Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 15 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3036/19

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej "DGLP"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę [...] S.A. z siedzibą w [...], Oddział [...] w [...] (dalej "Skarżącą" albo "Spółkę"), od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] (dalej "DRDLP") z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], zmieniającej decyzję DRDLP z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] zn. spr. [...], zezwalającą Skarżącej na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o pow. 306,4296 ha, w tym lasy ochronne o pow. 300,2286 ha o typach siedliskowych: las wilgotny, ols jesionowy, las mieszany świeży, las mieszany wilgotny, bór mieszany świeży, będących własnością Skarbu Państwa, w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...], położonych na działkach ewidencyjnych o nr ewid. [...], [...], [...], [...], obręb [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] - przeznaczonych pod budowę [...] w ramach rozbudowy Obiektu [...] – utrzymał decyzję DRDLP z dnia [...] sierpnia 2019 r. w mocy.
2. II. Przebieg postępowania, poprzedzający wydanie przez DGLP zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:
3. 1. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] (dalej także "zezwolenie"), wydaną na wniosek Skarżącej na podstawie art.5 ust.1, art.11 ust. 1, art.12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U.2015.909 t.j. z dnia 2015.06.29 ze zmianami), dalej "u.o.g.r.l." w związku z art. 16, art. 17 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U.2017.788 t.j. z dnia 2017.04.14 ze zmianami), DRDLP zezwolił Skarżącej na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni łącznej 306,4296 ha, w tym lasy ochronne o pow. 300,2286 ha o typach siedliskowych: las wilgotny, ols jesionowy, las mieszany świeży, las mieszany wilgotny, bór mieszany świeży, będących własnością Skarbu Państwa, w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...], położonych na działkach ewidencyjnych o nr ewid. [...], [...] (część), obręb [...]; [...] [...], [...], [...], obręb [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] - przeznaczonych pod budowę [...] w ramach rozbudowy Obiektu [...].
4. 2. Pismem z dnia 30 lipca 2018 r. Skarżąca zawiadomiła DRDLP o terminie faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji oraz wniosła o pomniejszenie należności naliczonej za wyłączenie przedmiotowych gruntów leśnych z produkcji.

Do pisma dołączono: 1) pozwolenie na budowę udzielone Decyzją Wojewody [...] nr [...] zn. spr. [...] z dnia [...] marca 2018 r., 2) dziennik budowy nr [...] wydany w dniu [...].05.2018 r., w którym potwierdzono dzień faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, a także 3) przedłożono operat szacunkowy zawierający wycenę wartości gruntu leśnego wyłączonego z produkcji. Jako datę, w której nastąpiło faktyczne wyłączenie przedmiotowych gruntów leśnych z produkcji, Spółka wskazała [...] czerwca 2018 r.

W przedłożonym przez Skarżącą operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego (posiadającego uprawienia nr [...]), wartość prawa własności gruntu oszacowano na kwotę 42 142 150, 80 zł.

3. W toku postępowania DRDLP stwierdził konieczność sporządzenia operatu szacunkowego z wyceny przedmiotowego gruntu (tj. operatu odrębnego od operatu przedłożonego przez Skarżącą) na własne zlecenie. Stosowny operat został sporządzony w dniu [...] października 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, posiadającego uprawnienia nr [...]. Wartość gruntu została oszacowana tam na kwotę 34 220 544, 12 zł.

4. Z uwagi rozbieżność w oszacowaniu wartości nieruchomości, zachodzącą pomiędzy w/w operatami, DRDLP, na podstawie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), poddał oba dokumenty ocenie Stowarzyszenia [...].

W świetle opinii Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia [...]: 1) operat wykonany na zlecenie Skarżącej Spółki nie został sporządzony prawidłowo, 2) operat zlecony przez DRDLP został sporządzony prawidłowo (opinie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] i [...]).

W toku dokonywania oceny operatów, Stowarzyszenie [...], zwróciło się z propozycją przeprowadzenia mediacji, celem szybkiego i efektywnego załatwienia sprawy, jednak Skarżąca pisemnie odmówiła udziału w mediacji.

Kolejnymi pismami DRDLP zwracał się do Strony o przedłożenie poprawionego operatu szacunkowego, zawiadamiał również o nowych terminach zakończenia prowadzonego postępowania, co inicjowane było przez Stronę. W efekcie Strona nie przedłożyła poprawionego operatu, ponadto pismem zn. spr. [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. wniosła o wycofanie wniosku o pomniejszenie należności za wyłączenie z produkcji gruntów leśnych oraz o umorzenie postępowania, nie wskazując przyczyny takiego działania.

Pismem z dnia 13 czerwca 2019 r. DRDLP zawiadomił Skarżącą o przeprowadzeniu dowodu z oględzin gruntów objętych decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2017, na których potwierdzono, iż na całej powierzchni na którą wydano zezwolenie na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji tj. 306,4296 ha dokonano faktycznego wyłączenia. Teren w całości jest placem budowy, co potwierdzono również formalnie w przedłożonym pozwoleniu na budowę.

1. 5. Pismem z dnia 4 czerwca 2019 r. Skarżąca cofnęła wniosek z dnia 30 lipca 2018 r. i wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego.
2. 6. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., wydaną na podstawie art.163 k.p.a., DRDLP orzekł o zmianie zezwolenia z 2018 r. poprzez dodanie w punkcie II podpunktów 1a, 2a, 3a o następującej treści:

"1a. należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych o pow. 306,4296 ha pomniejszam o kwotę 34 220 544,12 zł (słownie: trzydzieści cztery miliony dwieście dwadzieścia tysięcy pięćset czterdzieści cztery złote 12/100) stosownie do przepisu art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych." 2a. opłata roczna z tytułu użytkowania na cele nieleśne gruntów trwale wyłączonych z produkcji, wymagalna jest w terminach do dnia 30 czerwca, począwszy od roku 2018. 3a. jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu według ceny drewna obowiązującej w roku 2018, stanowi kwotę 3 281 050,06 zł (słownie: trzy miliony dwieście osiemdziesiąt jeden tysięcy pięćdziesiąt złotych 06/100)."

Pozostała treść zezwolenia pozostała bez zmian.

W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia, DRDLP wskazał w szczególności, co następuje:

(i) Pomimo kierowania do niej stosowanych wezwań Skarżąca nie przedłożyła skorygowanego operatu szacunkowego, a w dniu 4 czerwca 2019 r. cofnęła w całości wniosek z dnia 30 lipca 2018 r., wnosząc jednocześnie o umorzenie postępowania. W dniu [...] czerwca 2019 r., na podstawie art. 79 § 1 i art. 85 k.p.a. przeprowadzono, w obecności przedstawicieli Skarżącej oględziny przedmiotowego gruntu. Wizja terenowa wykazała (potwierdziła), iż grunty objęte decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. zostały wyłączone w całości z produkcji leśnej. Na całej powierzchni trwają prace budowlane, a teren w całości formalnie jest placem budowy.

(ii) Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l., który stanowi, iż należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, a także fakt, iż w toku postępowania tutejszy organ zgromadził materiał dowodowy umożliwiający merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, w ocenie tutejszego organu nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o umorzenia postępowania. Prawo do pomniejszenia należności wynika wprost z przepisów u.o.g.r.l.. Oświadczeniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Strony postępowania zainicjowały niniejsze postępowanie, a na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tutejszy organ był uprawniony i zobowiązany do jego prowadzenia, nawet pomimo wniosku jednej ze stron o umorzenie postępowania.

Ponadto, jak wskazano powyżej, organ zgromadził materiał dowodowy niezbędny do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszego postępowania. Umorzenie go skutkowałoby naruszeniem przepisów u.o.g.r.l. oraz interesu społecznego, z uwagi na fakt, iż w treści niniejszej decyzji organ pomniejsza ustaloną należność (dokonuje zwrotu części uiszczonej należności), określa termin rozpoczęcia uiszczania opłat rocznych za wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, dokonuje ponadto aktualizacji jednorazowego odszkodowania za dokonanie przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Opłaty roczne oraz jednorazowe odszkodowanie za dokonanie przedwczesnego wyrębu drzewostanu, jako opłaty związane z wyłączeniem z produkcji gruntów leśnych stanowią, zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2) ustawy o lasach (Dz.U. 1991 Nr 101, poz. 444 t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2129) dochód Funduszu Leśnego. Zgodnie z przepisami art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach środki funduszu leśnego przeznacza się m.in. na zalesianie gruntów, realizację zadrzewień, inne prace związane z usuwaniem skutków klęsk i prowadzeniem gospodarki w lasach, realizację trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, o której mowa wart. 13a ustawy o lasach.

Określenie terminu rozpoczęcia uiszczania opłat rocznych, ma za zadanie przede wszystkim dostarczenie środków pieniężnych na finansowanie wszelkich zabiegów, które zrekompensują ogólnospołeczną stratę spowodowaną utratą powierzchni gruntów leśnych. Konieczne jest więc wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej niniejszą sprawę.

(iii) Podkreślić należy, iż art. 163 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. W niniejszej sytuacji, zaznaczyć należy, że art. 12 ust. 6 ustanowił obowiązek pomniejszania należności naliczonej z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Co za tym idzie, przepisy prawa nie tylko nie sprzeciwiają się takiej zmianie, lecz nakazują pomniejszenie należności o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l.).

W niniejszej decyzji ustalono również termin pierwszej opłaty rocznej oraz wysokość jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu. Tak więc, prawidłowym jest zastosowany przez organ tryb wzruszenia jego ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. (iv) Mając na uwadze powyższe, tutejszy organ, za podstawę do dokonania zwrotu kwoty określonej w punkcie 1a. w niniejszej decyzji przyjął treść operatu szacunkowego z dnia [...] października 2018 r., jako że Skarżąca nie przedłożyła poprawionego operatu szacunkowego, mogącego stanowić dowód w sprawie w myśl przepisów prawa. Operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lipca 2018 r. na zlecenie Skarżącej, wobec uznania go przez Komisję Arbitrażową i Opiniowania Wycen za sporządzony nieprawidłowo, nie został uwzględniony przy określeniu wartości, o której mowa w art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. Jak wyżej wskazano, art. 12 ust. 6 ustanowił, obowiązek pomniejszania należności naliczonej z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

Ponadto art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l. stanowi, że przez "opłatę roczną" rozumie się opłatę z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10 od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Natomiast według art. 12 ust. 14 u.o.g.r.l. opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do 30 czerwca tego roku. Zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. opłaty roczne oraz jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu uiszcza się od chwili wyłączenia gruntów z produkcji i z chwilą dokonania wyrębu drzewostanu. W decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu wyliczono, na podstawie ceny drewna na rok 2017, ogłoszonej w komunikacie Prezesa GUS w Monitorze Polskim pod poz. 2016.996. Tutejszy organ dokonał aktualizacji wysokości jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu w oparciu o cenę drewna na rok 2018, ogłoszoną w dniu 20 października 2017 r. w komunikacie Prezesa GUS w Monitorze Polskim pod poz. 2017.963. Przy wyliczaniu kwoty odszkodowania przyjęto wiek, jaki drzewostan osiągnął w momencie wyrębu (tj. w roku 2018).

Z powyższych przepisów, a także ze sformułowania użytego przez ustawodawcę w przypadku ww. odszkodowania należy wyciągnąć wniosek, że opłata roczna jest związana z użytkowaniem na cele nieleśne gruntów już wyłączonych z produkcji, natomiast odszkodowanie za przedwczesne usunięcie drzewostanu jest związane z jego wycięciem. Zasady uiszczania opłat rocznych oraz jednorazowego odszkodowania w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu przedstawione zostały w treści decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., zatem powyżej przywołane przepisy u.o.g.r.l. stanowią podstawę materialnoprawną niniejszej decyzji.

(v) Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia 8 lipca 2019 r. tutejszy organ poinformował strony postępowania m.in. o prawach wynikających z przepisów art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Strony nie skorzystały z prawa do zapoznania się z aktami postępowania. Nie wniosły dodatkowych wniosków dowodowych, nowych świadków, a także nie zażądały włączenia do akt sprawy dokumentów i decyzji, które nie były przedmiotem analizy w trakcie postępowania administracyjnego. Wydając decyzję organ I instancji rozpatrzył całość materiału dowodowego w sprawie i wydał orzeczenie zgodnie z zasadami zawartymi w k.p.a.

1. 7. Pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. Skarżąca wniosła do GDLP (za pośrednictwem organu I instancji) odwołanie od decyzji DRDLP, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, zarzucając jednocześnie naruszenie przez DRDLP przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. 1) przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie co do istoty sprawy, pomimo braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, w związku z cofnięciem przez wnioskodawcę wniosku o pomniejszenie należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, co stanowiło obiektywną przyczynę bezprzedmiotowości toczącego się postępowania i winno skutkować jego umorzeniem w związku z odstąpieniem przez wnioskodawcę od żądania objętego treścią wniosku z dnia 30 lipca 2018 r.;
3. 2) przepisu art. 6 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności prawa, polegające na niezastosowaniu norm prawnych, regulujących procedurę podejmowania decyzji administracyjnych w sytuacji, w której organ I instancji dowiedział się o cofnięciu przez wnioskodawcę wniosku o pomniejszenie należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych i nie dokonał umorzenia postępowania.
4. III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie GDLP rozpoznał odwołanie Skarżącej od decyzji DRDLP, utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, GDLP wskazał na prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocen prawnych, sformułowanych przez DRDLP.
5. IV. Pismem z dnia 12 listopada 2019 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą GDLP, podnosząc przeciwko niej zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy:
6. 1) art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i orzeczenie co do istoty sprawy, mimo braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, w związku z cofnięciem przez Skarżącą w dniu 4 czerwca 2019 r. wniosku o pomniejszenie należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji leśnej gruntów z jednoczesnym żądaniem umorzenia postępowali co stanowiło obiektywną przyczynę bezprzedmiotowości toczącego się postępowa! i winno skutkować jego umorzeniem;
7. 2) przepisu art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji braku podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji wobec zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a.;
8. 3) przepisu art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż przewidziany nim nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona skarżąca nabyła prawo, nie ma zastosował dla zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. DRDLP [...] w przedmiocie pomniejszenia należności z tytułu trwałego wyłącza z produkcji leśnej gruntów w związku z art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017, poz. 1161) i jako przyjęty za podstawę prawną wszczętego postępowania może być arbitralnie zmienia przez organ administracji publicznej w toku trwającego postępowania oraz zastąpiony innym nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji ostatecznej, przewidzianym w treści art. 163 k.p.a.;
9. 4) przepisu art. 163 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stanowi on podstawę dla zmiany decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. DRDLP [...] w przedmiocie pomniejszenia należności z tytułu trwałego wyłączę z produkcji leśnej gruntów w związku z art. 12 ust. 6 uogril, w sytuacji, gdy:
10. - w analogicznych stanach faktycznych, co stan faktyczny przedmiotowej sprawy przepis ten nie stanowił podstawy dla zmiany decyzji ostatecznej zezwalającej stronie skarżącej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów, w zakresie pomniejszenia należności, która to zmiana, poza spełnieniem innych przesłanek wskazanych w decyzji pierwotnej organu, warunkowana była wyrażeniem przez stronę skarżącą zgody na dokonanie tal zmiany;
11. - strona skarżąca przed wydaniem przez organ I instancji decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. DRDLP [...] znak sprawy [...] złożyła oświadczenie o cofnięciu wniosku o pomniejszenie należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji leśnej gruntów z jednoczesnym żądaniem umorzenia toczącego się postępowania, co skutkowało brakiem podstaw do dalszego procedowania i wydania przez organ I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia;
12. 5) art. 6 k.p.a. w związku z art. 105 §1 k.p.a. w związku z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.. przepisu art. 6 k.p.a. w związku z przepisem art. 155 k.p.. przepisu art. 6 k.p.a. w związku z przepisem art. 163 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, polegające na:
13. - niezastosowaniu norm prawnych regulujących procedurę podejmowania decyzji administracyjnych tj. nieumorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie w sytuacji jego bezprzedmiotowości, w następstwie oświadczenia przez stronę skarżącą o cofnięciu wniosku o pomniejszenie należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych wraz z żądaniem umorzenia postępowania;
14. - arbitralnej zamianie nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona skarżąca nabyła prawo, przyjętego za podstawę procedowania w dacie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, w sytuacji wycofania zgody przez stronę skarżącą na dokonanie zmiany decyzji pierwotnej oraz obowiązywania zasady niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego.

Ponadto na podstawie przepisu art.106 § 3 p.p.s.a Skarżąca wniosła o przeprowadzenie następujących dowodów:

1. 1) z treści dokumentów w postaci: 1) zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] września 2015 r. znak sprawy: [...] oraz decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017, 2) zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] maja 2016 r. znak sprawy: [...] oraz decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r.;3) zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak sprawy: [...] decyzji nr [...] z dnia [...] października 2018 r.;
2. 4) zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak sprawy: [...] oraz decyzji nr [...] z dnia [...] października 2018 r..;
3. 5) zawiadomienia o wszczęciu o postępowania z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak sprawy: [...] oraz decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. - na okoliczność wykazania, iż wszystkie dotychczasowe postępowania przed DRDLP [...] z udziałem strony skarżącej, w przedmiocie pomniejszenia należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji leśnej gruntu wszczynane były na wniosek strony Skarżącej oraz procedowane w trybie art. 155 k.p.a. za uprzednią pisemną zgodą strony Skarżącej na dokonanie zmiany decyzji pierwotnej we wnioskowanym przez stronę skarżącą zakresie;

1. 2) z treści dokumentu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dr hab. inż. M. H., na okoliczność wykazania rodzaju metody wyceny, jaka winna być zastosowana dla prawidłowego określenia wartości rynkowej grunt wskazanych w treści decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. DRDLP [...] w dacie ich faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej przez stronę skarżącą oraz ustalonej w następstwie zastosowania tej metody wartości tych gruntów, która to wartość winna uwzględniona w treści decyzji zmieniającej decyzję pierwotną organu I instancji.
2. V. W odpowiedzi na skargę, wniesionej pismem z dnia 16 grudnia 2019 r., DGLP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję GDLP z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1. 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
6. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

1. VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej GDLP prowadzi do następujących wniosków:
2. 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, wszczętego przez organ I instancji z urzędu, była zmiana, na podstawie art.163 k.p.a., ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 2017 r., zezwalającej Skarżącej, na podstawie art.11 i 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.), na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej. Przesłanką do dokonania w/w zmiany było bezsporne w sprawie skonsumowanie przez Skarżącą udzielonego jej zezwolenia, tj. faktyczne wyłączenie z produkcji leśnej objętych nim gruntów, które to zdarzenie w świetle art.12 ust.6 u.o.g.r.l. stanowiło podstawę do pomniejszenia kwoty należności z tytułu wyłączenia, pierwotnie określonej w zezwoleniu.

O ile bezspornym jest, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do uchybień procesowych, polegających na wadliwym: 1) zaniechaniu przez organ I instancji umorzenia postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia w trybie art.155 k.p.a., wszczętego z wniosku Skarżącej, 2) zaniechaniu formalnego poinformowania Skarżącej o wszczęciu postępowania na zasadzie art.163 k.p.a., to jednakże uchybienia te nie wpłynęły istotnie na wynik sprawy. Nie doprowadziły one bowiem, w żadnym istotnym zakresie, do pozbawienia Skarżącej możliwości ochrony własnego interesu prawnego w kontrolowanym obecnie postępowaniu, wszczętym z urzędu na postawie art.163 k.p.a.

Stwierdzić należy, iż istota niniejszej sprawy sprowadzała się do obowiązku poczynienia przez DRDLP i DGLP, na potrzeby zastosowania normy wynikającej z art.12 ust.6 u.o.g.r.l., prawidłowych ustaleń w przedmiocie wartości gruntów objętych zezwoleniem, ustalonej według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Przyjąć należy, iż ustalenia w tym zakresie zostały poczynione przez organy obu instancji z dochowaniem należytej staranności oraz z pełnym poszanowaniem, w toku całego kontrolowanego postępowania, uprawnienia Skarżącej do przedstawienia własnego stanowiska w tej kwestii.

Przedmiotowe ustalenia zostały zatem poczynione przez organy obu instancji w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] października 2018 r., sporządzony na zlecenie DRDLP, co istotne, pozytywnie zweryfikowany na zlecenie organu, w trybie art.157 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.), przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (opinia nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r.). Jednocześnie organizacja ta zweryfikowała negatywnie operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2017 r., sporządzony na zlecenie Skarżącej (opinia nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r.).

Stanowczego podkreślenia wymaga fakt, iż pomimo posiadania ku temu nieskrępowanej możliwości Skarżąca nie podjęła żadnych działań, mogących doprowadzić do ewentualnego podważenia mocy dowodowej operatu z dnia [...] października 2018 r., sporządzonego na zlecenie DRDLP (w szczególności poprzez samodzielne zainicjowanie w stosunku do tego operatu kolejnego trybu weryfikacyjnego, o którym mowa w art.157 u.g.n., przed inną organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, ograniczając się w tym zakresie, w piśmie procesowym z dnia 9 października 2019 r., do sugestii, iż inicjatywę taką winien podjąć organ odwoławczy). Uznać należy, iż w świetle wspomnianego wcześniej pozytywnego zweryfikowania operatu z dnia [...] października 2018 r. w procedurze uregulowanej w art.157 u.g.n. przedłożenie przez Skarżącą dopiero przy skardze kolejnego kontroperatu, sporządzonego na jej zlecenie przez dr hab. inż. M. H. prof. nadzw., formułującego inne wnioski, niż operat z dnia [...] października 2018 r., nie jest wystarczające do jego zakwestionowania.

W świetle powyższych okoliczności decyzje organów obu instancji uznać należy za zgodne z prawem, a zarzutów skargi nie można było uwzględnić.

Zaznaczyć jednocześnie należy, iż na podstawie art.106 § 1 p.p.s.a. Sąd przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów przedłożonych przy skardze.

1. 2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:
2. 2.1. W rozdziale 13 (art.154 – 163a) działu II k.p.a. uregulowano kwestie uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z art.163 k.p.a. wynika, iż stanowi, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone we w/w rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie (por. Piotr Marek Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", publ. LEX/el. 2019): " Komentowany przepis nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji (wyrok NSA z 20 marca 1998 r., II SA 1545/97, LEX nr 41801; zob. także S. Nitecki, Obligatoryjne formy weryfikacji decyzji administracyjnej w sferze pomocy społecznej, Sam. Teryt. 2003, nr 5, s. 45). Przepis ten jedynie wskazuje na możliwość uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Przepisami tymi mogą być wyłącznie przepisy rangi ustawowej oraz przepisy aktów wydanych na podstawie ustaw i w celu ich wykonania (teza druga wyroku NSA z 28 maja 1991 r., II SA 369/91, ONSA 1991, nr 3–4, poz. 63). (....) Artykuł 163 k.p.a. odnosi się do każdej ostatecznej decyzji, z której strona (strony) nabyła prawo, a – jak wiadomo – nie muszą to być decyzje wyłącznie uprawniające, albowiem również przy określeniu obowiązku z decyzji mogą powstać prawa nabyte.

Wzruszenie takiej decyzji może nastąpić na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz dodatkowo również w innych przypadkach i na innych zasadach (w szczególności bez ubiegania się o zgodę strony) niż te, które zostały unormowane w art. 154–162 k.p.a.".

Z powyższym koresponduje stanowisko NSA, sformułowane w wyroku z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3236/19, publ. CNOSA, gdzie wskazano, iż: "Przepis art. 163 k.p.a. nie może być jedyną i samodzielną podstawą prawną wzruszania decyzji, gdyż nie określa przesłanek jej zmiany lub uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego.".

1. 2.2. Stosownie do art.12 ust.1 u.o.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Stosownie natomiast do art.12 ust.6 u.o.g.r.l. należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.
2. 3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:
3. 3.1. Przedmiotem kontrolowanego obecnie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, wszczętego przez DRDLP z urzędu na podstawie art.163 k.p.a. była zmiana wcześniejszej decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2017 r., wydanej na wniosek Skarżącej na podstawie art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 u.o.g.r.l. w związku z art. 16, art. 17 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej). Przesłanką do zmiany zezwolenia na podstawie art.163 p.p.s.a. było jego skonsumowanie przez Skarżącą, polegające na faktycznym wyłączeniu objętych tym zezwoleniem gruntów z produkcji leśnej z dniem [...] czerwca 2018 r., stanowiące podstawę do pomniejszenia – w oparciu o art.12 ust.6 u.o.g.r.l. - wartości należności o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

Odnotować w tym kontekście należy, iż przedmiotem rozstrzygnięcia zezwolenia z dnia [...] lipca 2017 r. było nie tylko udzielenie Skarżącej zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych (w pkt I), ale również ustalenie (w pkt II) wysokości trojakiego rodzaju świadczeń pieniężnych, przewidzianych w art.12 ust.1 u.o.g.r.l., należnych od Skarżącej z tytułu uzyskania albo wykonania zezwolenia (chodzi o: 1) należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, 2) opłatę roczna, 3) odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu). W pkt II zezwolenia ustalono zatem:

1. 1) należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych wymienionych w punkcie I, stanowiącą równowartość 632 020,4250 m3 drewna, co przy obowiązującej cenie 1 m3 ogłoszonej w Monitorze Polskim, w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 października 2016 r., stanowi kwotę 120 722 221,30 zł (słownie: sto dwadzieścia milionów siedemset dwadzieścia dwa tysiące dwieście dwadzieścia jeden złotych 30/100).
2. 2) opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych wskazanych w punkcie I wyłączonych trwale z produkcji, stanowiącą 10% należności tj. równowartość 63 202,0425 m3 drewna pomnożonych przez cenę 1 m3 drewna, ogłaszaną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim za III kwartały roku poprzedzającego wniesienie opłaty, po faktycznym wyłączeniu gruntów z produkcji. O wysokości opłaty rocznej w danym roku wyrażonej w jednostkach pieniężnych wnioskodawca będzie powiadamiany odrębnymi pismami (notami).
3. 3) jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu w wysokości stanowiącej równowartość 16 657,61 m3 drewna pomnożoną przez aktualną w momencie wyrębu cenę 1 m3 drewna, ogłaszaną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim, naliczonej w dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, a ustalonej na podstawie protokołu z ustalenia jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu, który stanowi załącznik nr 3 do decyzji.

Dalej wskazano m.in., iż: (-) szczegółowe wyliczenie należności, opłat rocznych oraz odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu zawarte jest w załącznikach do decyzji, (-) kwoty należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu podlegają uiszczeniu w następujący sposób:

1. a) należność uiszcza się w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (niezależnie od tego czy doszło do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji);
2. b) jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu uiszcza się z chwilą dokonania wyrębu;
3. c) opłatę roczną w wysokości wyliczonej w sposób określony w pkt. II.2 (trwałe wyłączenie) uiszcza się przez dziesięć kolejnych lat (od chwili wyłączenia gruntów z produkcji) - w terminie do 30 czerwca każdego roku.

Pismem z dnia 30 lipca 2018 r. Skarżąca zawiadomiła DRDLP o terminie faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji oraz wniosła o pomniejszenie należności naliczonej za wyłączenie przedmiotowych gruntów leśnych z produkcji.

Do pisma dołączono: 1) pozwolenie na budowę udzielone Decyzją Wojewody [...] nr [...] zn. spr. [...] z dnia [...] marca 2018 r., 2) dziennik budowy nr [...] wydany w dniu [...].05.2018 r., w którym potwierdzono dzień faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, a także 3) przedłożono operat szacunkowy zawierający wycenę wartości gruntu leśnego wyłączonego z produkcji. Jako datę, w której nastąpiło faktyczne wyłączenie przedmiotowych gruntów leśnych z produkcji, Spółka wskazała [...] czerwca 2018 r.

W przedłożonym przez Skarżącą operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego (posiadającego uprawienia nr [...]), wartość prawa własności gruntu oszacowano na kwotę 42 142 150, 80 zł.

3.2. W pierwszej kolejności przesądzenia wymaga, czy co do zasady faktyczne wyłączenie z produkcji leśnej gruntu objętego zezwoleniem na to wyłącznie, dokonane przez adresata zezwolenia po jego udzieleniu, stanowiące podstawę do zastosowania art.12 ust.6 u.o.g.r.l. (tj. do pomniejszenia należności o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji), może stanowić podstawę do zmiany przez organ z urzędu, na podstawie art.163 k.p.a., zezwolenia w części określającej wyjściową kwotę należności (tj. kwotę nie uwzględniającą pomniejszenia).

Odnotować w tym kontekście należy, iż instytucja pomniejszenia należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej o wartość nieruchomości z dnia faktycznego wyłącznie, wynikająca z art.12 ust.6 u.o.g.r.l., jest instytucją działającą w oczywisty sposób na korzyść adresata zezwolenia, albowiem umożliwia znaczące zmniejszenie jednego ze świadczeń pieniężnych, związanych z wyłączeniem gruntu z produkcji leśnej (w niniejszej sprawie chodzi o pomniejszenie należności, ustalonej pierwotnie na 120 722 221,30 zł o 34 220 544,12 zł, tj. o 28,35%).

Nie ulega wątpliwości, iż w sytuacji, w której w zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, wydawanym co do zasady przed faktycznym wyłączeniem tego gruntu z produkcji, określa się kwotę należności z tytułu wyłączenia w pełnej wysokości, wynikającej z art.12 ust.7 u.o.g.r.l. (tj. w kwocie nie uwzględniającej pomniejszenia, o którym mowa w art.12 ust.6 ustawy, uzależnionego od późniejszego dokonania faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji), to do skorzystania przez adresata zezwolenia z dobrodziejstwa art.12 ust.6 u.o.g.r.l. (po tym, jak do w/w faktycznego wyłączenia już dojdzie) niezbędnym jest dokonanie stosownej zmiany zezwolenia w zakresie określenia kwoty przedmiotowej należności (tj. do pomniejszenia wskazanej w zezwoleniu kwoty wyjściowej o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji).

W/w zmiana zezwolenia może nastąpić w trybie uregulowanym w art.155 k.p.a. (czego potwierdzeniem jest przedłożona przy skardze kopia dokumentacji, dotyczącej innych postępowań w przedmiocie zmiany zezwoleń na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, udzielonych Skarżącej), co wymaga jednakże wniosku samej strony lub co najmniej wyrażenia przez nią zgody na zmianę decyzji. Zmiana zezwolenia w tym trybie nie może zatem nastąpić wbrew woli adresata zezwolenia. Mając ten fakt na uwadze, Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż sytuacja, w której adresat zezwolenia nie jest zainteresowany jego zmianą na podstawie art.155 k.p.a. w zakresie objętym regulacją art.12 ust.6 u.o.g.r.l., otwiera drogę do dokonania takiej zmiany w innym trybie, tj. w trybie przewidzianym w art.163 k.p.a. nawet wbrew woli strony.

Rozstrzygające znaczenie należy przypisać w tym kontekście prawnej konstrukcji art.12 ust.6 u.o.g.r.l., nie uzależniającej dopuszczalności przewidzianego tam pomniejszenia należności od zgłoszenia w tym zakresie żądania (czy też wyrażenia na powyższe zgody) przez adresata zezwolenia. Z brzmienia przepisu wynika zatem jasno, iż zajście zdarzenia w postaci faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej obliguje organ do dokonania pomniejszenia należności o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Podkreślić należy, iż ta okoliczność, iż bezpośrednim beneficjentem art.12 ust.6 u.o.g.r.l. jest adresat zezwolenia, nie oznacza, iż przewidziane w tym przepisie pomniejszenie należności oddziałuje wyłącznie na sferę uprawnień i obowiązków tego podmiotu (co teoretycznie mogłoby przemawiać za powiązaniem realizacji w/w normy prawnej z zasadę rozporządzalności prawem przez stronę).

Oczywistym skutkiem spełnienia się hipotezy art.12 ust.6 u.o.g.r.l. (tj. faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej gruntu objętego wcześniejszym zezwoleniem na to wyłączenie) jest bowiem nie tylko uzyskanie przez adresata pozwolenia ulgi w świadczeniach pieniężnych, należnych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej ale również odpowiadające temu uprawnieniu powstanie po stronie organu właściwego w zakresie ochrony gruntów leśnych obowiązku definitywnego ustalenia wysokości świadczeń należnych z tytułu danego wyłączenia, stanowiących dochód właściwej jednostki sektora finansów publicznych (zgodnie z art.32 ust.2 u.o.g.r.l. należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej stanowią dochód Funduszu Leśnego) i dokonania stosownych rozliczeń z adresatem pozwolenia. Uzależnienie od woli strony dopuszczalności wywiązania się przez organ z tych powinności, istotnych m.in. w kontekście dyscypliny finansów publicznych, nie znajdowałoby przekonującego uzasadnienia.

Jak już zasygnalizowano, art.163 k.p.a. jest przepisem odsyłającym, nie stanowiącym samoistnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej. Do jego zastosowania konieczne jest zatem istnienie w systemie prawa przepisu szczególnego, zawartego w innym akcie prawnym niż k.p.a., przewidującego dopuszczalność w/w zmiany lub uchylenia decyzji w konkretnym rodzaju spraw administracyjnych. Nie można w tym kontekście zaprzeczyć, iż literalne brzmienie art.12 ust.6 u.o.g.r.l. nie przewiduje wprost upoważnienia dla organu właściwego w sprawach wyłączenia gruntów z produkcji leśnej do zmiany lub uchylenia zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, a wręcz w ogóle abstrahuje od procesowego wymiaru pomniejszenia wartości należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej.

Nie można zaprzeczyć, iż proste zestawienie takich okoliczności, jak: (-) konieczność dokonania zmiany zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej w celu umożliwienia adresatowi zezwolenia skorzystania z dobrodziejstw art.12 ust.6 u.o.g.r.l., (-) nieokreślenie w u.o.g.r.l. trybu, w jaki zmiana tego rodzaju miałaby następować, należałoby w pierwszej kolejności traktować jako przesłankę do przyjęcia, iż do zmiany zezwolenie może dojść wyłącznie na zasadach ogólnych k.p.a., a ściślej w oparciu o tryb z art.155 k.p.a. Jak już jednakże wykazano wcześniej, rozwiązanie takie uznać należy za nadmiernie uprzywilejowujące adresata zezwolenia poprzez całkowite uzależnienie dopuszczalności zmiany zezwolenia od jego woli. Zdaniem Sądu sytuacja ta upoważnia do dokonywania wykładni art.12 ust.6 u.o.g.r.l. w ujęciu celowościowym i funkcjonalnym, a zatem uwzględniającym uzasadniony postulat zapewnienia organowi właściwemu w sprawach ochrony gruntów leśnych możliwości dokonywania z urzędu zmiany zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej w zakresie pomniejszenia należności z tytułu wyłączenia w następstwie faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśne, które to pomniejszenie zachodzi co do zasady obligatoryjnie i niezależnie od woli adresata zezwolenia. W takim ujęciu art. 12 ust.6 u.o.g.r.l. należy konsekwentnie traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art.163 k.p.a., upoważniający organ do dokonania w/w zmiany z urzędu.

W konkluzji powyższych wywodów stwierdzić należy, iż w odniesieniu do zmiany zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, mającej na celu umożliwienie adresatowi pozwolenia skorzystanie z pomniejszenia należności na zasadach przewidzianych w art.12 ust.6 u.o.g.r.l., dopuszczalne jest alternatywne stosowanie trybów z art.155 i 163 k.p.a. Odnotować należy, iż podobne rozwiązanie (tj. generalna dopuszczalność alternatywnego stosowania art.155 i art.163 k.p.a. do zmiany decyzji administracyjnej) zostało zaaprobowane przez orzecznictwo sądowe np. na gruncie spraw o zmianę decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1260/18).

3.3. Bezspornie trafnie podnosi skarga, iż w rozpatrywanej sprawie doszło pierwotnie do wszczęcia na wniosek Skarżącej z dnia 30 lipca 2018 r. postępowania o zmianę zezwolenia z dnia [...] lipca 2017 r. w trybie art.155 k.p.a. Wprawdzie żądanie tego rodzaju nie wynika wprost z treści wniosku Skarżącej z dnia 30 lipca 2018 r., literalnie wnoszącego wyłącznie o "pomniejszenie zapłaconej należności", niemniej o wszczęciu na wniosek Spółki postępowania właśnie na podstawie art.155 k.p.a. zawiadomiono Skarżącą pismem z dnia 17 sierpnia 2018 r., doręczonym Skarżącej w dniu 22 sierpnia 2018 r. Z racji tego, iż na żadnym etapie postępowania Skarżąca nie kwestionowała prawidłowości zakwalifikowania jej pisma z dnia 30 lipca 2018 r. jako wniosku złożonego w trybie art.155 k.p.a., konkluzja, iż do wszczęcia postępowania w tym właśnie trybie rzeczywiście doszło, jest oczywiście zasadna.

Nie może również ulegać wątpliwości, iż w toku postępowania przed organem I instancji, w piśmie z dnia 4 czerwca 2019 r., Skarżąca wyraźnie oświadczyła, iż cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania w sprawie. Jak trafnie wskazano w wyroku tut. Sądu z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 167/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA): "1. Wnioskodawca, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania ma prawo cofnąć wniosek. Jeżeli nastąpi to na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, organ umorzy postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. Jeżeli natomiast cofnięcie wniosku nastąpi na etapie postępowania odwoławczego, przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, wówczas zastosowanie znajdzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.". Organ I instancji nie zadośćuczynił w/w obowiązkowi, tj. zaniechał umorzenia postępowania administracyjnego, wszczętego z wniosku Skarżącej z dnia 30 lipca 2018 r. w przedmiocie zmiany zezwolenia w trybie art.155 k.p.a. W to miejsce DRDLP prowadził czynności procesowe, w ramach których: 1) pismem z dnia 13 czerwca 2019 r., doręczonym w dniu 18 czerwca 2019 r., zawiadomił Skarżącą o przeprowadzeniu dowodu z oględzin gruntów w dniu [...] czerwca 2019 r., 2) przeprowadził w/w oględziny z udziałem przedstawicieli Skarżącej, z której to czynności sporządził protokół, 3) pismem z dnia 8 lipca 2019 r., doręczonym 12 lipca 2019 r., zawiadomił Skarżącą, stosownie do wymagań art.10 § 1 k.p.a., o zakończeniu postępowania administracyjnego i prawie strony do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego.

Odnotować należy przy tym, iż w toku w/w czynności DRDLP nie wskazał Skarżącej podstawy prawnej ich prowadzenia. Dopiero w decyzji organu I instancji wskazał, iż postępowanie to było prowadzone na podstawie art.163 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności bezspornym jest, iż w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybienia przepisom postępowania, polegającym na zaniechaniu przez DRDLP: a) umorzenia wszczętego na wniosek Skarżącej postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia w trybie uregulowanym w art.155 k.p.a., b) zawiadomienia Skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania z art.163 k.p.a. Zdaniem Sądu uchybienia te nie wpłynęły jednakże w istotny sposób na wynik sprawy, w tym w szczególności nie pozbawiły Skarżącej możliwości ochrony jej interesów.

1. 3.3.1. W kontekście zaniechania przez DRDLP umorzenia postępowania wszczętego na wniosek Skarżącej na podstawie art.155 k.p.a. stwierdzić należy, iż bezspornie organ I instancji pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu sprawy, wywołanej tym wnioskiem (która to sprawa winna zakończyć się wydaniem decyzji umarzającej postępowanie). Bezczynność ta może być zwalczana przez Skarżącą w stosownym trybie prawnym, niemniej – mając na uwadze w/w wyżej dopuszczalność alternatywnego stosowania w sprawie art.155 i 163 k.p.a. - formalne niezakończenie postępowania wszczętego na wniosek Skarżącej na podstawie art.145 k.p.a. nie stanowiło przeszkody do wszczęcia przez organ postępowania opartego na art.163 k.p.a.

1. 3.3.2. W kontekście zaniechania przez DRDLP zawiadomienia Skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia na podstawie art.163 k.p.a. należy stwierdzić, co następuje:

Art.61 § 4 k.p.a. stanowi, iż o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Cytowany przepis stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że art. 61 § 4 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jak jednakże podkreśla się w orzecznictwie orzecznictwo sądowe oraz doktryna dopuszczają możliwość zawiadomienia o wszczęciu postępowania za pośrednictwem podejmowanych wobec stron czynności procesowych, co jest określane w doktrynie jako forma "dorozumiana" zawiadomienia.

O ile zaniechanie przez organ zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego należy co do zasady postrzegać jako uchybienie ogólnej zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., o tyle nie zawsze ma ono istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Jak trafnie przyjęto w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK, publ. CBOSA: "Nie jest uprawniony pogląd, że późniejsze przystąpienie strony do postępowania nie konwaliduje braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie jest wartością samą w sobie, lecz ma określony cel, którym jest przede wszystkim poinformowanie stron o tym, iż rozpoczęło się postępowanie administracyjne, w którym może zachodzić potrzeba obrony ich praw. Jeżeli zatem, strona dowie się z innego źródła o wszczęciu postępowania i na skutek tego obronę swoich praw podejmie to nie ma potrzeby zawiadamiania jej o wszczęciu postępowania.".

Stwierdzić należy, iż formalne niezawiadomienie Skarżącej przez DRDLP o wszczęciu z urzędu postępowania z art.163 k.p.a. oraz przeprowadzenie w tym postępowaniu dowodu z dokumentów zgromadzonych przez organ wcześniej, tj. w postępowaniu wszczętym z wniosku Skarżącej na podstawie art.155 k.p.a., nie pozbawiło Skarżącej w żadnym istotnym zakresie możliwości obrony swoich praw w postępowaniu, tj. w szczególności nie pozbawiło Skarżącej możliwości podważania prawidłowości ustaleń organów co do wartości przedmiotowego gruntu (o którą pomniejszono kwotę należności wskazaną w zezwoleniu). Podkreślenia wymaga zatem, iż:

(i) Pomimo niezawiadomienia Skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art.163 k.p.a. DRDLP zapewnił Skarżącej udział w tymże postępowaniu: (-) zawiadamiając ją o przeprowadzeniu dowodu z oględzin gruntów, (-) przeprowadzając oględziny z udziałem przedstawicieli Skarżącej oraz (-) zawiadamiając Skarżącą o zakończeniu postępowania administracyjnego i prawie strony do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego;

(ii) W postępowaniu przeprowadzonym na podstawie art.163 k.p.a. organy oparły swoje ustalenia co do wartości przedmiotowego gruntu na ustaleniach operatu szacunkowego z dnia [...] października 2018 r. (w oczywisty sposób znanego Skarżącej), sporządzonego na zlecenie DRDLP jeszcze w postępowaniu wszczętym na podstawie art.155 k.p.a., który to operat został pozytywnie zweryfikowany w trybie art.157 u.g.n. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, tj. Komisję Arbitrażową i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia [...] (w swojej opinii nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. organizacja ta wskazała zatem, iż operat z dnia [...] października 2018 r. został sporządzony prawidłowo).

Ponadto jeszcze w toku postępowania wszczętego na podstawie art.155 k.p.a. została skutecznie podważona wartość dowodowa operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2018 r., sporządzonego na zlecenie Skarżącej (w opinii nr [...] w/w organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wskazała, iż operat z dnia [...] lipca 2017 r. nie został sporządzony prawidłowo). Inicjując jeszcze na etapie postępowania wszczętego z wniosku Skarżącej w trybie art.155 k.p.a. postępowanie weryfikacyjne, o którym mowa w art.157 u.g.n., w stosunku zarówno do operatu sporządzonego na własne zlecenie (operat z dnia [...] października 2018 r.), jak i do operatu sporządzonego na zlecenie Skarżącej (operat z dnia [...] lipca 2018 r.), w którym to postępowaniu oceny prawidłowości obu operatów dokonał podmiot wyspecjalizowany, DRDLP dołożył wszelkiej należytej staranności celem prawidłowego ustalenia wartości gruntu objętego zezwoleniem;

(iii) Oparcie się przez DRDLP i DGLP na ustaleniach operatu z dnia [...] października 2018 r. oraz opiniach organizacji zawodowej rzeczoznawców z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] i [...] w obecnie kontrolowanym, wszczętym z urzędu postępowaniu opartym na art.163 k.p.a., było zarówno całkowicie dopuszczalne z formalnego punktu widzenia (art.75 § 1 k.p.a.), jak i uzasadnione merytorycznie (art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a.);

(iv) Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż zarówno w toku postępowania wszczętego na podstawie art.155 k.p.a., jak w postępowaniu wszczętym następnie na podstawie art.163 k.p.a. Skarżąca posiadała nieskrępowaną możliwość kwestionowania ustaleń poczynionych przez organy. Odnotować należy w tym kontekście, iż w piśmie procesowym z dnia 9 października 2019 r., skierowanym w kontrolowanym obecnie postępowaniu, opartym na art.163 k.p.a., do organu odwoławczego, Skarżąca ograniczyła się wyłącznie do sformułowania ogólnych zastrzeżeń co do prawidłowości operatu z dnia [...] października 2018 r., sporządzonego na zlecenie DRDLP oraz dotyczącej go opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, wnosząc ostatecznie o zainicjowanie przez organ odwoławczy kolejnego postępowania weryfikacyjnego (na podstawie art.157 u.g.n.) w stosunku do w/w operatu, tym razem przed inną organizacją samorządu zawodowego rzeczoznawców majątkowych niż organizacja sporządzająca opinie z dnia [...] lutego 2019 r. (Skarżąca zaproponowała w tym kontekście [...] Oddział w [...], wskazując na duże doświadczenie tej organizacji).

Kategorycznie stwierdzić należy, iż wniosek, o którym mowa powyżej, nie był dla organu wiążący. Jak bowiem konsekwentnie podnosi się w orzecznictwie sądowym: "O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Jeśli więc organ nie powziął wątpliwości w tym zakresie, to z wnioskiem o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić sama strona." – por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 98/19, publ. CBOSA. W wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2356/17, publ. CBOSA wskazano, iż: "Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Nie można przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. O potrzebie weryfikacji operatu przez organ, na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie stanowisko strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Nie można oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu.".

Stwierdzić w tej sytuacji należy, iż wobec wcześniejszego pozytywnego zweryfikowania operatu szacunkowego z dnia [...] października 2018 r. w trybie art.157 u.g.n. (opinia nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r.) organy orzekające w niniejszej sprawie w trybie art.163 k.p.a. były uprawnione do przyjęcia, iż operat ten jest w pełni prawidłowy i może stanowić podstawę ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. Stanowisko Skarżącej, iż w/w opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych jest nieprawidłowa, nie wiązało organów, natomiast mogło być przesłanką do samodzielnego zainicjowania przez Skarżącą – w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego - ponownej procedury weryfikacyjnej, o której mowa w art.157 u.g.n. (przed inną organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych). Z racji niepodjęcia tego rodzaju działań przez Skarżącą jej stanowisko co do wadliwości operatu szacunkowego z [...] października 2018 r. oraz opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. uznać należy za dowolne.

Uznać przy tym należy, iż w świetle poddania operatu szacunkowego z dnia [...] października 2018 r., procedurze weryfikacyjnej, o której mowa w art.157 u.g.n., zakończonej w/w opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., przedłożenie przez Skarżącą przy skardze jedynie kolejnego kontroperatu, sporządzonego na jej zlecenie przez dr hab. inż. prof. nadzw. M. H., formułującego inne wnioski, niż operat z dnia [...] października 2018 r., nie jest wystarczające do zakwestionowania jego wiarygodności.

W świetle powyższych okoliczności wniesioną skargę należy uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.