA w wyroku z 26 maja 2020 r., II OSK 3355/19, CBOSA. Uzupełniająco trzeba podnieść, że niniejsza sprawa nie dotyczy ani przekroczenia dopuszczonego poziomu hałasu ani nadmiernej emisji odorów lub pyłów z danej instalacji. Jest jednak okoliczności bezsporną, że las stanowi naturalną ochronę przed tego rodzaju zanieczyszczeniami. Bezprzedmiotowe są zatem rozważania skargi co do ewentualnego braku przekroczenia norm emisyjnych.

Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd, że organ oceniając zasadność wniosku o pozbawienie lasu charteru ochronnego, winien mieć na uwadze również takie zasady ogólne prawa ochrony środowiska, jak zasada prewencji oraz ostrożności (art. 6 p.o.ś.), a art. 16 ust. 1a u.o.l. winien być wykładany w powiązaniu z zasadą zachowania i ochrony zasobów leśnych wyrażoną w art. 1 u.o.l. (por. P. Korzeniowski, Kształtowanie się instytucji prawnej lasów ochronnych, [w:] O prawie administracyjnym i administracji: refleksje: księga jubileuszowa dedykowana Profesor Małgorzacie Stahl, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego 2017, s. 354 oraz 361).

Po drugie, nie można twierdzić, że w postępowaniu o pozbawienie lasu charakteru lasu ochronnego to na organie spoczywa obowiązek wykazania, że dany las winien być w dalszym ciągu lasem ochronnym. W przypadku przyjęcia takiego założenia postępowanie o pozbawienie charakteru lasu ochronnego nie różniłoby się w istocie od postępowania w sprawie uznania danego lasu za ochronny. Skoro strona twierdzi, że zaszły tego rodzaju zmiany, że dany las nie spełnia już funkcji ochronnej, to winna przedstawić na te okoliczności stosowane dowody (zgodnie z powszechnie przyjęta zasada dowodową, że dowód ma przedstawić ten, kto twierdzi, a nie kto zaprzecza - ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui negat (por. np. wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1131/10 oraz z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1860/10 – CBOSA; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, 3 wyd., Warszawa 2009, s. 119).

Po trzecie, Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd, że zamiar realizacji inwestycji sam w sobie nie stanowi argumentacji, która w ramach uznania administracyjnego mogłaby uzasadniać pozbawienie lasu charakteru ochronnego (tak NSA w wyroku z 6 grudnia 2017 r., II OSK 508/17, CBOSA). W ślad za NSA należy wskazać, że w postępowaniu o pozbawienie statusu ochronnego lasu możliwe jest podniesienie każdej argumentacji. Jednak istotne jest wykazanie, czy celowe jest pozbawienie lasu charakteru ochronnego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że lasy ochronne to swoisty rodzaj lasów realizujących funkcje pozaprodukcyjne (w szczególności ekologiczne i społeczne), których podstawowym celem i warunkiem istnienia jest chronienie określonych elementów ożywionych i/lub nieożywionych środowiska naturalnego albo bycie chronionym w sytuacjach wskazanych w ustawie o lasach. Innymi słowy, lasy ochronne to lasy wymagające szczególnej ochrony ze względu na pełnione funkcje lub istniejące zagrożenie, których zamknięty katalog rodzajów określony został w art. 15 ustawy o lasach (por. J. Chmielewski: Lasy ochronne.

Przyczynek do rozważań nad administracyjno-prawną problematyką lasów szczególnie chronionych, PPOŚ 2014, nr 4.83, Lex nr 257241/2). Funkcja ochronna lasu związana jest z istnieniem interesu społecznego, ponieważ utrzymanie środowiska naturalnego w niezmienionej formie jest wartością samą w sobie dla ówcześnie funkcjonujących społeczeństw. Stąd określone prawem rygory z tym związane, które tylko na zasadzie wyjątku pozwalają na odstąpienie od celów ochronnych lasu.

IV.5. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium uzupełni materiał dowodowy poprzez jednoznaczne ustalenie stanu ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do spornych działek na dzień 31 grudnia 1991 r. Następnie dokona ponownej oceny zebranego materiału oraz podejmie decyzję mając na uwadze wykładnię prawa przedstawioną w niniejszym wyroku.

IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 151/20

Metryka

Sentencja

Uzasadnienie