Uzasadnienie
Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] września 2018 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji potwierdzającej, że M. S. jako dziecko został odebrany rodzicom w celu poddania eksterminacji przymusowego wynarodowieniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż w dniu [...] sierpnia 2018 r. do Instytutu wpłynął wniosek M. S. o wydanie decyzji potwierdzającej okoliczności określonych w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2018 r. poz. 276).
Organ wskazał, iż z wniosku strony dotyczącego tej samej sprawy toczyło się postępowanie i zakończyło się decyzją ostateczną. Sprawa uprzednio prowadzona zakończyła się po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę M. S. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowego oddalającą wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej okoliczności określone w art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezes Instytutu wznowił postępowanie wobec ujawnienia nowego dowodu w postaci zeznań świadka E. R.. Postępowanie zakończyło się odmową uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 208 r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Sprawa ta po raz kolejny przeszła przez obie instancje sądowo-administracyjne, co zakończyło się oddaleniem skargi kasacyjnej wnioskodawcy wyrokiem NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 544/14.
Ostatecznie postępowanie zakończyło się postanowieniem nr [...] odmawiającym wznowienia postanowienia z wniosku strony. W dniu [...] września 2018 r. Prezes Instytutu postanowieniem nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na fakt, że postępowanie w tej samej sprawie toczyło i zakończyło zostało zakończeniem decyzją ostateczną.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik strony zarzucił, że jedyną przyczyną odmowy ponownego wszczęcia postępowania są prawomocne orzeczenia administracyjne i sądowe sprzed wielu lat. Po wydaniu tych orzeczeń, zgromadzone zostały nowe dowody, umacniające dowody poprzednio zgromadzone. W dotychczasowym postępowaniu okoliczności poddania strony eksterminacji i wynarodowieniu w czasie odosobnienia w okresie wojny były i są bezsporne. W dotychczas prowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją w 2008 roku uwzględniono część dowodów, a materiał dowodowy został uzupełniony o zeznania świadków i dokumenty złożone do kolejnych spraw, w szczególności do sprawy nr [...] prowadzonej przez Urząd ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych. Organ wskazał iż postępowanie z wniosku strony w tym samym przedmiocie zostało zakończone decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., co też potwierdza pełnomocnik we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą strona lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydanej postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. Organ wskazał orzeczenia sądów administracyjnych, w których stwierdzono, iż z konstrukcji art. 61a k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, iż inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postepowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej. Prezes Instytutu w odniesieniu do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnił, iż odmawiając wszczęcia postępowania organ nie rozpoznaje sprawy merytorycznie. Wskazał, iż pełnomocnik wnioskodawcy nie wnosił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...], nie wskazał we wniosku ani w innym piśmie, chęci wznowienia zakończonego postępowania ani faktu spełnienia przesłanek wymaganych dla jego wznowienia, nie wnosił też o stwierdzenie nieważności decyzji jej zmianę lub uchylenie.
W treści wniosku pełnomocnik wskazał, iż w związku z odmową przyznania wnioskodawcy przez Szefa Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych uprawnień kombatanckich zachodzi konieczność wykazania w nowym postępowaniu odosobnienia wnioskodawcy w dzieciństwie w celu przymusowego wynarodowienia i eksterminacji w związku z powyższym sprawę należało potraktować jako nowy wniosek, który nie mógł być rozpatrzony merytorycznie, jak wyżej wskazano.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. reprezentowany profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem wydania decyzji zgodnie wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. Wskazano, iż wniosek ten wynikał z pouczenia WSA w Szczecinie zawartego w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Sz 178/18, bez znaczenia dla wnioskodawcy było w jakim trybie może uzyskać decyzję IPN potwierdzająca okoliczności określone w art. 4 ust. 2 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W związku odmową przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich przez Szefa Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych zachodziła konieczność wykazania w nowym postępowaniu odosobnienia wnioskodawcy w dzieciństwie w celu przymusowego wynarodowienia i eksterminacji.
Tym nowym postępowaniem mogło być ponowne rozpatrzenie sprawy, jak to uczynił IPN traktując wniosek jako nowy, albo też wznowienie postępowania w decyzji prawomocnie zakończonej niekorzystnie dla wnioskodawcy. Z zaskarżonego postanowienia nie wynika by wzięto pod uwagę wskazane nowe dowody, gdyż uzasadnienie ograniczone zostało do obowiązywania w tej sprawie decyzji ostatecznej. Decyzjami odmawiającymi potwierdzenia okoliczności odosobnienia skarżący czuje się skrzywdzony. Przeżycia okresu pobytu w obozie dziecięcym w [...] pozostały w jego pamięci, a konsekwencje zdrowotne odczuwa coraz dotkliwiej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302,; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący pismem z dnia [...] lutego 2008 r. wystąpił do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie decyzji potwierdzającej, że jako dziecko został odebrany rodzicom w celu poddania go eksterminacji i przymusowemu wynarodowieniu okoliczności, czyli potwierdzenia okoliczności określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach.
Ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu wydaną na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy o kombatantach, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2008 r. o odmowie potwierdzenia, że skarżący jako dziecko został odebrany rodzicom, w celu poddania eksterminacji i przymusowemu wynarodowieniu. W decyzji wskazano, że podjęcie decyzji dotyczącej potwierdzenia okresu represjonowania wymaga spełnienia dwóch przesłanek określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach.
Skarżący spełnia jedną przesłankę dotyczącą odebrania dziecka rodzicom, natomiast nie spełnia przesłanki dotyczącej eksterminacji lub przymusowego wynarodowienia. Decyzja ta stała się prawomocna w związku z wyrokiem NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1353/09, oddalającym skargę kasacyjną skarżącego od wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2009 r., V SA/Wa 2775/08 oddalającym skargę skarżącego. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący zwrócił się Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej, że jako dziecko został odebrany rodzicom w celu poddania eksterminacji i przymusowemu wynarodowieniu. Wskazał, iż wniosek ten składa ze względu na pouczenie WSA w Szczecinie zawarte w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie II SA/Sz 178/18 w celu wydania decyzji IPN potwierdzającej okoliczności określone w art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach.
Powyższe okoliczności uzasadniały stwierdzenie, że żądanie skarżącego odnoszące do potwierdzenia okoliczności z art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach, zostało już rozstrzygnięte prawomocną decyzją Prezesa IPN z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], co też musiało skutkować odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a, jak słusznie uznał organ. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie autonomiczne podstawy wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, z których pierwsza obejmuje wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a druga – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się przy tym, że "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w powołanym przepisie, to sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17, LEX nr 2424216), to przypadki tzw. "pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania" a więc np.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211 – 212).
Jedną więc z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13; wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie bowiem decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiącą o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata) (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, publ.
ONSA nr 1, poz. 47). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, Kraków 2005 r., s. 968).
Z taką też sytuacją, jak słusznie uznał organ, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jako że sprawa z wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r., w zakresie potwierdzenia okoliczności określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach została już rozstrzygnięta prawomocną decyzją ostateczną Prezesa IPN z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje więc w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
Pomiędzy sprawą rozstrzygniętą prawomocną decyzją ostateczną Prezesa IPN z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] a wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. w zakresie dotyczącym potwierdzenia okoliczności określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach istnieje tożsamość podmiotowa, przedmiotowa i tożsamość stanu prawnego i stanu faktycznego. Ponowne wydanie decyzji w tej sprawie skutkowałoby uznaniem jej za dotkniętą wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W tych warunkach prawidłowo jest stanowisko orzekającego w tej sprawie organu co do konieczności odmowy wszczęcia postępowania w zakresie dotyczącym potwierdzenia okoliczności z art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach.
Należy jednocześnie wyjaśnić, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1053/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia również wymaga, iż zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Określenie żądania jest więc wymaganym i istotnym elementem podania, wyznacza ono bowiem zakres sprawy. Określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o podjęcie działania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uprawnienie do określenia żądania, czy też jego doprecyzowania posiada tylko strona. Organ nie może wyręczyć strony i zdecydować za nią w jakiej sprawie toczyć się będzie postępowanie zainicjowane jej wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 905/15, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści pisma z dnia [...] czerwca 2018 r. jasno wynika, że skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej okoliczności z art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach, stąd też zawarte w skardze stwierdzenie, że bez znaczenia dla skarżącego było w jakim trybie może uzyskać decyzję IPN potwierdzającą okoliczności określone w art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach, nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, skoro to do strony należy określenie żądania i trybu postępowania zwłaszcza w sytuacji, gdy mamy do czynienia już z decyzją wydaną w trybie zwykłym w tej samej przedmiotowo i podmiotowo sprawie i która posiada walor ostateczności i prawomocności. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.