Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], działający na podstawie pełnomocnictwa Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ" lub "GDDKiA"), odmówił [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na terenie działek nr [...] i [...], położonych w m. [...] gm.[...], przy drodze krajowej nr [...].
W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Pismem z 7 października 2019r. Urząd Gminy [...], w związku z wnioskiem pełnomocnika [...] S.A., wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego, wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na terenie działek nr [...] i [...], położonych w m. [...] gm. [...] przy drodze krajowej nr [...].
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...] odmówił [...] S.A. uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ podniósł, że zapis pkt. 4 ppkt 6 projektu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. o warunkach zabudowy nr [...], dotyczący skomunikowania ww. działki posiadający brzmienie: "obsługa pod względem komunikacyjnym projektowanym zjazdem publicznym z drogi publicznej krajowej ([...]dz. ozn.[...]) - na warunkach ustalonych przez zarządcę drogi" nie jest możliwy do zaakceptowania przez zarządcę drogi. Organ zaznaczył, że działka nr [...] posiada wprawdzie dostępność komunikacyjną do drogi krajowej, lecz istniejący zjazd jest wyłącznie zjazdem indywidualnym, który zgodnie z § 76a pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm., dalej: "rozporządzenie") nie odpowiada wymaganiom technicznym i użytkowym dla zjazdów publicznych.
Tym samym nie spełnia on wymagań w zakresie dostępności komunikacyjnej do planowanej przez wnioskodawcę inwestycji (budowie budynku handlowo-usługowego), która winna być obsługiwana zjazdem publicznym, o którym mowa w § 76a pkt 1 cyt. rozporządzenia.
Zdaniem GDDKiA, obsługa komunikacyjna działalności o takim charakterze winna być obsługiwana poprzez zjazd publiczny, który należałoby wyposażyć w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w lewo od strony m. [...]. Z uwagi jednak na istniejący zjazd publiczny do działki nr [...] wykształcenie takiego pasa nie jest możliwe. Miejsce, w którym zlokalizowany byłby zjazd publiczny, usytuowane jest w obszarze niezabudowanym, przy prostym odcinku drogi, pomiędzy skrzyżowaniami do Osiedla [...] i Osiedla [...] z ul. [...], dlatego jego wyposażenie w pas lewoskrętów byłoby niezbędne do zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej obiektu. Funkcjonowanie obiektu bez tego pasa wpłynęłoby niekorzystnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego na tym odcinku drogi, do czego zarządca drogi nie może dopuścić.
Mając na uwadze przytoczone powyżej przepisy prawa, ustawowy obowiązek zarządcy drogi do podejmowania wszelkich działań służących zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego wszystkich jego uczestników, podjęcie wskazanego rozstrzygnięcia jest w pełni uzasadnione.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...], w której zarzuciła organowi naruszenie:
- - § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez odmowę uzgodnienia skomunikowania inwestycji pomimo zaistnienia przesłanek do zastosowania ww. przepisu jak pomimo spełnienia wszelkich warunków technicznych przewidzianych w ww. rozporządzeniu;
- - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: "K.p.a."), poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym uznanie, iż skomunikowanie nieruchomości skarżącej z drogą jest niemożliwe bez wskazania racjonalnych przesłanek przemawiających za wydaniem odmowy w tym zakresie, zwłaszcza, że organ nie przeprowadził żadnych pomiarów, statystyk czy chociażby opinii biegłego który ustaliłby stopień pogorszenie płynności ruchu czy z daleko posuniętej ostrożności wpływ zjazdu na bezpieczeństwo ruchu;
- - art. 8 K.p.a. poprzez niewskazanie żadnych przesłanek czy analiz, które pozwalałyby na uznanie stanowiska organu za słuszne, zwłaszcza w zakresie uznania, że skomunikowanie inwestycji skarżącej nie spełnia wymagań w zakresie dostępności komunikacyjnej w zakresie planowanej inwestycji;
- - art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym nie przedstawienie żadnych pomiarów czy badań potwierdzających wpływ skomunikowania inwestycji skarżącej na płynność ruchu a przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej;
- - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie, poza gołosłownymi stwierdzeniami, dlaczego lokalizacja zjazdu w tym miejscu jest niemożliwa, jak nie wskazanie, czy możliwy jest zjazd w innym miejscu.
Skarżąca wskazała, że w pasie drogi krajowej przy planowanej inwestycji, istnieje środkowy pas oddzielający jezdnie (oddzielający dodatkowy pas linią przerywaną, który oddziela dwa pasy ruchu w obydwie strony), na którym skarżąca wnosiła o wjazd w lewo. Zaznaczyła też, że na tej samej zasadzie ze zjazdu publicznego do nieruchomości sąsiadującej, na której to nieruchomości znajduje się warsztat samochodowy. Do powyższego organ w żaden sposób się nie odniósł co potwierdza zarzut skarżącej w zakresie przeprowadzenia pobieżnej jedynie analizy, co uniemożliwia prawidłowe zweryfikowanie wydanego postanowienia. Skarżąca podniosła, że zdaniem organu projektowany zjazd publiczny byłby usytuowany w obszarze niezabudowanym, podczas gdy działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze zwartej zabudowy, tj. przy każdej działce przeważa zabudowa jednorodzinna oraz wspomniana działalność usługowa m.in. ww. warsztat samochody.
W ocenie skarżącej błędne jest także stwierdzenie organu o rzekomym zagrożeniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zwłaszcza, iż w ten sam sposób obsługiwana jest inna nieruchomość np. stacja Orlen w [...], co do której to inwestycji organ nie zgłosił uwag. Na marginesie skarżąca wskazała, że w pasie DK nr [...] przynajmniej na odcinku od planowanej inwestycji do miejscowości [...] (ok. 7 km), znajdują się obiekty usługowe, które są obsługiwane przez zjazdy publiczne. Nie wystarczy zatem, w ocenie skarżącej, na powołanie się na pogorszenie bezpieczeństwa bez żadnych pomiarów, lecz należy odnieść się w sposób zindywidualizowany do okoliczności konkretnej sprawy. Planowana inwestycja nie będzie zatem stanowić generatora ruchu czy zagrażać bezpieczeństwu. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wskazane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2019 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ naruszył wynikający z art. 7, 8, i 77 K.p.a. obowiązek podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, czy wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego, którego wynikiem było zaskarżone postanowienie, następuje na żądanie organu wydającego decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.,dalej: "u.p.z.p.") wydanie tej decyzji jest możliwe po uzyskaniu m.in. uzgodnienia właściwego zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.
Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm.) dalej: "u.d.p.". Zgodnie z nim zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przepis ten nie określa wytycznych jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ponieważ włączenie ruchu do drogi w określonym miejscu i w określony sposób nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu odbywającego się na drodze.
Zagwarantowanie bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności uzgodnienia mającej powstać inwestycji, z której ruch komunikacyjny ma być włączony do drogi (w tym przypadku krajowej).
Z przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że obsługa inwestycji, pod względem komunikacyjnym ma odbywać się projektowanym zjazdem publicznym z drogi publicznej krajowej ([...] dz. ozn. [...]) na warunkach ustalonych przez zarządcę drogi. Organ uzgadniający ocenił jednak, że uzgodnienie planowanej inwestycji nie jest możliwe. Negatywne stanowisko oparł na twierdzeniu, że obsługa komunikacyjna działalności o takim charakterze (budowie budynku handlowo-usługowego) winna być obsługiwana poprzez zjazd publiczny, który należałoby wyposażyć w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w lewo od strony m. [...]. Zdaniem organu wykształcenie takiego pasa nie jest możliwe. Miejsce w którym zlokalizowany byłby zjazd publiczny usytuowane jest w obszarze niezabudowanym, przy prostym odcinku drogi, pomiędzy skrzyżowaniami do Osiedla [...] i Osiedla [...] z ul. [...], dlatego jego wyposażenie w pas lewoskrętów byłoby niezbędne do zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej obiektu. Funkcjonowanie obiektu bez tego pasa wpłynęłoby niekorzystnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego na tym odcinku drogi, do czego zarządca drogi nie może dopuścić.
Z treści uzasadnienia postanowienia wynika, że uzgodnienie nie jest możliwe, z uwagi na brak dodatkowego pasa lewoskrętów, który zapewniłby prawidłową organizację ruchu i jego bezpieczeństwo. Taki warunek, a więc przebudowę istniejącego odcinka drogi, polegającą na wybudowaniu dodatkowego pasa ruchu do skrętu w lewą stronę z drogi krajowej, organ uważa za konieczny do spełnienia, by możliwe było bezpieczne włączenie zwiększonego ruchu drogowego generowanego przez planowaną inwestycję do ruchu na drodze krajowej, a także uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Należy wskazać, że stanowisko Generalnego Dyrektora wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględnia tego, że czym innym jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a tym bardziej budowa takiego zjazdu. Druga ze wspomnianych spraw stanowi odrębną sprawę administracyjną, załatwianą decyzją administracyjną na podstawie art. 29 u.d.p. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, czy ostatecznie zgoda na lokalizację zjazdu zostanie wydana. Trzeba mieć na uwadze, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy jest mowa ogólnie o projektowanym zjeździe od drogi krajowej nr 72. Kwestie szczegółowej lokalizacji tego zjazdu oraz jego parametrów technicznych są już rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p. (zob. zwłaszcza art. 29 ust. 3 i 4 u.d.p.).
Generalny Dyrektor wydając postanowienie z [...] października 2019 r. nie wyjaśnił w sposób wystarczający i w pełni przekonujący, że planowana inwestycja nie może powstać z powodu zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu. W istocie wskazano ogólnie na stwierdzenie, że funkcjonowanie obiektu bez pasa lewoskrętów wpłynęłoby niekorzystnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego na tym odcinku drogi. Tymczasem, odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a zatem uniemożliwiając inwestorowi realizację inwestycji, organ winien wskazać na konkretne i realne zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wiążąc je konkretnymi uwarunkowaniami lokalnymi oraz wymaganiami technicznych danej drogi (por. np. wyrok NSA z 22 lipca 2011 r., II OSK 1202/10, CBOSA). Organ nie przytoczył motywów w zakresie czy opisane przez niego zagrożenia wiążą w ogóle z kwestią funkcjonowania planowanej inwestycji, czy też zastrzeżenia organu dotyczą wyłącznie ewentualnej możliwości skrętu w lewo w kierunku inwestycji.
Twierdzenie o braku gwarancji dostatecznego bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej organ oparł na ustaleniu, że z uwagi na istniejący zjazd publiczny do działki nr [...] wykształcenie dodatkowego pasa lewoskrętów nie jest możliwe. Sąd zgadza się wprawdzie z organem, że przy dużym natężeniu ruchu częste włączanie się do ruchu pojazdów wyjeżdżających z działki objętej planowaną inwestycją, a także wjeżdżających na tę działkę może powodować ograniczenie płynności ruchu drogowego na drodze krajowej, a także zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji. Przyczynić się to może też do zwiększenia liczby niewłaściwych, niebezpiecznych zachowań, polegających na wymuszaniu pierwszeństwa. Jednakże, zdaniem Sądu, organ swoich twierdzeń nie poparł żadnymi danymi czy argumentacją, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo wystąpienia takiego zjawiska. Organ nie przeprowadził żadnych dodatkowych pomiarów, czy choćby opinii biegłego, który ustaliłby stopień pogorszenia płynności ruchu w związku z planowaną inwestycją.
GDDKiA nie odniósł się też w ogóle do stanowiska skarżącej spółki, że w pasie drogi krajowej przy planowanej inwestycji, istnieje środkowy pas oddzielający jezdnie (oddzielający dodatkowy pas linią przerywaną, który oddziela dwa pasy ruchu w obydwie strony), na którym skarżąca wnosiła o wjazd w lewo. Skarżąca podnosiła, że na tej samej zasadzie ze zjazdu publicznego do nieruchomości sąsiadującej, na której to nieruchomości znajduje się warsztat samochodowy. Do powyższego organ w żaden sposób się nie odniósł co potwierdza, że organ dokonał jedynie pobieżnej analizy. Trafnie tym samym zarzucono w skardze naruszenie art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. (zasadę zaufania).
Stwierdzone naruszenia uzasadniały uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną. Nadto Generalny Dyrektor wnikliwie przeanalizuje kwestię kluczową dla sprawy, a mianowicie wątek wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego ruchu generowanego z planowanej inwestycji. Organ winien tu mieć na uwadze, że odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a zatem uniemożliwiając inwestorowi realizację inwestycji, organ winien wskazać na konkretne i realne zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wiążąc je konkretnymi uwarunkowaniami lokalnymi oraz wymaganiami technicznych danej drogi.
Ponadto, jeżeli organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie widzi możliwości jego uzgodnienia w kształcie przedstawionym przez organ główny w projekcie, a równocześnie dostrzega możliwość takiego uzgodnienia po spełnieniu określonych warunków, to odmawiając jego uzgodnienia winien wskazać, na jakich warunkach uzgodnienie takie byłoby możliwe. Może zatem zastosować mechanizm podobny do przewidzianego w art. 24 ust. 2 u.p.z.p., gdyż nie ma do tego przeciwskazań wynikających z obowiązujących przepisów, a za jego zastosowaniem przemawiają zasada zaufania, wynikająca z art. 2 Konstytucji i art. 8 K.p.a. oraz zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 K.p.a. (por. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2469/17, CBOSA). Wskazanie owych warunków winno być przy tym jednoznaczne, tak żeby nie było wątpliwości, co według organu uzgadniającego organy główny powinny zrobić (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 836/17, CBOSA).
W praktyce, organ uzgadniający powinien wówczas wskazać w postanowieniu konkretne postanowienia, które winny znaleźć się w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, aby możliwie było pozytywne uzgodnienie tego projektu. Końcowo trzeba dodać, że organ rozpoznając ponownie kwestię uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest związany terminem przewidzianym w art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. (zob. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., II OSK 1990/15, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.