Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] października 2011 r., w przedmiocie pozwolenia na usunięcie drzew.
Uzasadniając postanowienie przywołano następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy:
- – decyzją z [...] października 2011 r., udzielono pozwolenia na usunięcie z terenu działek ew. nr [...] i [...], położonych w Z., przy ul. [...], drzewa gatunku lipa i kasztanowiec zwyczajny; drzewa te rosną na [...], stanowiącym część układu urbanistycznego Z., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z [...] października 1966 r. (nr [...]),
- – pismem z 30 sierpnia 2013 r., p. M. B., A. C., K. R. i H. S. wnieśli o wznowienie postępowania, zakończonego wskazaną decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.,
- – ustalenie na etapie poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania, że wniosek nie pochodzi od strony zakończonego ostatecznie postępowania bądź został złożony po upływie terminu, wskazanego w art. 148 K.p.a., skutkuje wydaniem - na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. - postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z powodu jego niedopuszczalności,
- – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postanowieniu z [...] lutego 2012 r., (w postępowaniu odwoławczym od orzeczenia z [...] października 2011 r., o udzieleniu pozwolenia), ustalił bezspornie, że wnioskujący obecnie nie są stronami przedmiotowego postępowania; skarżący w niniejszej sprawie - mieszkańcy Z. - jakkolwiek mogą posiadać interes faktyczny, nie wykazali interesu prawnego ani obowiązku w przedmiotowym postępowaniu; nie mogą zatem zostać uznani za strony tego postępowania; w postępowaniu w sprawie usunięcia drzew z nieruchomości, prowadzonym na wniosek posiadacza tej nieruchomości, sąsiedzi czy właściciele nieruchomości sąsiednich nie są stronami postępowania administracyjnego, toczącego się przed organem uprawnionym do wydania zezwolenia.
W skardze sformułowano następującą argumentację:
- – organ błędnie ustalił, jakoby Wnioskodawcy nie byli stronami postępowania; za wznowieniem postępowania w przedmiocie usunięcia drzew przemawia szereg względów merytorycznych w tym ujawniona wadliwość ekspertyzy dendrologa oraz niezasadność zabudowy terenów, skąd miały zostać usunięte; Skarżący uważają, że mają również interes prawny, będący podstawą bycia stroną postępowania administracyjnego, ze względu na uprawnienia wynikające z ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.),
- – w zażaleniu na postanowienie, odmawiające wznowienie postępowania, Skarżący podnosili zarzut wydania orzeczenia przez niewłaściwy organ, powołując się na art. 150 § 1 K.p.a.; organem, który wydał decyzję w ostatniej instancji (tu postanowienie, do którego odnosi się przepis art. 126, odsyłający również do art. 145-152 K.p.a.), był Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego; dotyczyło postanowienia z [...] lutego 2012 r.; organ odwoławczy - omawiając przepisy dotyczące wznowienia postępowania - zacytował art. 150 § 1 K.p.a.; wynika z niego, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania powinien wydać Minister, a nie Wojewódzki Konserwator Zabytków; organ, cytując wskazany przepis, nie ustosunkował się w żaden sposób do jego naruszenia; jest to samoistna przyczyna, dla której postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, powinno być uchylone; Skarżący w zażaleniu wskazali też na art. 24 § 1, pkt 5 K.p.a., na mocy, którego p. G. Z., powinna być wyłączona z postępowania, dotyczącego wznowienia postępowania; bowiem "brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji"; Skarżący wycofali się z tego zarzutu uważając, że była to błędna interpretacja wymienionego przepisu; ich zdaniem dana osoba powinna być wyłączona ze względu na to, że decyzja, co do wznowienia postępowania nie leżała w kompetencjach organu I. instancji,
- – w zażaleniu wskazywano również na drugą podstawę wyłączenia - z art. 24 § 3 K.p.a. ("wątpliwość, co do bezstronności pracownika"); p. Z. wchodziła w skład komisji konkursowej, wyłaniającej projektodawcę renowacji [...], co wiązało się z koniecznością usunięcia drzew; również z tych względów, zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone; organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do tak przedstawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonym akcie.
W dodatkowym piśmie (k. 126) skarżący p. M. B., wniósł o odroczenie rozprawy, wskazując, że zamierza zająć stanowisko na piśmie (wobec niedawnego doręczania mu uzasadnienia wyroku NSA o sygn. akt II OSK 3135/13) oraz podnosząc, że do udziału w sprawie zamierza przystąpić Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów w zakresie, w jakim uzasadnia to wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tym aktem.
W pierwszej kolejności Sad musiał się odnieść do najdalej idącego zarzutu skargi - jakoby w sprawie orzekał organ niewłaściwy. Ujawnienie tego rodzaju wadliwości, co do postanowienia poprzedzającego wydanie zaskarżanego (tak - zarzuty skargi), obligowałoby Sąd do stwierdzania jego nieważności (art. 156 § 1 pkt l w zw. z art. 126 K.p.a., wobec art. 145 § 1 pkt 2 i 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zarzut w tym zakresie nie jest jednak uzasadniony, z poniższych względów.
W sprawie, w której wznowienia żądali Skarżący - co bezsporne - decyzję w ostatniej instancji wydał Wojewódzki Konserwatora Zabytków. Wobec wniesienia odwołania od jego decyzji, organ II. instancji wydał postanowienie (z [...] lutego 2012 r.) nie zaś decyzję. Z woli prawodawcy, wyrażonej w art. 150 § 1 K..p.a, co do zasady właściwym do orzekania po wznowieniu jest organ zajmujący w najwyższej instancji stanowisko merytoryczne nie zaś jakiekolwiek (tu o niedopuszczalności odwołania). Przesądza o tym użycie w ustawie zwrotu identyfikującego czynności organu, jako "wydania decyzji" nie zaś ogólnie - np. "orzeczenie w sprawie". Zasada odpowiedniego stosowania tego przepisu do postanowień (w myśl art. 126 K.p.a.), nie obejmuje możliwości dowolnego, zamiennego stosowania obu pojęć (decyzja i postanowienie). Prowadziłoby to bowiem do istotnej zmiany treści normatywnej danego przepisu, zakreślającego właściwość a nie tylko umożliwienie identyfikacji właściwości organu w kwestii wznowienia postępowania co do pewnej kategorii postanowień, co było celem sformułowania odesłania. Stąd - w myśl art. 150 § 1 K.p.a. - właściwym w danej sprawie do orzekania w przedmiocie wznowienia był organ I. instancji. Zarzut skargi w danym zakresie był więc bezzasadny.
Trafny był natomiast zarzut sformułowany w zażaleniu, a wycofany na etapie skargi, że w danej sprawie orzeczenie organu I. instancji zostało wydane przez osobę, która podlega wyłączeniu, w myśl art. 24 §. 1 pkt 5 K.p.a. co - wobec treści art. 145 §. 1 pkt 3 w zw. z art. 126 Kodeksu - stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Jej ujawnienie obligowało Sąd do uchylenia orzeczenia, utrzymującego w mocy akt wadliwy jak i postanowienia wydanego przez organ I. instancji, wobec treści art. 145 §. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na dzień wydania postawienia z [...] października 2013 r., art. 24 §. 1 pkt 5 K.p.a. wskazywał zasadę wyłączenia z mocy prawa pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie: "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Brzmienie tej regulacji, przytoczone w skardze odpowiada natomiast treści wskazanego przepisu sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18).
Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy oraz sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 września 2013 r. o sygn. akt IV SA/Wa 759/12 (skarga kasacyjna, oddalona wyrokiem NSA o sygn. Akt llOSK 3135/13), zarówno decyzję z [...] października 2011 r., w przedmiocie pozwolenia na usunięcie drzew, jak i postanowienie o odmowie wznowienia postępowania podpisała ta sama osoba - działająca z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków p. G. Z. W judykaturze dominuje pogląd, że zasada wyłączenia pracownika, wskazana w art. 24 §. 1 pkt5 K.p.a., choć w przepisie tym użyto sformułowania "decyzja", odnosi się także do postanowień (patrz tak wyroki NSA o sygn. akt II OSK1637/12, II OSK 1804/12 i II OSK 1961/13 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA").
Z kolei nie jest sporne w doktrynie i judykaturze, że użyte w tym przepisie pojęcie zaskarżenia obejmuje także żądanie poddania kontroli legalności decyzji w ramach trybów nadzwyczajnych (tak samo wyroki WSA o sygn. akt: IV SA/Po 1084/13, opubl. Lex nr 1444026 oraz I Kr/SA 230/14, opubl Lex nr 1533458 - dostępne w CBOSA, oraz Przemysław Szustakiewicz "Zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego." art. opubl. w Zam.Pub.Dor. z 2011 r. nr 5 poz. 48 oraz jako teza nr 2 w LEX nr 131329/2).
Wobec wskazanych okoliczności bezzasadne stało się rozważanie kwestii, czy w sprawie mogły zachodzić przesłanki wyłączenia pracownika organu, określone w art. 24 § 3 K.p.a. Wskazać jedynie należy, że - nie odnosząc się w ogóle do kwestii zasadności wyłączenia pracownika podniesionych w zażaleniu - organ II. instancji uchybił treści art. 8 i 11 K.p.a. (zasada budowania zaufania do organów państwa i przekonywania).
Wobec ujawnienia przesłanek wznowienia postępowania, przedwczesna byłaby ocena przez Sąd administracyjny sprawy co do meritum, tzn. czy Skarżący mogli skutecznie żądać wznowienia postępowania w kontekście dysponowania interesem prawnym, także wobec ewentualnego związania oceną prawną wyrażoną w wyroku o sygn. akt II OSK 3135/13, co potwierdza treść uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II OZ 305/15 (k. 98-101).
Sąd nie uwzględnił wniosku o odroczenie rozprawy, brak było, bowiem ku temu uzasadnionych podstaw. Skarżący - o ile taka była jego wola - mógł zająć to stanowisko przy piśmie, stanowiącym wniosek o odroczenie, które wpłynęło przed rozprawą. Z treści pisma nie wynika, aby Skarżący był uprawniony do reprezentowania Z., które - na co wskazuje statut, znajdujący się w aktach administracyjnych - jest stowarzyszeniem zarejestrowanym. Sama zapowiedź chęci udziału w sprawie przez Towarzystwo, skierowana przez osobę, która nawet nie powołuje się na umocowanie do jego reprezentacji jak też zapowiedź sformułowania szerszego stanowiska na piśmie przez Stronę skarżącą, nie może stanowić podstawy do odroczenia rozprawy, jako że stanowi to wyjątek od zasady - rozpatrzenie sprawy na pierwszym posiedzeniu przy czym rozprawa może być odroczona tylko z ważnej przyczyny — art. 7 i 99 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy.