Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2016r. Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz.23, dalej jako: "kpa") oraz art.9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r. poz.1774, dalej określana jako: "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania R. C., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej stanowiącej własność ww. położonej w gminie [...], obręb [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 4,2785 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], przez zezwolenie [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na przeprowadzenie na nieruchomości przewodów napowietrznej linii 110 kv relacji [...]-[...], a także funkcjonowanie linii w pasie technologicznym o szerokości 18 m.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Omawiany przepis art. 124 ust. 1 przewiduje szczególny przypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć inwestycyjnych podejmowanych na jego nieruchomości, a dotyczących zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń, ich konserwacji i usuwania awarii. Warunkiem koniecznym i zarazem podstawowym (przesłanką) ubiegania się o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości jest realizacja celu publicznego wyszczególnionego w art. 6 u.g.n., a co najważniejsze zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub też z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli planu miejscowego brak.
Analizując stan faktyczny sprawy organ wskazał, że wydanie zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., musi być poprzedzone przeprowadzeniem szczegółowego postępowania mającego na celu ustalenie czy zostały spełnione materialnoprawne przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, którymi są:
- • realizacja celu publicznego na nieruchomości;
- • niezbędność nieruchomości na ten cel;
- • niemożliwość ograniczenia prawa w drodze cywilnoprawnej;
- • obowiązek przeprowadzenia rokowań.
Po przeanalizowaniu dokumentów zawartych w aktach sprawy w ocenie organu odwoławczego Starosta [...] prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.).
Objęta wnioskiem inwestycja polega na założeniu i przeprowadzeniu przez działkę Nr [...] w miejscowości [...] gm. [...] przewodów napowietrznej linii 110 kv relacji [...] – [...] służących do ochrony odgromowej oraz dystrybucji energii elektrycznej, a także na funkcjonowaniu linii po jej modernizacji w pasie technologicznym o szerokości 2x9 m i o powierzchni 580,31 m2 w celu całodobowego wstępu, przechodu, przejazdu, swobodnego całodobowego dostępu do urządzeń w celu przeglądu, konserwacji, naprawy lub wymiany oraz wymiany lub odbudowy, przebudowy, rozbudowy i dystrybucji energii elektrycznej oraz zobowiązaniu [...] S.A. do doprowadzenia nieruchomości objętej ww. inwestycją do stanu poprzedniego. Opisana ww. inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru [...] (Dz.U.
Woj. [...] z dn. [...] września 2007r., Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z tym planem działka ew. nr [...] znajduje się na terenie określonym jako tereny rolnicze i oznaczonym symbolem 4R. Przez teren działek przechodzą linie elektroenergetyczne wysokiego napięcia. Treść opisowa planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia istniejące już linie elektroenergetyczne oraz dopuszcza ich przebudowę, zgodnie z docelowym zapotrzebowaniem.
Tym samym planowana inwestycja jest uwzględniona w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, w szczególności plan zagospodarowania przestrzennego uwzględnia szczegółowy przebieg terytorialny tej inwestycji przez działkę nr [...].
Wojewoda [...] stwierdził, że [...] S.A. był podmiotem uprawnionym do uzyskania zezwolenia w trybie art.124 ust.1 u.g.n. i był reprezentowany przez osoby dysponujące właściwymi pełnomocnictwami.
Wojewoda [...] podniósł, że podjęto rokowania z właścicielem nieruchomości o dobrowolne udostępnienie działki na opisany wyżej cel, które nie zakończyły się podpisaniem umowy cywilnoprawnej. Z protokołów rokowań przeprowadzonych w dn. 05.02.2014r. i w dn.17.02.2014r. wynika, że właściciel nie wyraził zgody na ustanowienie służebności i odmówił podpisania protokołów. W dniu 10.07.2014r. przedstawicielka inwestora ponownie zwróciła się do właściciela o wyrażenie zgody na zawarcie ww. umowy, proponując wynagrodzenie w kwocie 2.402,58 zł i wskazując jednocześnie, że brak zgody będzie równoznaczny z brakiem porozumienia co do zawarcia umowy i udostępnienia nieruchomości w celu realizacji prac.
W ocenie organu odwoławczego nie można zgodzić się z odwołującym, że wnioskodawca nie przeprowadził w sposób należyty rokowań z właścicielem działki.
W kontekście ustalonych okoliczności sprawy wynika, że podejmowane były przez inwestora próby polubownego określenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego w celu realizacji inwestycji, które zakończyły się niepowodzeniem.
Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak porozumienia pomiędzy stronami toczących się rokowań nie może stanowić podstawy do ich oceny jako pozornych, bądź uznania, że rokowań takich w ogóle nie było.
Przepis art. 124 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże mówi o spełnieniu obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. W praktyce oznacza to taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielom określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art.124 ust.1 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody współwłaścicieli oznacza stan, gdy nie odpowiedzieli oni na zaproszenie do rokowań, sprzeciwili się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie warunki takie, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia.
Odnosząc się do odwołania Wojewoda [...] stwierdził, że wskazana w decyzji szerokość pasa technologicznego oraz powierzchni ograniczenia wynika z wniosku inwestora, który wskazał, że niezbędna powierzchnia zajęcia przez pas technologiczny linii elektroenergetycznej wynosi 18 m (po 9 m od osi linii w obie strony) i jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. C. (dalej także jako: "skarżący"), zarzucając jej naruszenie:
1/ art.124 ust.1 u.g.n. poprzez:
- - wadliwe ustalenie, że pas służebności powinien rozciągać się na szerokość 18 m (po 9 m od osi linii w obie strony), kiedy w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczony pas to po 9,5 m od osi linii w każda stronę
- - jego zastosowanie i ograniczenie prawa własności, gdy w istocie wnioskowania wymiana linii odgromowej, powinna być rozpatrywana na podstawie art.124b u.g.n., a w konsekwencji wydanie decyzji bez wniosku właściwego podmiotu 2/ art.7, art.77§1, art.107§3 kpa poprzez:
- - wadliwe ustalenie stanu faktycznego, gdyż linia energetyczna przebiegająca aktualnie przez jego nieruchomość znajduje się w innym miejscu niż wskazano to na mapie mającej być podstawą do prowadzenia inwestycji, a w konsekwencji potencjalny pas nieruchomości podlegający ograniczeniom powinien być znacznie mniejszy (ok. 40% powierzchni wskazanej w orzeczeniu organu I instancji)
- - wadliwe ustalenie, że [...] S.A. wnosi jedynie o przeprowadzenie nowych przewodów służących do ochrony odgromowej, w sytuacji kiedy na załączonej do decyzji mapie pojawia się słup energetyczny, którego obecnie nie ma, a cała instalacja znajduje się dużo głębiej w jego działce niż obecnie, co uzasadnia przyjęcie, że nie ustalono prawdziwy zamiar inwestycyjny [...] S.A.
- - nie ustalenie jaki pas ochronny obowiązuje w odniesieniu do jego działki
- - brak analizy możliwości mniej uciążliwego dla jego nieruchomości przeprowadzenia inwestycji w technologii linii skablowanej, zwłaszcza wobec faktu rzeczywistego planu budowy nowej linii o innym i niepokrywającym się z obecnie funkcjonującą linią napowietrzną położeniu
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...], ewentualnie także decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że negocjacje w sprawie umownego ustanowienia służebności przesyłu miały charakter fikcyjny, czy też pozorowany. Wnioskodawca od początku rozmów nie był bowiem zainteresowany dojściem do kompromisu, który by satysfakcjonował obydwie strony postępowania (a to jest przecież celem każdych negocjacji, także negocjacji w rozumieniu przepisu art. 104 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a jedynie próbował odgórnie narzucić swoje warunki porozumienia. Treść sporządzonego w niniejszej sprawie protokołu z rokowań, wskazuje jednoznacznie, iż wnioskodawca [...] S.A. rozpoczął rokowania z już odgórnie przygotowanym projektem umowy, na którego treść skarżący nie miał żadnego wpływu. Powyższe świadczy o tym, że inwestor od początku miał zamiar prowadzenia "negocjacji" w sposób polegający wyłącznie na przedstawieniu właścicielowi nieruchomości gotowej treści umowy i pozostawieniu mu możliwości "wyboru" polegającego na zaakceptowaniu takiej umowy lub jej odrzuceniu.
Skarżący na żadnym etapie postępowania nie miał więc możliwości wpływania na treść przyszłego porozumienia. Należy tymczasem raz jeszcze podkreślić, odwołując się do przytaczanych poglądów nauki i judykatury, że rokowania (negocjacje), o których mowa w przepisie art. 104 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinny mieć charakter rzeczywisty, nieograniczający się jedynie do przedstawienia gotowego projektu umowy, który właściciel nieruchomości może przyjąć albo odrzucić. Zdaniem skarżącego postępowanie wnioskodawcy, które sam wnioskodawca nazywa "rokowaniami", świadczyć musi o braku rzeczywistej woli dobrowolnego uzgodnienia warunków zawarcia porozumienia. Powyższe okoliczności, choć zdaniem skarżącego mają dla sprawy istotne znaczenie, zostały całkowicie pominięte przez Wojewodę [...], a także wcześniej przez organ I instancji.
Ponadto w zaskarżonej decyzji brak jest również fundamentalnej dla sprawy analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości zamierzonej inwestycji, w szczególności w zakresie możliwości wykonania tej inwestycji przez przeprowadzenie tych linii w ziemi. Zakres i charakter uzasadnionych ograniczeń dla właściciela jest zupełnie odmienny dla odgromowych słupów energetycznych z liniami napowietrznymi, a zupełnie inny dla kabla energetycznego zakopanego w ziemi.
Wreszcie skarżący wywiódł, że skoro przedmiotem wniosku jest przeprowadzenie na nieruchomości przewodów linii napowietrznej, to w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art.124b u.g.n. Zdaniem skarżącego art.124 ust.1 u.g.n. może być bowiem stosowany do budowy nowych urządzeń, nie zaś do przebudowy urządzeń istniejących.
Jednocześnie skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organ dokonał jedynie powierzchownej analizy stanu faktycznego oraz materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności zaś protokołu z "rokowań" przeprowadzonych z udziałem skarżącego. W szczególności Wojewoda [...] całkowicie pominął twierdzenia skarżących odnośnie fikcyjnego w istocie charakteru rozmów przeprowadzonych z inwestorem przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, mimo że przedmiotowe twierdzenia potwierdzała treść sporządzonego przez strony protokołu. Takie działanie organu administracji należałoby w ocenie skarżącego uznać za naruszające nie tylko art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, lecz także art.77§1, art.80, art.107§3 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zakażonej decyzji.
Swoje stanowisko w sprawie przedstawił także uczestnik postępowania [...] S.A., w piśmie procesowym z dnia 15 marca 2017r. złożonym przez pełnomocnika, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) o gospodarce nieruchomościami, powoływanej dalej jako "u.g.n.", starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 u.g.n.
Z omawianego przepisu wynika, iż pierwszeństwo ma umowne uregulowanie kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej, przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem, upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 ustawy.
Przepis ten wymaga, aby zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie wyżej wymienionej decyzji, dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tą osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie wyżej wymienione przesłanki zostały spełnione, co organy prawidłowo wykazały w swoich rozstrzygnięciach.
Wniosek [...] S.A. dotyczył założenia i przeprowadzenia przez należącą do skarżącego nieruchomość nr ew. [...] przewodów napowietrznej linii 110 kv relacji [...] – [...] służących do ochrony odgromowej oraz dystrybucji energii elektrycznej, a także na funkcjonowanie linii po jej modernizacji w pasie technologicznym o szerokości 2x9 m i o powierzchni 580,31 m2 w celu całodobowego wstępu, przechodu, przejazdu, swobodnego dostępu do urządzeń w celu przeglądu, konserwacji, naprawy lub wymiany oraz zobowiązania się do doprowadzenia nieruchomości po zakończeniu inwestycji do stanu poprzedniego.
Inwestycja ta jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru [...] (Dz.U Woj. [...] z dn. [...] września 2007r., Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z tym planem działka ew. nr [...] znajduje się na terenie określonym jako tereny rolnicze i oznaczonym symbolem 4R. Przez teren działek przechodzą linie elektroenergetyczne wysokiego napięcia. Treść opisowa planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia istniejące już linie elektroenergetyczne oraz dopuszcza ich przebudowę, zgodnie z docelowym zapotrzebowaniem.
Przed wszczęciem postępowania administracyjnego między stronami prowadzone były rokowania, choć jak twierdzi skarżący miały one charakter pozorny i nie zmierzały do polubownego rozwiązania spornej kwestii.
Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika jednak, iż wnioskodawca spełnił wymogi formalne wniosku załączając do niego dokumenty potwierdzające uprzednie prowadzenie rokowań, które to dokumenty dokładnie opisał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.
Analiza wymienionych dokumentów świadczy o wielokrotnych próbach inwestora, polubownego ustanowienia warunków służebności na nieruchomości skarżącego bez ingerencji organu.
Nie można więc zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, że rokowania miały charakter pozorny. Ilość podejmowanych prób i treść pism znajdujących się w aktach sprawy świadczy o tym, iż po stronie inwestora istniała realna wola porozumienia się ze skarżącymi na drodze cywilnoprawnej.
Wyjaśnić zatem należy, że przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 31 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 579/07 publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tą ostatnią przesłanką mieliśmy zaś do czynienie w rozpoznawanej sprawie.
W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art.124 ust.1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe określenie zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości.
Sąd podziela stwierdzenia organów, że w przypadku decyzji wydawanej na podstawie art.124 ust.1 u.g.n. dla ustalenia zakresu korzystania z nieruchomości przez właściciela urządzeń nie mają żadnego znaczenia postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji w ramach postepowania prowadzonego na podstawie art.124 ust.1 u.g.n., zobowiązany jest zbadać zgodność wniosku inwestora z ustaleniami planistycznymi, a ta zachodzi w niniejszej sprawie oraz zweryfikować niezbędny oraz konieczny dla realizacji inwestycji obszar ograniczenia w którego granicach mają być zlokalizowane urządzenia elektroenergetyczne. Ten niezbędny obszar nie musi być zgodny z obszarem wyznaczonym w planie miejscowym, bowiem w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wskazuje się obszar, który jest niezbędny do przeprowadzenia odpowiednich prac. To inwestor posiadający niezbędną wiedzę i doświadczenie w tej kwestii wskazuje ten obszar.
Jednocześnie należy stwierdzić, że powoływana przez skarżącego okoliczność niezgodności szerokości pasa służebności w planie i decyzji, nie występuje, gdyż w planie miejscowym nie występuje szerokość pasa o której mowa w skardze.
Jako niezasadny został także oceniony zarzut, iż organ powinien zważyć interes właścicieli i rozstrzygnąć, czy linia elektroenergetyczna biegnąca przez nieruchomość będąca przedmiotem postepowania ma być linią napowietrzną, czy też kablową, bowiem organ takich kompetencji w tym postępowaniu nie posiada.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art.124 ust.1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie zamiast art.124b u.g.n.
Zdaniem skarżącego art.124 ust.1 u.g.n. może bowiem znaleźć zastosowanie jedynie do budowy nowych urządzeń, nie zaś do przebudowy urządzeń istniejących.
Powszechnie prezentowane stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje, że pod pojęciem budowy należy rozumieć wszelkie prace, które służą zakładaniu, prowadzeniu lub modernizacji urządzeń przesyłowych, czyli budowę, przebudowę, rozbudowę i montaż obiektu budowlanego (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.01.2015r. sygn. I SA/Wa 2647/14, wyrok NSA z dnia 7.09.2016r. sygn. I OSK 1669/15).
Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, organy działały zgodnie z art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 80 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, zapewniając stronie czynny udział, oraz odnosząc się do podniesionych zarzutów.
W tym stanie rzeczy, Sąd nie stwierdził naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.