Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 26 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2227/20

Uzasadnienie

Prokurator Okręgowy w [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] wraz ze stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały "Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]" (dalej zwany "Regulaminem").

Prokurator zaskarżył uchwałę w całości i zarzucił jej:

1. 1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej w skrócie "u.c.p.g."), w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g.") w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz w zw. z § 134 w zw. z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej (dalej w skrócie "z.t.p."), poprzez ustanowienie w § 1 ust. 1 Regulaminu obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania wymienionych odpadów, podczas gdy o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny decyduje na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości. Prokurator wyjaśnił, że z przepisów u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia Regulaminu, wynikało, że właściciele nieruchomości mogli wybrać, czy będą zbierać odpady w sposób selektywny czy też nie. W przypadku zbierania odpadów z pominięciem selekcji, była na nich nałożona podwyższona opłata za gospodarowanie odpadami oraz inne rygory gromadzenia takich odpadów. Nałożenie zatem w § 1 ust. 1 Regulaminu obowiązku selektywnego zbierania odpadów w ocenie Prokuratora jest przekroczeniem delegacji ustawowej i jako to takie istotnie narusza prawo, tj. art. 4 ust. 2a u.c.p.g. oraz ww. przepisów.
2. 2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. i art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 134 w zw. z § 135 i § 118 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację, wykraczającą poza ramy delegacji ustawowej, w § 3 ust 1 Regulaminu kwestii dotyczących wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych na zasadach opisanych w Regulaminie oraz wyznaczenie na terenie nieruchomości miejsca na pojemniki/worki do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie go w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Prokurator wyjaśnił że art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nakłada na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie tego samego obowiązku w Regulaminie oznacza powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację. Określono w nim bowiem także to, kto ma utrzymywać je w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy ograniczeniu podmiotowym jedynie do właściciela nieruchomości. Kwestie usytuowania pojemników na odpady reguluje § 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Skarżący także uznał, że nieuprawnione było wskazanie na jakim terenie powinien znajdować się pojemnik na odpady.
3. 3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z § 118 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 3 pkt 13 Regulaminu regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w wyniku zobowiązania właścicieli nieruchomości do pozbywania się odpadów komunalnych w sposób i z częstotliwością określoną w Regulaminie. Prokurator wyjaśnił, że w § 3 pkt 3 Regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do pozbywania się odpadów komunalnych w sposób i z częstotliwością określoną w Regulaminie. Przepis ten stanowi częściowe powtórzenie regulacji zawartej art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. Usunięto z niego jedynie regulację o treści "i przepisach wydanych na podstawie art. 4a".
4. 4. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 118 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 3 pkt 1 oraz w § 11 ust. 1 Regulaminu regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. W ocenie skarżącego, przepis ten stanowi przekroczenie zakresu delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., uszczegółowionej art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którą właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych, nie wskazując na możliwość bądź obowiązek wyposażenia nieruchomości również w worki. Stąd też kwestionowany przepis został wydany z istotnym naruszeniem ww. przepisów, w drodze przekroczenia delegacji zawartej w u.c.p.g., poprzez wprowadzenie dodatkowego obowiązku wyposażenia nieruchomości w worki służące do zbierania odpadów komunalnych.
5. 5. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 w zw. z § 135 i § 118 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 4 ust. 2 Regulaminu obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń w miejscach, w których nie powoduje to zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu i miejsca gromadzenia nieczystości wskazanych w naruszonym przepisie, przy jednoczesnym powtórzeniu w dalszej części tego uregulowania treści zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 in fine u.c.p.g.;
6. 6. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 w zw. z § 135 z.t.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i umożliwienie w § 4 ust. 2 Regulaminu dokonywania naprawy pojazdów poza warsztatami wyłącznie jeżeli nie spowodują uciążliwości dla mieszkańców, w sytuacji gdy u.c.p.g. nie umożliwia ograniczenia w powyższym zakresie uprawnień właścicieli nieruchomości. Zdaniem skarżącego ograniczenie dokonywania naprawy pojazdów tylko do takich napraw, stanowi ingerencję w regulacje kodeksu cywilnego związane z prawem własności nieruchomości oraz tzw. prawem sąsiedzkim (art. 143 kc). Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Nie upoważnia jednak organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego zawężenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do napraw nieuciążliwych. Regulacja Rady Gminy w tym zakresie ingeruje bez odpowiedniego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności i wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w u.c.p.g.
7. 7. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 w zw. z § 135 z.t.p., poprzez nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej, polegające na utworzeniu regulacji wewnętrznie sprzecznej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu obowiązku selektywnego zbierania niesegregowalnych (pozostałości po segregacji) odpadów komunalnych;
8. 8. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 12 ust. 1 pkt 1-4 Regulaminu kwestii związanych z ustaleniem rodzajów worków i ich kolorów, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do określenia rodzaju pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów;
9. 9. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 w zw. z § 135 z.t.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 13 ust. 1-4 Regulaminu w sposób zakresowy minimalnej i maksymalnej pojemności pojemników, worków i kontenerów przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, a także minimalnej i maksymalnej pojemności koszy ulicznych, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych;
10. 10. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. § 118 w zw z § 143 z.t.p, poprzez powtórzenie w § 16 ust. 1 Regulaminu regulacji dotyczącej obowiązku utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, podczas gdy ww. obowiązek został nałożony na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., oraz poprzez nieuprawnioną modyfikację wykraczającą poza ramy delegacji ustawowej, polegającą na nałożeniu na właścicieli nieruchomości obowiązku poddania pojemników okresowej dezynfekcji;
11. 11. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 17 ust. 2 Regulaminu dodatkowego obowiązku ustawiania pojemników, worków i kontenerów na odpady na terenie nieruchomości na wyrównanej i utwardzonej powierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody, błota i innych zanieczyszczeń, podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nakłada na właścicieli jedynie obowiązek utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym miejsc gromadzenia odpadów, bez obowiązku spełniania przez te miejsca szczególnych warunków. Prokurator wyjaśnił, że kwestionowane przepisy Regulaminu, pomijając okoliczność, że zostały ustanowione bez podstawy prawnej, wkraczają również w zakres regulacji innych aktów, np. § 22 i 23 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ponadto ingerują one również w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał ww. urządzenia;
12. 12. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 19 ust. 1 Regulaminu na organizatora imprezy masowej obowiązku wyposażenia miejsca imprezy w określoną ilość pojemników na odpady, podczas gdy obowiązki w tym zakresie określa ustawa z 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych;
13. 13. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 118 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez zobowiązanie w § 23 ust. 1 i 2 osób utrzymujących zwierzęta do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku i wskazanie, że ponoszą oni pełną odpowiedzialność za bezpieczeństwo zwierząt, które posiadają, co stanowi powtórzenie i jednocześnie nieuprawnioną modyfikację regulacji ustawowych zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.;
14. 14. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 24 ust. 1 Regulaminu obowiązku stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi. Tymczasem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. stanowi podstawę do uregulowania w Regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie skarżącego niejasny i nieprecyzyjny jest obowiązek stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi określony w § 24 ust 1 Regulaminu. Dozór jest pojęciem utożsamianym w języku potocznym z pilnowaniem, czuwaniem, zabezpieczaniem. Stały dozór oznacza dozór nieprzerwany. Skuteczny dozór oznacza dozór dający oczekiwane skutki. Skutki te nie zostały jednak w Regulaminie wskazane. Wobec tego należy stwierdzić, że przepis ten nie wskazuje na konkretny obowiązek, który dałby się wyegzekwować. Zdaniem skarżącego, ze względu na szeroką i niedookreśloną treść kwestionowany przepis zakresem regulacji wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nadto dotyka on materii uregulowanej w art. 77 k.w., który penalizuje niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie trudno jest wymagać od właściciela zwierzęcia, lub osoby zobowiązanej do dozoru, by w każdej sytuacji i warunkach byli zdolni do pełnego i skutecznego dozoru nad zwierzęciem, a zwierzę to zawsze reagowało na każdą komendę;
15. 15. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 24 ust. 3 Regulaminu dla utrzymujących pajęczaki, owady, gady, płazy, ptaki i inne zwierzęta egzotyczne w lokalach mieszkalnych i użytkowych obowiązku zabezpieczenia tych zwierząt przed wydostaniem się z miejsca ich przebywania oraz wskazanie w § 24 ust. 4 Regulaminu, że zwierzęta egzotyczne mogą być wyprowadzane poza lokal jedynie na uwięzi lub w klatce, podczas gdy zwierzęta te nie należą do katalogu "zwierząt domowych". Zdaniem skarżącego fakt, że niektóre osoby traktują wskazane w Regulaminie gatunki jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych, tj. trzymanych dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa ludzi i dla zaspokajania potrzeb emocjonalnych człowieka;
16. 16. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 oraz § 6 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 28 Regulaminu w drodze sformułowanie kwestionowanego przepisu w formie zezwolenia a nie zakazu. Skarżący wyjaśnił, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., Regulamin powinien określać szczegółowe wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także dotyczące zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Kwestionowany przepis został skonstruowany w odwrotny, niż dopuszczony przez ustawodawcę sposób. Rada Gminy nadała mu formę zezwolenia na prowadzenie określonej działalności w zakresie utrzymywania zwierząt. Kwestionowany przepis Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i 2 pkt 7 u.c.p.g. z uwagi na niewypełnienie delegacji ustawowej w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem przez zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz sformułowanie go w sposób niezrozumiały.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie, wskazując że nie podziela oceny wyrażonej przez Prokuratora oraz że zaskarżona uchwała utraciła już moc obowiązującą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga w części podlegała uwzględnieniu.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że z uwagi na istotne naruszenie prawa zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności niektórych postanowień uchwały Rady Gminy [...] Nr [...]. Z tych też powodów Sąd uwzględnił zarzut sformułowany w pkt. 9 skierowanej do Sądu skargi, w zakresie ustalenia maksymalnych pojemności na odpady, w pkt 12 w całości oraz w pkt 16, aczkolwiek w części i z innych względów niż w skardze wskazane. W pozostałym zakresie skarga została oddalona (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd jednocześnie nie zgodził się z oceną skarżącego, że waga stwierdzonych naruszeń i ich wpływ na treść całej uchwały był tak znaczący, że wymagał stwierdzenia nieważności całej uchwały. Zdaniem sądu nie zachodzi taka sytuacja, że po wyeliminowaniu tylko niektórych postanowień uchwały, których istotną wadliwość dostrzegł skarżący, pozostawiona w obrocie uchwała nie będzie realizowała obowiązków wynikających z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ani nie będzie możliwe jej funkcjonowanie. Stwierdzenie zaś nieważności całej uchwały powodowałoby, że Rada Gminy w żadnym zakresie nie realizowałaby obowiązków wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego stanowi naruszenie przepisów prawa, z wyłączeniem jednak nieistotnego naruszenia. Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa zalicza się zaś wykroczenie poza granice delegacji ustawowej oraz sprzeczność aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wyższego rzędu.

Materialnoprawną podstawę uchwały będącej przedmiotem skargi stanowią przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.).

Treść regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu. Biorąc pod uwagę powyższe, nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Z powodu stwierdzenia takiego właśnie odstępstwa Sąd uwzględnił skargę w zakresie zarzutów sformułowanych w pkt 9, 12 i 16 skierowanej do Sądu skargi. Niewątpliwie bowiem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminie w art. 4 ust. 2 pkt 2 uc.p.g. nakłada na organ uchwałodawczy gminy obowiązek określenia wymagań w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Tymczasem w zaskarżonej uchwale wprowadzono również maksymalną pojemność takich pojemników. Stąd konieczne było stwierdzenie nieważności postanowień § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, wprowadzających owe maksymalne pojemności.

Również zarzut dotyczący obowiązku określonego w § 19 Regulaminu okazał się trafny. Istotnie bowiem art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie zawiera delegacji do ustalania w Regulaminie obowiązków dla organizatora imprezy o charakterze masowym. Również zawarte w § 28 zdanie pierwsze Regulaminu, w którym pojęcie zwierząt gospodarskich zostało ograniczone do gatunków wskazanych w tym przepisie, nie odpowiada upoważnieniu ustawowemu zawartemu w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Pozostałe zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd nie uwzględnił zarzutu dotyczącego § 1 ust. 1 Regulaminu. Skarżący dowodzi, że w dacie uchwalenia Regulaminu, ustawa o utrzymywaniu czystości w gminach nie przewidywała bezwzględnego obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania odpadów, ale pozwalała na owo selektywne zbieranie na zasadzie dobrowolności, o czym decydował właściciel nieruchomości. Skoro zatem, zdaniem skarżącego w § 1 ust. 1 Regulaminu, nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania praktycznie wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, to dokonano tego z przekroczeniem delegacji ustawowej i jako to takie istotnie narusza praw.

Sąd tej argumentacji nie podziela. Wyjaśnić bowiem trzeba, że art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, definiuje zakres regulacji uchwalanego regulaminu. Przy tym, jak wyżej była o tym mowa, organ uchwałodawczy, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanym w tym przepisie. Nadto ust. 1 art. 4 został sformułowany w ten sposób, że nie pozostawia organowi samorządowemu wyboru co do możliwości uchwalenia regulaminu. Innymi słowy z brzmienia art. 4 ust. 1 u.c.p.g. wynika obwiązek uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a jego zakres normatywny musi odpowiadać zakresowi wskazanemu w ust.

2. Jednocześnie z regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy wynika, że elementem który musi być określony w regulaminie, są wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. W art. 4 ust. 2 pkt 2 jest zaś mowa o regulacji dotyczącej rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenach nieruchomości. Art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. zaś nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych w sposób określony w regulaminie.

W ocenie Sądu z zestawienia powyższych przepisów ustawy (art. 4 ust 2 pkt 1 i 2) wynika, że w dacie uchwalenia Regulaminu, gmina miała nie tylko prawo ale i obowiązek ustalenia zasad selektywnego zbierania odpadów. Zasady te jednak dotyczyły tylko tych mieszkańców gminy, którzy z owego selektywnego zbierania odpadów korzystać chcieli. Nie może być bowiem tak, że z jednej strony ustawa nakłada na gminę obowiązek ustalenia regulaminu (ww. przepisy), który ma zawierać zapisy dotyczącego zasad selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a z drugiej wyłączać ten obowiązek w drodze zapisów pozwalających właścicielom nieruchomości na rezygnację z selektywnego zbierania odpadów.

Jednocześnie nie mogą przepisy prawa miejscowego wyłączać stosowania przepisów ustawy. W warunkach rozpoznawanej sprawy zatem określenie w regulaminie zasad selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie mogło wyłączyć przysługującego ówcześnie mieszkańcom gminy z mocy ustawy, prawa do wyboru czy chcą zbierać odpady w sposób selektywny, czy też wolą ponoszenie wyższych opłat, związanych z brakiem selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Zawarty zatem w zaskarżonej uchwale zapis dotyczący selektywnego zbierania odpadów komunalnych, nie stanowi bezwzględnego obowiązku prowadzenia zbiórki odpadów komunalnych dla wszystkich mieszkańców gminy, ale określa zasady selektywnego zbierania odpadów dla tych, którzy taki sposób wybrali.

Sąd uznał, że nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez jego powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację zawartą w § 3 ust. 1 (w ocenie Sądu chodzi o § 3 pkt 3) Regulaminu. Kwestionowany zapis zawarty w uchwale stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez wyposażenie nieruchomości w pojemniki i worki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zdaniem skarżącego modyfikacja art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy polega na nieuprawnionym wskazaniu właściciela nieruchomości jako jedynego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym,wskazaniu kto ma otrzymywać pojemniki worki w odpowiednim stanie sanitarnym. Zarzut ten jest w ocenie Sądu całkowicie chybiony.

Po pierwsze odnosząc się do powtórzenia przepisu ustawowego, wskazać trzeba, że jakkolwiek praktyką pożądaną jest nie powtarzanie w aktach niższego rzędu zapisów zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu, to jednak w sytuacji gdy przepis aktu niższego rzędu stanowi powtórzenie przepisu aktu wyższego rzędu bez jego nieuprawnionej modyfikacji, przyjmuje się że zabieg taki nie stanowi istotnej wady danego aktu prawnego, wymagającej stwierdzenia jego nieważności. Nadto, zdaniem Sądu Regulamin stanowi kompletną regulację, wyznaczającą adresatom zasady postępowania w celu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zatem i z tego względu powtórzenie części przepisu ustawy, nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Po drugie zaś Sąd nie dostrzegł nie tylko nieuprawnionej, ale jakiejkolwiek modyfikacji ww. przepisu ustawy. Należy bowiem przypomnieć, że art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia Regulaminu, stanowił że: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi;". Przepis ten zatem już w swojej treści wskazywał dokładnie podmiot zobowiązany do utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zastrzegając że na mocy odrębnej uchwały może obowiązki te przejąć gmina. Skoro jednak gmina tych obowiązków nie przejęła, to w zupełnie uprawniony sposób, powtórzyła zapis ustawowy w uchwale w sprawie regulaminu porządku i czystości w gminach.

W kontekście tego zarzutu, skarżący dodatkowo wskazał, że kwestie usytuowania pojemników na odpady reguluje § 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, bez sprecyzowania o jakie rozporządzenie chodzi. Sąd, mając na uwadze zarzuty formułowane w analogicznych sprawach, doszedł do przekonania, że skarżącemu idzie o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Przepis ten zawiera regulacje dotyczące konieczności uwzględnienia na działkach budowlanych miejsc na pojemniki na odpady. Jednak Sąd nie dopatrzył się jakiejkolwiek sprzeczności zaskarżonych postanowień Regulaminu ze wskazanym § 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Szczególnie że w § 3 ust. 1 Regulaminu jedynie ogólnie zaznaczono, że worki i pojemniki mają się znajdować na nieruchomości, bez bardziej precyzyjnego ustalenia miejsc ich posadowienia.

Kolejny zarzut dotyczy regulacji zawartej w § 3 pkt 13 Regulaminu. Zwrócenia uwagi wymaga, że takiej jednostki redakcyjnej nie zawiera zaskarżona uchwała. Skarżący w rozwinięciu zarzutu wyjaśnia jednak, że chodzi o § 3 pkt 3 Regulaminu, w którym zobowiązano właścicieli nieruchomości do pozbywania się odpadów komunalnych w sposób i z częstotliwością określoną w Regulaminie. Przepis ten stanowi częściowe powtórzenie regulacji zawartej art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. Usunięto z niego jedynie regulację o treści "i przepisach wydanych na podstawie art. 4a".

W ocenie Sądu niepełne zacytowanie przepisu ustawowego, jakkolwiek niewątpliwie stanowi błąd, to jednak nie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tego zapisu, bowiem przepis uchwały nie wyłącza stosowania przepisów ustawy. Innymi słowy, nawet w przypadku pominięcia w uchwale części zapisu ustawowego, nie może to skutkować niemożnością jego zastosowania. Ustawowy zapis znajduje bowiem zastosowanie z urzędu. Taki zabieg uchwałodawcy może co prawda wprowadzić mieszkańców danej gminy w błędne przekonanie o jego kompletności, jednak zdaniem Sądu nie przesądza to o istotnym naruszeniu prawa.

Sąd za chybiony uznał także zarzut dotyczący § 3 pkt 1 oraz w § 11 ust. 1 Regulaminu, polegający na nieuprawnionym, nie znajdującym oparcia w brzmieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w pojemniki i worki służące do zbierania odpadów komunalnych, w sytuacji gdy przepis ustawy dotyczy wyłącznie pojemników. Oczywiście skarżący ma rację, że pojęcie worków zostało wprowadzone do ww. przepisu dopiero począwszy od 6 września 2019 r., kiedy to art. 4 ust. 2 pkt 2 został zmieniony przez art. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579) zmieniającej nin. ustawę. Jednak stanowisko skarżącego jest zbyt formalistyczne, ponieważ nie dostrzega po pierwsze, że ustawa nie definiowała pojęcia pojemników, które w związku z tym należało rozumieć jako przedmioty służące do zbierania odpadów komunalnych, których określenie rodzaju i minimalnej pojemności ustawodawca pozostawił radzie gminy.

Po drugie skarżący nie zauważa, że z art. 6r ust. 2a tej samej ustawy wynika, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Należy więc uznać, że już przed zmianą art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy możliwe było stosowanie worków, a sama zmiana służyła wyeliminowaniu ewentualnych wątpliwości w tym zakresie. Dlatego też skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu.

Podobnie ocenił Sąd zarzut przekroczenia delegacji ustawowej w związku z nałożeniem na właścicieli nieruchomości w § 4 ust. 2 Regulaminu obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń w miejscach, w których nie powoduje to zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu i miejsca gromadzenia nieczystości wskazanych w naruszonym przepisie. Przypomnieć bowiem należy, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.c.p.g. stanowił, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Na uwagę zasługuje zwrot " (...) szczegółowe zasady (...) dotyczące uprzątania błota (...)".

W ocenie Sądu zapis zawarty w § 4 ust. 2 Regulaminu, w brzmieniu: "Błoto, śnieg i lód z części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego powinny być gromadzone w miejscach, w których nie powodują zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów w sposób umożliwiający ich odbiór przez przedsiębiorcę.", stanowi wypełnienie delegacji ustawowej zawartej w 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.c.p.g., albowiem stanowi właśnie uszczegółowienie zasad dotyczących uprzątania błota, śniegu i lodu z części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego. Jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2866/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), wykonawczy charakter regulaminu, może być uzupełniony o mieszczącą się ramach upoważnienia ustawowego pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego. Zdaniem Sadu zakwestionowany przez Prokuratora zapis Regulaminu, spełnia właśnie ww. warunek.

Tożsamą ocenę wyraża Sąd w zakresie zarzutu zawartego w pkt 6 skargi, dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej, poprzez umożliwienie w § 4 ust. 2 Regulaminu dokonywania naprawy pojazdów poza warsztatami wyłącznie jeżeli nie spowodują uciążliwości dla mieszkańców. Zdaniem Skarżącego zapis taki stanowi ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości, które nie są usprawiedliwione w świetle u.c.p.g., a nadto stanowi ingerencję w regulacje kodeksu cywilnego związane z prawem własności nieruchomości oraz tzw. prawem sąsiedzkim (art. 143 kc). W ocenie skarżącego, w myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności.

Sąd argumentacji skarżącego nie podzielił, co doprowadziło do uznania ww. zarzutu za nieuzasadniony. Przy tym Sąd wskazuje, że kwestionowany zapis Regulaminu stanowi jego § 5 ust. 2, a nie jak wskazano w skardze § 4 ust. 2.

Zakwestionowane w skardze przepisy Regulaminu, dotyczące naprawy pojazdów, nie zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Przepisy te stanowią wyłącznie uzupełnienie przepisów ustawy, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego dla rady gminy, wynikającego z art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy. Dopuszczalność takich uzupełnień w akcie prawa miejscowego wynika z art. 94 Konstytucji RP. Regulacje zawarte w aktach prawa miejscowego nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12 oraz z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, CBOSA). Przepisy prawa miejscowego stanowią więc dopełnienie przepisów rangi ustawowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie można uznać przepisu § 5 ust. 2 Regulaminu za naruszający w sposób istotny art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustawy rada gminy upoważniona jest do określenia w regulaminie czystości i utrzymania porządku wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

W § 5 ust. 2 Regulaminu przewidziano natomiast, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą być przeprowadzane w obrębie własnej nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla mieszkańców.

Nie ulega wątpliwości, że zasadniczo naprawa pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczających ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy powinna więc mieć na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy.

Mając na uwadze szczególnie tę ostatnią okoliczność, Sąd uznał, że wprowadzone w kwestionowanym przepisie Regulaminu ograniczenia, uszczegóławiające warunki wykonywania tych czynności w innych miejscach, nie stanowią nieuprawnionego wkroczenia w sferę prawa cywilnego. Trzeba bowiem podkreślić, że regulamin porządku i czystości w gminie ma stosownie do postanowień ustawy chronić te właśnie wartości. Fakt, że ustawa zawierająca upoważnienie reguluje sferę stosunków społecznych właściwą także innym ustawom (np. Kodeksowi cywilnemu, czy Kodeksowi wykroczeń), nie wyklucza możliwości regulowania tych materii również w aktach miejscowych wydanych w oparciu o ową ustawę. Niewątpliwie musi to jednak odbyć się w ramach upoważnienia ustawowego i nie być sprzeczne z normami tych innych ustaw. Z taką sytuacją mamy do czynienia w omawianej sprawie. Zdaniem Sądu, prawodawca lokalny miał prawo, w ramach ww. upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o nakazie niepowodowania przedmiotowymi naprawami uciążliwości dla mieszkańców, mając na uwadze wartość jaką jest ład, czystość i porządek, także w relacjach międzyludzkich, jako pewien stan niezakłócania posiadanych uprawnień.

Chodzi bowiem o niezakłócanie wartości związanych z niezanieczyszczaniem środowiska i z czystością i porządkiem. Wzór powinnego zachowania służący zachowaniu czystości i porządku, poprzez zakaz powodowania uciążliwości, przy zastosowania potocznego rozumienia tego pojęcia, jest również zdaniem Sądu wystarczająco przejrzysty i jasny, o ile uwzględni się wyjątkowy charakter odstępstw od zasady prowadzenia napraw w warsztacie oraz potoczne rozumienie pojęcia "nieuciążliwy". (Por. przywołany już wyżej wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2866/15).

Dodatkowo wskazane wyżej przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów prawa w sposób istotny, bowiem uchybienia, których popełnienie zarzuca strona skarżąca nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Podobne stanowisko, w odniesieniu do analogicznych regulacji zawieranych w tego typu regulaminach, było również wyrażane w wyrokach: WSA w Warszawie z 17 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1244/20 oraz z 3 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 220/20, IV SA/Wa 393/20, dostępne jw.)

Kolejny zarzut dotyczy przekroczenia delegacji ustawowej poprzez utworzenie w § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu regulacji wewnętrznie sprzecznej i nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania niesegregowalnych (pozostałości po segregacji) odpadów komunalnych. Uzasadniając ten zarzut skarżący wyjaśnił, że treść powyższej regulacji zobowiązuje do selektywnego zbierania odpadów zbieranych nieselektywnie, zaznaczając że osoby które oświadczyły, iż nie będą segregować śmieci i zobowiązane są do ponoszenia wyższej opłaty za gospodarowanie odpadami, winny być zwolnione z obowiązku jakiegokolwiek selektywnego zbierania odpadów.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że w § 7 ust. 1 Regulaminu wymieniono odpady komunalne podlegające selektywnej zbiórce. Wśród nich w pkt 2 wymieniono "niesegregowalne (pozostałości po segregacji) odpady komunalne. W ocenie Sądu nie ma w tym zapisie ani nic wewnętrznie sprzecznego ani niezrozumiałego. Wręcz przeciwnie. Wyodrębnienie frakcji niesegregowalnej, rozumianej jako pozostałości po segregacji, jest konsekwencją naturalną podziału odpadów komunalnych na konkretne rodzaje segregowalne i stanowi w ocenie Sądu wystarczająco precyzyjne uregulowanie tej kwestii. Te bowiem odpady komunalne, których nie można zaliczyć do jakichkolwiek rodzajów segregowalnych, pozostają odpadami niesegregowalnymi, których przecież także trzeba się pozbyć. Jeśli zaś idzie o podmioty, który skorzystały z możliwości nie prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów, to jak już było wcześniej wyjaśnione, przepis ten nie znajdzie zastosowania, albowiem siłą rzeczy odnosił się on wyłącznie do podmiotów, które takiej negatywnej deklaracji nie złożyły. Z powyższych względów Sąd uznał omówiony zarzut za nieuzasadniony.

Zarzut ósmy sformułowany w skardze dotyczy postanowień § 12 ust. 1 pkt 1 -4 Regulaminu ustalono kwestie związane z ustaleniem rodzajów pojemników lub worków na odpady i ich kolorów. Zdaniem Prokuratora z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w sposób bezsporny wynika, że regulacja ma dotyczyć rodzaju i minimalnej pojemności pojemników do segregowania odpadów. Ustawodawca nie zawarł w ww. przepisie wzmianki o ewentualnej możliwości zbierania odpadów w workach.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że rada naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g przez przekroczenie delegacji ustawowej w związku z dopuszczeniem w Regulaminie możliwości stosowania worków, określenie ich rodzaju, koloru i pojemności, w sytuacji gdy przepis ustawy dotyczy wyłącznie pojemników. Oczywiście skarżący ma rację, że pojęcie worków zostało wprowadzone do ww. przepisu dopiero począwszy od 6 września 2019 r., kiedy to art. 4 ust. 2 pkt 2 został zmieniony przez art. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579) zmieniającej nin. ustawę. Jednak stanowisko skarżącego jest zbyt formalistyczne, ponieważ nie dostrzega po pierwsze, że ustawa nie definiowała pojęcia pojemników, które w związku z tym należało rozumieć jako przedmioty służące do zbierania odpadów komunalnych, których określenie rodzaju i minimalnej pojemności ustawodawca pozostawił radzie gminy.

Po drugie skarżący nie zauważa, że z art. 6r ust. 2a tej samej ustawy 2a wynika, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Należy więc uznać, że już przed zmianą art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy możliwe było stosowanie worków, a sama zmiana służyła wyeliminowaniu ewentualnych wątpliwości w tym zakresie. Dlatego też skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu. Podobne stanowisko wyraził Sąd w wyroku z 8 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1803/20 (dostępny w CBOSA), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni przedstawioną tam argumentację podzielił, przytaczając ją powyżej.

Jeśli chodzi o kwestię kolorów pojemników, to w ocenie Sądu, w ramach ustalenia rodzajów pojemników, mieści się delegacja do ustalenia ich kolorów osobno dla każdego rodzaju odpadów komunalnych.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu odnośnie § 16 ust. 1 Regulaminu, w którym wskazano, że pojemniki na odpady należy utrzymywać w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym i poddawać je okresowej dezynfekcji. Jeśli chodzi o częściowe powtórzenie zapisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., to Sąd już wypowiadał się wyżej, że jakkolwiek nie jest to praktyka pożądana, to jednak nie stanowi istotnego naruszenia prawa wymagającego stwierdzenia nieważności tego zapisu Regulaminu. Kwestia nałożenia obowiązku dokonywania okresowej dezynfekcji tychże pojemników, w ocenie Sądu, nie stanowi nieuprawnionej modyfikacji ani rozszerzenia obowiązków wynikających z ustawy. Art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. pozwala prawodawcy samorządowemu na określenie szczegółowych zasad dotyczących utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym. Podanie w Regulaminie, że właściciele mają poddawać te pojemniki okresowej dezynfekcji jest w ocenie Sądu niczym innym jak właśnie uszczegółowieniem zasad dbania o odpowiedni stan sanitarny pojemników.

Za nie mieszczące się w delegacji ustawowej byłoby przykładowo wskazanie konkretnych sposobów bądź środków stosowanych do owej dezynfekcji, ale samo wskazanie, jako powinnego wzoru zachowania w ramach utrzymywania właściwego stanu sanitarnego, zabiegów dezynfekujących, mieści się w zakresie doprecyzowania zasad utrzymania czystości i porządku, przy uwzględnieniu, że wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ust. 2 zdanie wstępne, jest przekazanie organom wykonawczym gminy uprawnienia do określenia w Regulaminie "szczegółowych zasad" w zakresie stanu sanitarnego pojemników na opdady.

Z tych samych względów Sąd za niezasadny uznał zarzut opisany w pkt 11 skargi. Nałożenie w § 17 ust. 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku ustawiania pojemników na odpady na terenie nieruchomości przy granicy działki od trony ulicy, na twardej i równej powierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody, błota i innych zanieczyszczeń, mieści się w ramach ustalania szczegółowych zasad i warunków rozmieszczenia pojemników. Ewentualna zaś interwencja w prawo własności jest zdaniem Sądu usprawiedliwiona celami jakie spełniać ma Regulamin. Regulacja ta nie narusza także postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie jest z nimi sprzeczna. Zauważenie także wymaga, że postanowienia § 8 Regulaminu wprost odsyłają do tych przepisów.

Sąd za nieuprawniony uznał również zarzut zawarty w pkt 13 skargi a dotyczący § 23 ust. 1 i 2 Regulaminu. Jak wyżej wyjaśniono powtórzenie w akcie prawa miejscowego treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie stanowi o konieczności wyeliminowania takiego zapisu uchwały z obiegu prawnego. Nawet jeżeli uznać, że zaskarżona uchwała narusza Zasady techniki prawodawczej – przez powielanie regulacji – to jednak skala tych naruszeń z całą pewnością nie jest ani rażąca, ani na tyle istotna, aby skutkowała stwierdzeniem nieważności zaskarżonych przepisów. Sąd nie podzielił opinii skarżącego, że obowiązek opisany w § 23 ust. 2 Regulaminu, w którym zobowiązano właścicieli zwierząt m.in. do dołożenia starań by zwierzęta były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia i nie zakłócały spokoju domowego i nie zanieczyszczały miejsc publicznych, pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat.

W ocenie Sądu, zapis ten, chociaż w sposób ogólny, to jednak określa w sposób czytelny pożądany wzór zachowania. Osoby utrzymujące zwierzęta domowe, znając ich charakter i temperament, mają ogólną świadomość, jaki rodzaj środków ostrożności winni przedsiębrać dla realizacji celów wskazanych w kwestionowanym zapisie. Fakt, że właściciel niejednokrotnie nie ma wpływu na faktyczne zachowanie zwierzęcia, nie oznacza że nie powinien być zobowiązany do podjęcia starań zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz niepowodowania uciążliwości dla otoczenia. Regulamin zaś, jako kompletny zbiór reguł zachowania odnoszących się do kwestii związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie, przedstawił adresatom uchwały informację w zakresie wzorów pożądanych zachowań.

Analogicznie ocenił Sąd zarzut zawarty w pkt 14 skargi, dotyczący wprowadzenia w § 24 ust. 1 Regulaminu obowiązku stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi. Sąd jest zdania, że norma tu zawarta, wskazuje utrzymującym zwierzęta pożądany i wystarczająco precyzyjny, przy zastosowaniu wykładni celowościowej, wzór zachowania, który doprowadzić ma do realizacji nadrzędnej zasady, jaką jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Powszechnie jest wszak wiadomym, że brak dozoru daje niemal gwarancję, że wspominany cel nie zostanie osiągnięty. Podobny pogląd zaprezentował Sąd w wyroku z 27 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1501/20.

Sąd nie podziela także oceny skarżącego, że regulacja zawarta w kwestionowanym zapisie wkracza w zakres uregulowany w art. 77 Kodeks wykroczeń. Istotą tego przepisu jest bowiem przewidziana w nim sankcja karna, zaś w § 24 Regulaminu o sankcji mowy nie ma.

Sąd nie zgadza się także z dokonaną przez skarżącego interpretacją jakoby pojęcie zwierzęta domowe nie obejmowało pajęczaków, owadów, gadów, płazów, ptaków i innych zwierząt egzotycznych w lokalach mieszkalnych i użytkowych, przez co nałożenie o utrzymujących takie zwierzęta obowiązków wymienionych w § 24 ust. 3 stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Rację ma skarżący, że w myśl definicji "zwierząt domowych" zawartej w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały, pod pojęciem tym rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17). Będą to zatem tradycyjnie psy, koty, myszki, świnki morskie, chomiki. Jednakże, wobec rozpowszechniającego się zjawiska utrzymywania w domach coraz bardziej oryginalnych gatunków zwierząt, trudno uznać, że ustawodawca chroniąc populację gminy przez zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, objął regulacją wyłącznie zwierzęta domowe w tradycyjnym pojmowaniu zwierząt uznawanych za towarzysza człowieka.

Zdaniem Sądu, należyta realizacja obowiązku zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez prawodawcę lokalnego, winna właśnie obejmować – w ramach kategorii zwierząt domowych – wszelkie gatunki, które mogą być potencjalnie utrzymywane w domach i lokalach użytkowych, a nie będące zwierzętami gospodarskimi.

Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że jakkolwiek Sąd stwierdził nieważność § 28 zdanie pierwsze zaskarżonego Regulaminu, to jednak nie z przyczyn podanych w uzasadnieniu pkt 16 skargi. Prokurator dowodzi bowiem, że w § 28 Regulaminu sformułowano zezwolenie dotyczące utrzymania zwierząt gospodarskich na terenie nieruchomości po spełnieniu szeregu obowiązków, co narusza art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Regulamin powinien bowiem określać szczegółowe wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także dotyczące zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Tymczasem, zdaniem skarżącego, kwestionowany przepis został skonstruowany w odwrotny, niż dopuszczony przez ustawodawcę sposób. Rada Gminy nadała mu formę zezwolenia na prowadzenie określonej działalności w zakresie utrzymywania zwierząt, do czego w świetle art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nie była uprawniona.

Sąd tej argumentacji nie podziela. Zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach wyłączonych z produkcji rolniczej zawarty bowiem został w § 29 zaskarżonego Regulaminu. § 28 natomiast, stosownie do delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 in principio u.c.p.g., zawiera wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. Sąd jednak uznał za nieprawidłowe ograniczenie katalogu zwierząt gospodarskich do kóz, zwierząt futerkowych i drobiu, albowiem wspomniany przepis ustawy nie przewiduje uprawnienia do bezwarunkowego wyłączenia z definicji zwierząt gospodarskich, poszczególnych grup zwierząt.

Mając powyższe na uwadze sąd w części, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., a w części na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.