Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 16 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1906/15

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej "Gminy" albo "skarżącej") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] września 2013 r. nr [...], ustalającej na rzecz Gminy odszkodowanie w łącznej kwocie 52.847,00 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...] położonej w gminie L., obrębie [...] L., powiecie [...], przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8 na odcinku: węzeł W. – węzeł W. (A1) od km 99+937 do km 204+000, w zakresie odcinka 5 (węzeł S. – węzeł L.) – od km 140+552,05 do km 174+200 wraz z infrastrukturą, utrzymał decyzję Wojewody w mocy.
2. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Ministra, przedstawia się w sposób następujący:
3. 1. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej w postaci przedmiotowej drogi ekspresowej, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], objęto m.in. przedmiotową nieruchomość, stanowiącą własność Gminy.
4. 2. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., wydaną na podstawie art.12 ust.4a, 4f i 5, art.18 ust.1, 1e pkt 1 i ust.3, art.22 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz.687), dalej ustawy "drogowej", oraz art.130 ust.2 oraz art.132 ust.1a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz.651 z późn. zm.), dalej "u.g.n.", Wojewoda orzekł o ustaleniu na rzecz Gminy, z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, stosownego odszkodowania. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda wskazał, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o ustalenia operatu szacunkowego (zleconego przez organ) z dnia [...] listopada 2012 r., który został sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenia z 2004 r.".
5. 3. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Gmina wniosła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] września 2013 r. (za pośrednictwem tego organu), zarzucając Wojewodzie nieuwzględnienie w przyznanym Gminie odszkodowaniu równowartości należnej od niego kwoty podatku VAT.
6. III. Zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Minister rozpoznał odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody z dnia [...] września 2013 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. 1. Wysokość należnego stronie odszkodowania została prawidłowo ustalona w oparciu o sporządzony na zlecenie Wojewody operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2012 r. (którego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę pismem z dnia [...] stycznia 2015 r.). Operat ten został sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. Do określenia wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca przyjął podejście porównawcze oraz metodę porównywania nieruchomości parami. Wycena została przeprowadzona w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych (§36 ust.4 rozporządzenia z 2004 r.).
2. 2. Wbrew stanowisku odwołania brak jest podstaw do powiększenia kwoty należnego Gminie odszkodowania o równowartość naliczonego od tej kwoty podatku VAT. Wynika to z faktu, iż: (-) w myśl art.134 u.g.n. podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowi wartość rynkowa tej nieruchomości, (-) w myśl art.151 ust.1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, (-) wartość rynkowa jest zatem wartością ustalaną wyłącznie w oparciu o zdarzenia rynkowe, tj. skonfrontowanie popytu i podaży, (-) podatek VAT, jako element polityki fiskalnej państwa, towarzyszący wprawdzie transakcjom rynkowym, nie ma charakteru czynnika rynkowego, (-) wartość rynkowa nieruchomości, obliczana na podstawie art.151 u.g.n., nie uwzględnia zatem podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacją umów zbycia nieruchomości.
3. IV. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Gmina wniosła do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] kwietnia 2015 r. (za pośrednictwem organu), podtrzymując zarzut wadliwego niepowiększenia kwoty przyznanego odszkodowania o równowartość podatku VAT.
4. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. jest zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1. 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
6. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W ocenie Sądu naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

1. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju prowadzi do następujących wniosków:
2. 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł zaskarżoną obecnie decyzją Minister, było ustalenie na rzecz Gminy, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowania z tytułu utraty na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, do której doszło wskutek objęcia tej nieruchomości decyzją zezwalającą na realizacje inwestycji drogowej. Nie można podzielić zarzutów skargi, że odszkodowanie należne Gminie z tytułu utraty na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, w związku z objęciem tej nieruchomości decyzją zezwalającą na realizacje inwestycji drogowej, ustalone zostało w sposób nieprawidłowy. W ocenie Sądu odszkodowanie, o którym mowa powyżej zostało prawidłowo ustalone w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego.
3. 2. Zgodnie z art.12 ust.4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art.11f ust.1 pkt 6 tej ustawy, stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przysługuje odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.18 (art.12 ust.5 ustawy), a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Stosownie do art.18 ust.1 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art.12 ust.4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
4. 3. Wynikający ze specustawy wprost (art.12 ust.5 ustawy) nakaz odpowiedniego stosowania – przy ustalaniu wysokości i wypłacie odszkodowania z tytułu przejścia nieruchomości na Skarb Państwa - przepisów o gospodarce nieruchomościami oznacza między innymi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n.). W sporządzonym na potrzeby postępowania odszkodowawczego operacie szacunkowym rzeczoznawca przyjął podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, a do porównania - transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Operat odpowiada więc w pełni wymaganiom określonym w § 36 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które to przepisy mają zastosowanie ze względu na cel wyceny i zostały prawidłowo zastosowane przez rzeczoznawcę majątkowego.
5. 4. Zgodnie z art. 128 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tego prawa. Z kolei w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 151 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku.

W związku z zarzutami skargi należy wyraźnie podkreślić, że w przywołanych przepisach (ani w żadnych innych) ustawodawca nie zastrzegł, że do kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (przejęcia jej z mocy prawa) dodaje się kwotę należnych podatków oraz danin. W tym zakresie powołana regulacja jest jednoznaczna. Potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można m. in. w zapisie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przesądza o tym, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości". Wprawdzie powyższy zapis dotyczy podejścia dochodowego, a nie porównawczego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jednakże zarówno podejście dochodowe jak i porównawcze prowadzi do określenia wartości rynkowej, a zatem podstawowe zasady ich stosowania muszą być jednakowe.

Skoro w podejściu dochodowym podstawą określania wartości są dochody wskazane na m. in. na podstawie czynszów i wydatków operacyjnych, których poziom przyjmujemy bez VAT-u, to analogicznie w podejściu porównawczym "ceny transakcyjne" stanowiące podstawę określania wartości rynkowej nie powinny zawierać podatku VAT.

W świetle tych uwarunkowań Sąd nie może podzielić zarzutu skargi, iż wysokość przyznanego Gminie odszkodowania powinna być powiększona o podatek VAT. Organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, a te takiej możliwości powiększenia odszkodowania na etapie wydawania władczej decyzji administracyjnej w ogóle nie przewidują.

5. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości argumentację, odnoszącą się do rozpatrywanego zagadnienia, zamieszczoną w wyroku NSA z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2309/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. NSA podniósł tam, że: "Jak wskazuje się w piśmiennictwie unormowanie zawarte w przepisach art. 128 i art. 134 ust. 1 stanowi realizację konstytucyjnej zasady dopuszczalności wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem ustanowionej w art. 21 ust. 2 in fine Konstytucji RP. Przyjmuje się również, że jeżeli ustawodawca odstępuje od zasady odszkodowania w wysokości wartości rynkowej nieruchomości, to znajduje to wyraz w konkretnym przepisie (por. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, LexisNexis Warszawa 2010, s. 230-231; J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2009, s. 833-839, 882-883; M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Wydawca TNOiK Toruń 2005, s. 271-272). (...) Następcze zdarzenie w postaci powstania zobowiązania podatkowego nie może rzutować na zasady obowiązujące na etapie ustalania odszkodowania, które są jednolite wobec wszystkich podmiotów wywłaszczonych. Nie jest więc relewantna okoliczność, że ustawodawca w sferze obciążeń podatkowych dokonał podmiotowego rozróżnienia skutkującego tym, że tylko określone podmioty mają obowiązek płacenia podatku VAT w związku z uzyskanym odszkodowaniem za wywłaszczenie własności nieruchomości. Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja zawierała rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania należnego skarżącemu miastu z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. Kontrolując zatem legalność tych decyzji, Sąd Wojewódzki miał obowiązek uwzględnić te przepisy, które stanowiły podstawę prawną przyznanego odszkodowania. Poza granicami sprawy pozostawało natomiast zagadnienie dotyczące zobowiązania podatkowego związanego z wywłaszczeniem i wypłatą skarżącej odszkodowania.".

Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.