Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2006/16

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr 2402/2016 (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewoda [...] (dalej także "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej także "Gminy") od decyzji Starosty [...] (dalej także "Starosty") nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], ustalającej odszkodowanie za działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], położone w [...], gm. [...], uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
2. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., przedstawia się następująco:
3. 1. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Starosta orzekł na wniosek Gminy o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: rozbudowa ulicy [...] na odcinku ul. [...] ([...]) - ul. [...] oraz fragmentu ul. [...] w m. [...] wraz z budową odwodnienia i kanalizacji deszczowej, przebudową i rozbudową sieci wodociągowej, rozbudową sieci kanalizacji sanitarnej, przebudową sieci gazowej średniego ciśnienia, przebudową sieci elektroenergetycznej, budową sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu ulic [...],[...] i [...] oraz przebudową urządzeń telekomunikacyjnych. W/w decyzją zatwierdzono projekt podziału nieruchomości na potrzeby przedmiotowej inwestycji. W wyniku podziału powstały działki nr: [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha, przeznaczone pod inwestycję drogową. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Starosty z dnia [...] października 2013 r., Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy.
4. 2. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Starosta [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi [...], gm. [...], oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 oraz [...] o pow. [...] m2.
5. 3. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł (słownie: [...]) za wyżej opisaną nieruchomość, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz R. R. (dalej także "skarżącego") Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, iż decyzję oparto na podstawie operatów szacunkowych z dnia [...] grudnia 2013 r. (z klauzulą potwierdzającą aktualność operatu do dnia [...] grudnia 2015 r. oraz do dnia [...] czerwca 2016 r.), sporządzonych przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego D. S.
6. 4. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina [...], kwestionując operaty szacunkowe sporządzone w przedmiotowej sprawie i wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
7. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda rozpatrzył odwołanie Gminy od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2015 r., uchylając tę decyzję i przekazując Staroście sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając własne orzeczenie kasatoryjne, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

1. 1. Wycena wartości nieruchomości, sporządzona na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego D. S. (operaty szacunkowe z dnia [...] grudnia 2013 r. - klauzula potwierdzająca aktualność do dnia [...] grudnia 2015 r. oraz do dnia [...] czerwca 2016 r.) nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Wniosek taki wynika z następujących przesłanek:
2. 2. Dla potrzeb przedmiotowej wyceny rzeczoznawca przyjął podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Ze zbioru dostępnych transakcji tego rodzaju nieruchomościami rzeczoznawca wybrał próbkę [...] transakcji (strona 14 operatu) sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o cenach jednostkowych od 243,54 zł/m2 do 440,00 zł/m2. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (lokalizacja; otoczenie i sąsiedztwo; powierzchnia; możliwości rozwojowe, ograniczenia, uciążliwości, zagrożenia) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących:
3. - wartość 1 m2 działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...], została określona w wysokości [...] zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość rynkową niniejszej działki gruntu na poziomie [...] zł, wartość naniesień została oszacowana na kwotę [...] zł (w tym pas drogowy - [...] zł i nasadzenia - [...] zł). Łącznie wartość prawa własności gruntu i naniesień działki ew. nr [...] została określona na kwotę [...] zł według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu;
4. - natomiast wartość 1 m2 działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...], została określona w wysokości [...] zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość rynkową niniejszej działki gruntu na poziomie [...] zł, wartość naniesień została oszacowana na kwotę [...] zł (w tym pas drogowy - [...] zł i tablice reklamowe - [...] zł). Łącznie wartość prawa własności gruntu i naniesień działki ew. nr [...] została określona na kwotę [...] zł według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu.
5. 3. W ocenianych operatach należy dopatrzeć się następujących uchybień:

(i) Przyjęte do obliczeń nieruchomości porównawcze o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych nie pochodzą z Gminy [...], gdzie znajduje się przedmiotowa nieruchomość, ale z samego miasta [...]. W ocenie organu odwoławczego skoro rzeczoznawca przyjął do obliczeń nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych ("MN/U"), to w pierwszej kolejności biegły powinien szukać nieruchomości podobnych w samej [...] i Gminie [...] właściwej ze względu na położenie wycenianych nieruchomości, a nie od razu w mieście [...].

(ii) Ponadto należy zauważyć, iż wyceniane nieruchomości położone są we wsi [...], zaś do porównania zostały przyjęte nieruchomości pochodzące z miasta [...]. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie można uznać za nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn dwóch nieruchomości, z których jedna położona jest na terenach wiejskich, a druga - miejskich /por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 03.11.2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 725/11/.

(iii) Rynek "nieruchomości drogowych" nie został zbadany przez rzeczoznawcę w sposób wyczerpujący. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu a regionalny jako obszar województwa/p. wyrok WSA we Wrocławiu z dn.07.04.2009 r" II SA/Wr 537/08; wyrok WSA w Warszawie z dn. 29.10.2008 r., I SA/Wa 1204/08; wyrok WSA z dn. 31.08.2010 r" ISA/Wa 492/10. W sporządzonym w przedmiotowej sprawie operacie szacunkowym biegły pojęcie rynku lokalnego odniósł w rzeczywistości do obszaru Gminy [...] i miasta [...] i przeszedł od razu do analizy nieruchomości drogowych na terenie gminy [...] jako rynku regionalnego. W ocenie organu odwoławczego przed przejściem do analizy rynku nieruchomości drogowych na rynku regionalnym, biegły powinien wnikliwie przeanalizować transakcje nieruchomościami drogowymi występującymi w powiecie [...].

Należy zaznaczyć, iż przedmiotowa nieruchomość jeszcze przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej była przeznaczona pod drogę. Zgodnie zatem z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia dokonanie wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami przeważającymi wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości było możliwe dopiero w przypadku braku transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym obejmującym obszar gminy i powiatu oraz rynku regionalnym obejmującym obszar województwa.

Orzecznictwo administracyjne w podobnych sprawach stoi na stanowisku, że w przypadku pierwotnego przeznaczenia drogowego wycenianej nieruchomości, dopiero wykluczenie możliwości oparcia się na cenach nieruchomości drogowych będących przedmiotem obrotu na rynku lokalnym i regionalnym pozwala na zastosowanie w wycenie - zgodnie z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia - transakcji dotyczących nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

W wyroku z dnia 05.11.2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia podkreślić trzeba, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

4. Z powyższych przyczyn sporządzoną na potrzeby postępowania wycenę należy uznać za niewiarygodną, w związku z czym nie może ona stanowić podstawy do wydania decyzji odszkodowawczej. Trzeba bowiem uznać, iż mimo że zgodnie z art. 154 ustawy u.g.n. wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, nie zwalania to jednak organu od kontroli operatu w zakresie jego zgodności z przepisami regulującymi kwestię odszkodowania i wyceny. Nie oznacza to także, iż rzeczoznawca może działać w sposób dowolny. Wybór podejścia i techniki szacowania winien on bowiem uzasadnić, a organ winien sprawdzić, czy operat odpowiada obowiązującym przepisom (vide: wyrok NSA I SA 833/00 z dnia 08.11.2001 - opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 81735; wyrok WSA z dnia 08.11.2005r I SA /Wa 1759/05 - opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 199025).

W świetle bowiem art. 130 ust. 2 u.g.n. operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność tego jaką wartość miała nieruchomość której prawa własności dany podmiot został pozbawiony, która to wartość jest podstawą dla ustalenia odszkodowania. Nie ulega zatem, wątpliwości, że operat szacunkowy powinien podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 80 k.p.a. nakazuje organom administracji oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

1. 5. W niniejszej sprawie w związku z tym, iż dostrzeżono nieprawidłowości wskazane w kwestionowanych operatach szacunkowych z dnia [...].12.2013 r. (z klauzulą potwierdzającą wycenę do dnia [...].12.2015 r. i do dnia [...].06.2016 r.), dlatego należy uznać, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) bowiem nie wystarczająco wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego, którym to wyjaśnieniom musi dać wyraz w uzasadnieniu decyzji.
2. 6. Reasumując organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zleci uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, po czym dokona jego szczegółowej analizy oraz oceni pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i po wyjaśnieniu wszelkich wątpliwości, w szczególności wskazanych w odwołaniu co do zasadności wyceny za znajdujące się na gruncie tablice reklamowe oraz za wjazd z kostki betonowej, który jak wskazał odwołujący został odtworzony przez wykonawcę (zdemontowana część wjazdu została wykonana z nowej kostki przez wykonawcę), podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, które uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, Wojewoda [...] nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie.
3. 7. W tym stanie rzeczy, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. orzekł jak w rozstrzygnięciu.
4. IV. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. R. R. wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., podnosząc przeciwko temu orzeczeniu następujące zarzuty:

1. 1. naruszenie art. 154 i 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 154 u.g.n. polegające na przekroczeniu przez organ odwoławczy swoich kompetencji i dokonanie merytorycznej oceny wartości operatu, pomimo braku opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, koniecznej w myśl art. 157 u.g.n. w sytuacji, gdy zarówno skarżący jak i organ odwoławczy nie wykazali formalnych błędów operatu, a wręcz przeciwnie organy obydwu instancji uznały, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, zastosowano prawidłowe podejście i metodę w celu określenia wartości nieruchomości;
2. 2. naruszenie art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ceny nieruchomości drogowych, mają pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniającymi aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania, podczas gdy w ramach ustalania wysokości odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego, a wywłaszczony w niniejszej sprawie nie kwestionował cen ustalonych w operacie sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego;
3. 3. naruszenie art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w z w z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis rozporządzenia, które jest aktem prawnym niższego rzędu wyłącza stosowanie przepisu ustawy, która jest aktem wyższego rzędu. W niniejszej sprawie bowiem § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa niż wartość nieruchomości ustalona dla celów odszkodowania określona według aktualnego sposobu jej użytkowania;
4. 4. naruszenie art. 154 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 199/ r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przez organ odwoławczy tj. dowolne i nieuprawnione dokonanie wykładni znaczenia "nieruchomości podobnej", a tym samym wejście w kompetencje biegłego rzeczoznawcy w sytuacji, gdy działając na podstawie i w granicach przepisów prawa, wyczerpująco wyjaśnił on, dlaczego nieruchomościom przyjętym do porównania, którymi posłużył się do wyceny, przyznał waior "nieruchomości podobnej";
5. 5. naruszenie przez organ drugiej instancji art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez jednostronną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji tj.:
6. - nie uwzględnienie słusznego interesu obywatela, który nie dość, że został wywłaszczony z części nieruchomości, to dodatkowo poprzez uchylenie decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, pozostaje w stanie niepewności co do kwoty odszkodowania, a tym samym ponosi wymierne straty, zarówno moralne jak i materialne;
7. - przyznanie waloru wiarygodności zarzutom wskazanym w skardze wniesionej przez Wójta Gminy [...] pomimo, że biegły w sposób wyczerpujący przedstawił w treści operatu dlaczego do wyceny przyjął konkretne nieruchomości oraz dlaczego nie mógł dokonać wyceny w oparciu o nieruchomości przeznaczone na cele drogowe, a dodatkowo odpowiedział wyczerpująco na zarzuty Gminy w piśmie z dnia [...].09.2015r., którego organ odwoławczy w ogóle nie uwzględnił w swojej ocenie materiału dowodowego,
8. - przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, że istnieją inne transakcje nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe pomimo tego, że organ odwoławczy nie ma kompetencji do tego, żeby oceniać operat, który ma charakter opinii biegłego i wymaga wiedzy specjalnej, której organ odwoławczy nie posiada, jak również sam skarżący potrafił wskazać jedynie kilka aktów notarialnych dotyczących transakcji drogowych na rynku lokalnym. Organ odwoławczy nie uwzględnił także szczegółowych wyjaśnień biegłego rzeczoznawcy, który wykazał, że rynek nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe jest wybitnie specyficzny i ograniczony.
9. - organ odwoławczy nie uzasadnił dlaczego rynek nieruchomości nie został zbadany przez biegłego w sposób wyczerpujący, ograniczył sie jedynie do stwierdzenia, że taka jest ocena organu;
10. - organ odwoławczy wyjątkowo lakonicznie odniósł sie do zarzutu skargi odnośnie do wyceny odszkodowania za tablice reklamowe i wjazd z kostki betonowej, nie wskazując żadnego uzasadnienia dlaczego uważa, że w tym przedmiocie również należy zakwestionować decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy biegły szczegółowo wyjaśnił to w operatach oraz w piśmie z dnia [...] września 2015 r.
11. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
12. VI. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2016 r. G. L. przedstawiła własne stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 czerwca 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie do art.119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (wnioskodawcą w/w w niniejszej sprawie był organ odwoławczy – wniosek złożony w doręczonej pozostałym stronom odpowiedzi na skargę z dnia 3 sierpnia 2016 r.). Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza z dnia [...] czerwca 2016 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

1. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:
2. 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania odszkodowawczego, w którym w drugiej instancji orzekł Wojewoda, było ustalenie w trybie i na zasadach określonych w art.12 ust.4a, ust.4f, ust.5, art.18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należnego skarżącemu odszkodowania z tytułu utraty na rzecz Gminy [...], na zasadzie art.12 ust.4 pkt 2 w/w ustawy, prawa własności działek ewidencyjnych nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], położonych w [...], gm. [...]. Podczas gdy organ odszkodowawczy ustalił na rzecz skarżącego przedmiotowe odszkodowanie, opierając się w tym zakresie na oszacowaniu wartości przedmiotowych działek, dokonanym przez rzeczoznawcę majątkowego w dwóch operatach z dnia [...] grudnia 2013 r. (odpowiednio zaktualizowanych), w pełni uznając wiarygodność tychże dowodów, organ odwoławczy wiarygodność tę całkowicie zakwestionował, zalecając organowi I instancji zlecenia sporządzenia nowych operatów. Stanowisko to jest wadliwe.
3. 2. Z akt administracyjnych sprawy wynika w szczególności, co następuje:

(i) Jak już wyżej wspomniano organ I instancji ustalił przedmiotowe postępowania w oparciu o dwa odpowiednio zaktualizowane operaty z dnia [...] grudnia 2013 r. (osobny operat dla każdej z dwóch działek, objętych postępowaniem odszkodowawczym). Wycena została sporządzona, na zasadzie § 36 ust.4 rozporządzenia wykonawczego do u.g.n., w oparciu o transakcje nieruchomościami podobnymi, które rzeczoznawca zidentyfikował (przy stwierdzonym braku transakcji nieruchomościami nabywanymi pod budowę lub rozbudowę dróg) jako nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe.

(ii) W toku postępowania przed organem I instancji Gmina zgłosiła w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. zastrzeżenia do w/w sposobu doboru nieruchomości podobnych, wskazując w szczególności na możność znalezienia odpowiedniej ilości transakcji nieruchomościami "drogowymi". Obszernym pismem z dnia [...] września 2015 r. rzeczoznawca majątkowy szczegółowo ustosunkował się do w/w zastrzeżeń Gminy, podtrzymując swoją ocenę co do braku możliwości oszacowania wartości działek objętych postępowaniem odszkodowawczym w oparciu o transakcje działkami "drogowymi".

(iii) Na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda nie podjął próby wezwania rzeczoznawcy (bezpośrednio lub za pośrednictwem organu I instancji) do wyjaśnienia powziętych przez siebie wątpliwości, związanych z prawidłowością operatów oraz stanowiska zawartego w piśmie z dnia [...] września 2015 r. W to miejsce organ odwoławczy, odstępując w szczególności od analizy w/w wyjaśnień rzeczoznawcy z pisma z dnia [...] września 2015 r., jednoznacznie zakwestionował wartość dowodową przedmiotowych operatów, zarzucając rzeczoznawcy dokonanie wadliwych ustaleń co do właściwych dla wyceny nieruchomości porównawczych, będące w ocenie organu konsekwencją zarówno wadliwej analizy zarówno rynku transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działek wycenianych, jak i rynku nieruchomościami drogowymi.

Uznać należy, że tego rodzaju sposób działania organu odwoławczego wykroczył poza ramy oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, zastrzeżonej dla organu administracji. W swoim wyroku z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15, publ. Lex, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, co następuje: "Należy podkreślić, że ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów.

Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat, jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.".

Powyższe prowadzi do wniosku, że obowiązkiem organu odwoławczego, orzekającego w niniejszej sprawie, było w pierwszej kolejności zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego (w trybie uregulowanym w art.136 k.p.a.) o wyjaśnienie wątpliwości organu, związanych z doborem nieruchomości porównawczych, a nie wyjaśnionych (w ocenie organu) w piśmie rzeczoznawcy z dnia [...] września 2015 r. Przyjąć bowiem należy, że w toku takich wyjaśnień rzeczoznawca mógłby dokonać reasumpcji poczynionych przez siebie ustaleń. W sytuacji, w której rzeczoznawca podtrzymałby zajmowane dotąd stanowisko, podważenie wiarygodności dowodowej operatów wymagałoby (co konsekwentnie wynika z przytoczonego orzecznictwa NSA) zainicjowania przez organ albo Gminę [...] postępowania weryfikacyjnego, uregulowanego w art.157 u.g.n.

1. 3. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda ponownie rozpatrzy odwołanie Gminy od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2015 r., uwzględniając oceny sformułowane powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.