Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2500/12

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania spółki D. S.A. (dalej "skarżącej") od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej "Marszałka") z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia należnej opłaty produktowej za 2009 r., utrzymało decyzję Marszałka w mocy.
2. II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym:
3. 1. W złożonym Marszałkowi sprawozdaniu OŚ-OP1 o wysokości należnej opłaty produktowej (dalej "sprawozdaniu"), sporządzonym w dniu [...] sierpnia 2011 r., podpisanym przez jednego członka zarządu skarżącej, skarżąca określiła wysokość należnej opłaty produktowej za 2009 na kwotę 267 961,00 zł.
4. 2. W ponownie złożonym Marszałkowi sprawozdaniu, które wpłynęło do organu w dniu [...] września 2011 r., podpisanym przez dwóch członków zarządu, skarżąca ponownie określiła wysokość należnej opłaty produktowej za 2010 r. na kwotę 267 961,00 zł.
5. 3. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Marszałek wymierzył skarżącej opłatę produktową w wysokości 267 961,00 zł wraz z odsetkami.
6. 4. Skarżąca wniosła do SKO odwołanie od decyzji Marszałka. Do odwołania skarżąca załączyła korektę sprawozdania, dotyczącego opłaty produktowej, należnej za 2009 r. W świetle skorygowanego sprawozdania opłata ta winna ostatecznie wynosić 153 630 zł.
7. III. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r. SKO rozpoznało odwołanie skarżącej od decyzji Marszałka, utrzymując decyzję Marszałka w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. 1. Wysokość należnej opłaty produktowej za rok 2009 skarżąca określiła początkowo w sprawozdaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r., a następnie w sprawozdaniu, które wpłynęło do Marszałka w dniu [...] września 2011 r.
2. 2. Do dnia wydania przez Marszałka decyzji w przedmiocie wymierzenia skarżącej należnej opłaty, opłata ta nie została wniesiona. Tym samym, w świetle art.17 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 90, poz.607 z późn.zm.), dalej "ustawy o opłacie produktowej", wszczęcie postępowania w celu ustalenia należnej opłaty produktowej i ustalenie tej opłaty w drodze decyzji było uzasadnione.
3. 3. Dopiero w odwołaniu od decyzji Marszałka skarżąca przedstawiła korektę sprawozdań, podnosząc że poprzednio złożone sprawozdania nie odpowiadały rzeczywistości. Niezgodność danych z rzeczywistością skarżąca uzasadniła jedynie faktem, że pierwotne sprawozdanie było podpisane przez osobę nieuprawnioną.
4. 4. Wysokość należnej opłaty produktowej za 2009 r. została obliczona przez Marszałka w sposób prawidłowy.
5. IV. Skarżąca wniosła Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] września 2012 r., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:
6. – art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej "k.p.a.") przez nierozpoznanie przez SKO spawy, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważnością;
7. – art.7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w związku z nierozpatrzeniem materiału dowodowego oraz nieodniesieniem się do istotnych dla sprawy dowodów przedstawionych przez skarżącą, w szczególności do skorygowanego i odzwierciedlającego stan rzeczywisty rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty produktowej;
8. – art. 10 § 1 k.p.a. przez nieumożliwienie skarżącej, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
9. – art. 12 ust. 3 ustawy przez nieuwzględnienie, że wysokość należnej opłaty produktowej wynika z przepisów tej ustawy, a nie ze sprawozdania składanego przez skarżącą.

Skarżąca wniosła o:

1. – stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
2. – zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała między innymi, co następuje:

1. 1. SKO naruszyło zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), ponieważ nie rozpatrzyło sprawy, ograniczając się wyłącznie do weryfikacji decyzji Marszałka.
2. 2. SKO nie zbadało dowodów przedstawionych w postępowaniu odwoławczym, a jedynie przeanalizowało materiał dowodowy zgromadzony przez Marszałka.
3. 3. Zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, skarżąca "dopiero w odwołaniu" przedstawiła korekty sprawozdań. W ocenie skarżącej fakt ten nie powinien wpływać negatywnie na ocenę tych korekt przez organ odwoławczy. Postępowanie administracyjne jest bowiem dwuinstancyjne, a zatem strona jest uprawniona do przedstawiania nowych dowodów w postępowaniu odwoławczym.
4. 4. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa. Na podstawie zaś art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "rażące naruszenie prawa" jest przyczyną nieważności decyzji.
5. 5. SKO w W. naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie odniosło się do korekty sprawozdania, a w konsekwencji nie wyjaśniło stanu faktycznego w sprawie.
6. 6. Korekta sprawozdania skarżącej była uzasadniona, m.in. faktem, że pierwotne sprawozdanie było oparte na danych niezgodnych z rzeczywistością. Fakt, że pierwotne sprawozdanie zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną, stanowił tylko jedną z przyczyn korekty.
7. 7. SKO w W. nie zawiadomiło skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym samym dopuściło się naruszenia art.10 k.p.a.
8. 8. Zgodnie z ustawą o opłacie produktowej, w celu obliczenia tej opłaty, należy ustalić określone dane, zgodne z rzeczywistością, a następnie dokonać właściwych obliczeń. Wysokość opłaty produktowej wynika więc wyłącznie z prawdziwych danych. Jedyną podstawą jej ustalenia nie może być informacja przedstawiona przez stronę postępowania administracyjnego – zwłaszcza, że strona może dopuścić się pomyłki.
9. 9. W pierwotnym sprawozdaniu skarżąca zawarła błędne dane. Następnie skarżąca sprostowała te dane. Jednakże SKO w W. oparło się jedynie na danych zawartych w pierwotnym sprawozdaniu.
10. 10. W związku z powyższym, SKO w W. naruszyło art. 12 ust. 3 ustawy o opłacie produktowej, akceptując stanowisko Marszałka, zgodnie z którym wysokość należnej opłaty obliczono na podstawie danych, zawartych w sprawozdaniu skarżącej. SKO w W. nie zweryfikowało bowiem prawdziwości tych danych.
11. V. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję SKO, albowiem została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77 par.1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję SKO należało wyeliminować z obrotu prawnego.

1. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków:
2. 1. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną do Sądu decyzją było określenie wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej na podstawie art.17 ust.1 ustawy. Zgodnie z przywołanym przepisem, w razie stwierdzenia, że przedsiębiorca lub organizacja, pomimo ciążącego obowiązku, nie dokonała wpłaty opłaty produktowej lub dokonała wpłaty w wysokości niższej od należnej, marszałek województwa wydaje decyzję, w której określa wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej.
3. 2. Stosownie do art.1 ust.1 ustawy o opłacie produktowej, określa ona obowiązki przedsiębiorców, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.), wprowadzających na terytorium kraju produkty w opakowaniach, których rodzaje określa załącznik nr 1 do ustawy, i produkty wymienione w załączniku nr 3 do ustawy oraz określa zasady ustalania i pobierania opłaty produktowej.

Stosownie do art.2 ust.2 ustawy przez przedsiębiorcę wprowadzającego na rynek krajowy produkty w opakowaniach wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy rozumie się także:

1. 1) przedsiębiorcę prowadzącego jednostkę lub jednostki handlu detalicznego o powierzchni handlowej powyżej 500 m2, sprzedającego produkty tam pakowane;
2. 2) przedsiębiorcę prowadzącego więcej niż jedną jednostkę handlu detalicznego o łącznej powierzchni handlowej powyżej 5.000 m2, bez względu na powierzchnię pojedynczej jednostki, sprzedającego produkty w tych jednostkach pakowane.
3. 3. Przedsiębiorca, o którym mowa w art.1 ustawy, ma obowiązek zapewnienia odzysku, a w szczególności recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych (art.3 ust.1 ustawy). Jednocześnie przedsiębiorca ten obowiązany był do dnia 31 grudnia 2007 r. osiągnąć docelowy poziom odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych, co najmniej w wysokości określonej w załączniku nr 4 do ustawy, z wyłączeniem poziomu odzysku odpadów z opakowań, których rodzaje określa załącznik nr 1 do ustawy (art.3 ust.2 ustawy).
4. 4. Z art.12 ust.2 ustawy wynika, że w przypadku niewykonania obowiązków, o których mowa w art.3 ustawy, przedsiębiorca jest obowiązany do wpłacenia opłaty produktowej obliczonej oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu odzysku i odrębnie recyklingu.
5. 5. Przepis art.15 ust.1 ustawy o opłacie produktowej nakłada na przedsiębiorcę, o którym mowa w art.12 ust.2 ustawy, obowiązek złożenia marszałkowi województwa rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty produktowej zawierającego informacje o:

1. 1) wysokości należnej opłaty produktowej, z podziałem na poszczególne rodzaje opakowań lub produktów i określeniem odpowiednio ich masy lub ilości,
2. 2) odpowiednio masie opakowań wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy, w których przedsiębiorcy wprowadzili na rynek krajowy produkty, lub wprowadzonych na rynek krajowy przez przedsiębiorców produktów wymienionych w załączniku nr 3 do ustawy, z podziałem na poszczególne ich rodzaje;
3. 3) odpowiednio masie lub ilości poddanych odzyskowi i recyklingowi odpadów opakowaniowych, z podziałem na poszczególne ich rodzaje i według sposobu ich odzysku i recyklingu, oraz odpadów poużytkowych, z podziałem na poszczególne ich rodzaje,
4. 4) osiągniętych poziomach odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych, z podziałem na poszczególne ich rodzaje w terminie do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, którego opłata dotyczy.
5. 6. Zgodnie z art.16 ust.1 i 2 ustawy obowiązek wpłacenia opłaty produktowej, obliczonej w sposób określony w art.12, powstaje na koniec roku kalendarzowego. Opłata produktowa jest wpłacana na odrębny rachunek bankowy urzędu marszałkowskiego do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, którego opłata dotyczy.
6. 7. Poza sporem jest, że skarżąca jest przedsiębiorcą, który w związku z niewykonaniem w roku 2009 r. nałożonego przepisem art.3 ustawy obowiązku zapewnienia odzysku, był zobowiązany, na podstawie cytowanych art.12 ust.2 i art.16 ust.1 i 2, do samodzielnego obliczenia i wpłacenia na odrębny rachunek bankowy urzędu marszałkowskiego do dnia 31 marca 2010 roku opłaty produktowej (jak też, zgodnie z art.15 ust.1 ustawy, do przedłożenia do tej daty sprawozdania). Okoliczności powyższych skarżąca nie neguje.
7. 8. Poza sporem jest również, że wpłata, o której mowa powyżej nie nastąpiła, w następstwie czego Marszałek zasadnie wszczął postępowanie administracyjne w celu określenia na podstawie art.17 ust.1 ustawy wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej. Skarżąca nie złożyła również w terminie wymaganego sprawozdania.
8. 9. Ustalenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie wysokości zaległości skarżącej z tytułu opłaty produktowej nastąpiło na podstawie sprawozdań, które skarżąca przedłożyła po terminie wskazanym w art.15 ust.1 ustawy o opłacie produktowej, na wezwanie Marszałka zawarte w piśmie z dnia 28 maja 2010 r. Z uwagi na to, że dwa kolejne, złożone w tym trybie sprawozdania mają identyczną treść, a różnią się wyłącznie sposobem ich podpisania (drugie ze sprawozdań podpisano w zgodzie z zasadami reprezentacji skarżącej), uznać należy ostatecznie, że skarżąca złożyła skutecznie, w toku postępowania przed Marszałkiem, jedno sprawozdanie, tj. to, które wpłynęło do organu w dniu [...] września 2012 r.
9. 10. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności postępowania SKO, które rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji Marszałka, nie wzięło pod uwagę korekty złożonego Marszałkowi sprawozdania, przedłożonej wraz z odwołaniem, w świetle której to korekty wysokość opłaty produktowej jest znacznie niższa.
10. 11. Nierozpatrzenie przez SKO dowodu z korekty sprawozdania o opłacie produktowej jest niezasadne i stanowi uchybienie wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wskazał żadnego przepisu prawa, z którego wynikałby zakaz korygowania przez przedsiębiorcę sprawozdania o opłacie produktowej w toku postępowania administracyjnego, toczącego się na podstawie art.17 ust.1 ustawy o opłacie produktowej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że określenie zaległości z tytułu opłaty produktowej nastąpiło wyłącznie na podstawie sprawozdania złożonego przez skarżącą zarówno po upływie ustawowego terminu do wniesienia opłaty produktowej, jak i po upływie terminu, w którym sprawozdanie to winno być sporządzone. Skoro zatem w postępowaniu, o którym mowa w art.17 ust.1 ustawy żąda się od przedsiębiorcy przedłożenia po upływie ustawowego terminu brakujących sprawozdań OŚ-OP1, to brak jest przesłanek do formułowania zakazu dokonywania przez przedsiębiorcę korekt złożonego sprawozdania do dnia zakończenia tego postępowania decyzją ostateczną.
11. 12. Tym samym uznać należy, że rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji Marszałka, SKO miało obowiązek rozpatrzyć dowód w postaci korekty sprawozdania, załączonej przez skarżącą do tego odwołania. W oczywisty sposób z powyższym nie łączy się natomiast automatyczny obowiązek uznania wiarygodności tej korekty. Obowiązkiem organu odwoławczego była jednakże ocena tego dowodu.
12. 13. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpozna odwołanie skarżącej od decyzji Marszałka, z uwzględnieniem ocen wskazanych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art.152 p.p.s.a.

O zwrocie od organu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej, obejmujących zwrot: 1) uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie 2 680,00 złotych, 2) opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych, 3) wynagrodzenia pełnomocnika procesowego skarżącej – radcy prawnego w kwocie 7 200 zł (zgodnie z par.6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu – Dz.U. Nr 163, poz.1349 z późn. zm.), orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.