Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 ust 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", orzeczenie Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., o wpisaniu do ewidencji gruntów i budynków Marszałka Województwa [...], jako organu gospodarującego, w odniesieniu do wyszczególnionych, 34 działek ewidencyjnych, stanowiących wały przeciwpowodziowe, położonych w obrębach gminy [...].
Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ przywołał następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy:
- - stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629) w ewidencji - w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli wykazuje się także inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami, znajdują się te nieruchomości,
- - katalog wykazywanych w ewidencji podmiotów oprócz właścicieli nieruchomości, zawiera § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034), zwanego dalej rozporządzeniem "o ewidencji"; zgodnie z tym przepisem w ewidencji, oprócz właściciela, wykazuje się także dane dotyczące:
a/ użytkowników wieczystych gruntów, b/ jednostek organizacyjnych, sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, c/ państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, d/ organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz samorządowych zasobów nieruchomości, e/ użytkowników gruntów państwowych i samorządowych.
- - do zadań starosty, związanych z prowadzeniem ewidencji, należy utrzymywane operatu ewidencyjnego w stanie aktualności – w zgodności z dostępnymi dokumentami i materiałami źródłowymi; zasady bieżącej aktualizacji ewidencji zostały określone w § 45 i § 47 rozporządzenia o ewidencji oraz w art. 24 ust. 2a, 2b i 2c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne; zgodnie z § 45 rozporządzenia o ewidencji, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych w celu:
1/ zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2/ ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3/ wyeliminowania danych błędnych;
- - w świetle art. 24 ust. 2a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany wynikają z: a/ przepisów prawa, b/ dokumentów, przesyłanych staroście przez sądy, notariuszy, organy administracji publicznej, c/ materiałów zasobu, d/ wykrycia błędnych informacji,
- - stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia o ewidencji, prawa właścicieli i użytkowników nieruchomości, uwidacznia się na podstawie wpisów, dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych,
- - w rozpatrywanej sprawie działki, będące przedmiotem postępowania, stanowiące wały przeciwpowodziowe figurują w ewidencji, jako będące własnością Skarbu Państwa; brak jest natomiast wpisu, dotyczącego podmiotu władającego lub gospodarującego; w tej sytuacji organ ewidencyjny był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w sprawie prawidłowości i kompletności ujawnionych w ewidencji danych, w oparciu o dostępne materiały i dokumenty oraz akty normatywne,
- - kwestie formalno-prawne wałów przeciwpowodziowych zostały uregulowane w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.); w świetle art. 9 ust. 1 pkt 1a i pkt 19 tej ustawy, wały przeciwpowodziowe są zaliczone do budowli przeciwpowodziowych, a te zaliczone są do urządzeń wodnych; z kolei, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, budowle przeciwpowodziowe zalicza się do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1, czyli służą regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby oraz jej ochronie przed powodziami; art. 72 ust. 1 ustawy stanowi, że urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa; zgodnie natomiast z art. 75 ustawy programowanie, planowanie, nadzorowanie, wykonywanie i utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych należy do marszałka województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej,
- - w świetle powołanych przepisów marszałek województwa gospodaruje wałami przeciwpowodziowymi z mocy ustawy; dlatego wpisanie Marszałka Województwa [...], jako organu gospodarującego w odniesieniu do wyszczególnionych w decyzji działek, stanowiących wały przeciwpowodziowe, jest uzasadnione; organ I. instancji wykazał, że wały przeciwpowodziowe przebiegają przez tereny rolnicze,
- - podstawę prawną aktualizacji ewidencji stanowił art. 20 ust. 2 i art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a ustawy - Prawo geodezyjne kartograficzne oraz art. 75 ustawy - Prawo wodne,
- - powyższe rozumienie przepisów znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów (tak wyrok WSA o sygn. akt II SA/Ke 436/15, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA", a także Sądu Apelacyjnego: we Wrocławiu z 1 marca 2013 r., o sygn. akt 33/13 i w Szczecinie z 10 grudnia 2014 r. o sygn. akt I ACa 310/14) oraz dostępnych w Internecie protokołach pokontrolnych NIK,
- - zawarte w odwołaniu zarzuty są nieuzasadnione; nieuprawniony jest ten, dotyczący braku wyodrębnienia własności budowli od własności gruntu; wały przeciwpowodziowe, w rozumieniu art. 47 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), są częścią składową gruntu; organ nie podziela także, zaprezentowanego rozumienia i zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.); zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, z zastrzeżeniem wyjątków, wynikających z odrębnych ustaw; natomiast wykonywanie przez starostę, w stosunku do wałów przeciwpowodziowych, zakresu zadań związanych z gospodarowaniem zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, określonych w powołanym w odwołaniu art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kolidowałoby z postanowieniami art. 70 ust. 3 ustawy - Prawo wodne; zgodnie z nim ewidencję urządzeń melioracji wodnych prowadzi marszałek województwa,
- - wskazano też, że - zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy - Prawo wodne - gospodarowanie innym mieniem związanym z gospodarką wodną, stanowiącym własność Skarbu Państwa, wykonuje właściwy miejscowo starosta lub jednostki i organy wymienione w art. 11 ust. 1: wały przeciwpowodziowe, jako urządzenia wodne są innym mieniem, w rozumieniu ustawy, a marszałek województwa jest jednym z podmiotów, wymienionych w art. 11 ust. 1; także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 1654/09 - dostępny w CBOSA) zwrócono uwagę na art. 14 ust. 4 ustawy - Prawo wodne, i potwierdzono, że innym mieniem, związanym z gospodarką wodną niż grunty pokryte wodami płynącymi, mogą gospodarować podmioty określone w tym przepisie.
W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną interpretację art. 14 ust. 4, art. 70 ust. 1, art. 71, ust. 1, pkt 5 i art. 75, ustawy - Prawo wodne, w zw. z art. 11 ust. 1, art. 21, art. 21a i art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na uznaniu, że fakt powierzenia marszałkom województw utrzymywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych, sformułowany w art. 75 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, jest równoznaczny z powierzeniem gospodarowania gruntem pod tymi urządzeniami. Doprowadziło to do błędnego orzeczenia o wpisaniu do ewidencji Marszałka Województwa [...], jako organu gospodarującego, oraz pominięcia treści art. 64 i 217 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, co miało wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając skargę podkreślano, że - w świetle obowiązujących przepisów – nie jest uprawniony pogląd, jakoby wały przeciwpowodziowe miały stanowić część składową gruntu. Mogą być one przedmiotem odrębnej własności, wobec regulacji szczególnych, zawartych w ustawie - Prawo wodne. W takiej sytuacji nie ma przeszkód, aby w imieniu Skarbu Państwa gruntami pod wałami zarządzał starosta, zgodnie z regułami ogólnymi, zawartymi w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami, zaś wały przeciwpowodziowe były utrzymywane przez marszałka województwa, zgodnie z właściwością, wynikającą z ustawy - Prawo wodne. Tego rodzaju koncepcja nie pozostawałaby w sprzeczności z regulacjami normatywnymi, przy właściwym odczytanie ich treści.
W odwiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W rozpoznawanej sprawie nie są kwestionowane ustalenia faktyczne. Na działkach, których dotyczy modyfikacja wpisu (uzupełnienie zakresu ewidencji), znajdują się wały przeciwpowodziowe, stanowiące urządzenia melioracji podstawowej. Spór sprowadza się do tego, czy – w myśl ustawy - Prawo wodne, marszałek województwa winien być uznany za podmiot, który gospodaruje nieruchomości Skarbu Państwa, gdzie znajdują się te wały, w rozumieniu § 11 ust. 1 lit. d rozporządzenia o ewidencji. Rozstrzygnięcie tej kwestii będzie implikowało to, czy powinny znaleźć zastosowanie w sprawie ogólne reguły zarządu mieniem Skarbu Państwa, określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdzie właściwym do gospodarowania nieruchomością byłby starosta, wobec jej art. 11 ust. 1, czy też znajdzie zastosowanie, sformułowane w tym samym przepisie, wyłączenie zasady ogólnej - gdy istnieje przepis szczególny, stanowiący odmienne reguły.
W danym zakresie trafna jest argumentacja organu administracji, sformułowana w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania, ponowne jej przetaczanie byłoby bezzasadne.
Odnosząc się do argumentacji skargi należy wskazać, że - przy zastosowaniu prostych reguł wykładni językowo-logicznej - byłoby także możliwe rozumienie spornych regulacji, zgodnie z koncepcją Strony skarżącej. W istocie, w ocenie Sądu, prawodawca nie wyraził w sposób stosownie jednoznaczny reguł w danym zakresie. Przy zastosowaniu reguł językowo-logicznych, stosowne przepisy mogą być bowiem rozumiane w dwójnasób, co uzasadniało wątpliwości Strony skarżącej.
W tego rodzaju sytuacji w pełni zasadnym jest jednak sięgnięcie do reguły wykładni celowościowej.
W tym kontekście trzeba odnieść się ogólnie do celu przyjęcia w polskim systemie prawnym koncepcji, gdzie przewidziano możliwość odrębnej własność urządzeń wodnych w stosunku do gruntu, jako wyjątek od reguł ogólnych, wyrażonych w ustawie - Kodeks cywilny. Znajduje to racjonalne uzasadnienie. Różnego rodzaju urządzenia wodne, jak przepusty czy wały przeciwpowodziowe, ze względu na swoją specyfikę, muszą być rozmieszczone także w bezpośrednim sąsiedztwie cieków wodnych, lecz w rozmaitych konfiguracjach topograficznych. Istotny jest z kolei swobodny dostęp do nich dla ich zarządcy, tak aby - zwłaszcza w sytuacjach nagłych zagrożeń - możliwe było operatywne utrzymywanie ich w sprawności. Najszerszy, niekwestionowany zakres rozporządzania rzeczą ma ich właściciel. W takiej sytuacji przypisanie prawa własności urządzeń wodnych podmiotowi, który ma nimi zarządzać, znajduje pełne uzasadnienie. Aby z kolei zapewnić prawo własności do urządzeń wodnych osobom, które mają nimi zarządzać konieczne było bądź przyjęcie koncepcji, gdy możliwe jest odrębna własność tego urządzenia w stosunku do gruntu, na którym jest ono posadowione, bądź też niezbędne byłoby w wielu przypadkach wydzielanie nieznacznych skrawków gruntu pod takimi urządzeniami, dla zapewnienia na nich jednolitej własności. Prawodawca wybrał pierwszą z tych koncepcji.
Nie sposób jednak z powyższego wnosić, aby jego wolą było natomiast komplikowanie stanów prawnych, w przypadku gruntów, gdzie znajdują się urządzenia wodne, gdy nie jest to niezbędne. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi wprawdzie o ujawnienie w ewidencji różnych właścicieli, w stosunku do tej samej nieruchomości, ale powyższe rozważania należy odnieść odpowiednio. Brak jest w istocie racjonalnych przesłanek dla ujawnienie starosty, jako gospodarującego nieruchomością (wedle reguł ogólnych), gdy - z mocy prawa - obowiązek utrzymania znajdujących się na nim urządzeń wodnych (wałów) spoczywa – co bezsporne - na innym podmiocie - marszałku województwa, który wykonuje swoje zadania przez wyodrębnioną jednostkę organizacyjną.
Trafnie więc wprawdzie podnoszono w skardze, że możliwa jest sytuacja, aby własność gruntu oraz znajdujących się na nim urządzeń wodnych należała do innych podmiotów, jednak - co także bezsporne - przypadek ten w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Właścicielem nieruchomości, jak i wałów jest Skarb Państwa. Nie sposób z kolei znaleźć racjonalnego argumentu, przemawiającego za tym, aby funkcje gospodarującego mieniem Skarbu Państwa wykonywała inna jednostka, ze struktury instytucji publicznych (funkcje administracyjne, w myśl art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), inna zaś była odpowiedzialna za utrzymanie znajdujących się na nieruchomości obiektów. Oceny tej nie może zmienić także to, że w powoływanym w skardze art. 21a ustawy o gospodarce nieruchomościami z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa wyłączono expressis verbis wyłącznie grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi. Należy uznać, że jest to jeden z przepisów wyłączających, zawartych bezpośrednio w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wobec zasady, wyrażonej w jej art. 11 ust.
- 1. Nie przesądza to jednak, że przepisy odrębnych ustaw nie mogą stanowić szerszych wyjątków - co zresztą wynika wprost z treści danej regulacji (patrz: użycie łącznika "albo").
W takiej sytuacji, przy odwołaniu do względów wykładni celowościowej, należy przyjąć, że rozumienie spornych regulacji przez organ orzekający było prawidłowe.
Sformułowaną mianowicie w art. 14 ust. 4 ustawy - Prawo wodne regułę, w myśl której gospodarowanie innym mieniem, związanym z gospodarką wodną, stanowiącym własność Skarbu Państwa, wykonuje także odpowiednio organy i jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy, gdzie wymieniono również marszałka województwa (w pkt 4), należy - wobec treści art. 75 ust. 1 ustawy, który nakłada obowiązek utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych właśnie na marszałka województwa, przy czym należą do nich budowle regulacyjne oraz przeciwpowodziowe (art. 71 ust. 1 pkt 5) – przyjąć za podstawę wpisania tego organu do ewidencji gruntów, jako podmiotu gospodarującego danym mieniem w imieniu Skarbu Państwa.
Wskazanej oceny nie może podważyć także, powołany w skardze art. 217 ustawy - Prawo wodne. Dotyczy on bowiem kwestii własności gruntów pod wodami, dana zaś sprawa nie dotyczy tego rodzaju przypadku.
Trafnie wobec tego wprowadzono wpis do ewidencji.
Sąd nie spostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak sentencji.