Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 976/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, utrzymał w mocy orzeczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2016 r. - o odmowie uzgodnienia projektu zmiany nr 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zwanego dalej "zmianą Studium".

W uzasadnieniu zaskarżonego aktu zreferowano przebieg sprawy. Wskazano m.in., że:

1. - Wójt Gminy [...] zwrócił się pismem z 1 września 2014 r., o uzgodnienie "zmiany Studium",
2. - postanowieniem z [...] września 2014 r., organ I. instancji odmówił uzgodnienia; rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r. (sygn. akt: II SA/Rz 1500/14), uchylił rzeczony akt w przedmiocie odmowy uzgodnienia zmiany Studium,
3. - po ponownym rozpatrzeniu sprawy, rozstrzygnięciem z [...] stycznia 2016 r., odmówiono uzgodnienia zmiany Studium; rozstrzygnięcie to Gmina [...], zaskarżyła do Sądu Administracyjnego w Rzeszowie; postanowieniem z 26 lipca 2016 r. (sygn. akt: II SA/Rz 221/16), skarga została odrzucona zaś Naczelny Sąd Administracyjny, w postanowieniu z 10 listopada 2016 r. (sygn. akt II OSK 2610/16), podniósł, że rozstrzygnięcie z [...] stycznia 2016 r. nie jest aktem nadzoru; wskazał jednocześnie, że uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zapada w formie postanowienia i jest dokonywane w ramach zasady dwuinstancyjności; wnioskiem z 28 listopada 2016 r. Gmina [...], zwróciła się do organu odwoławczego o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie z [...] stycznia 2016 r., dokonując jednocześnie przedmiotowej czynności; został on przywrócony,
4. - po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie z [...] stycznia 2016 r. jest prawidłowe,
5. - ochrona udokumentowanych złóż kopalin, przewidziana w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm.), przez wprowadzenie go do dokumentu planistycznego, nie oznacza obowiązku umożliwienia natychmiastowej eksploatacji złoża, a jedynie ma zapewnić ewentualną możliwość jego eksploatacji; obowiązek ujawnienia oznacza konieczność ochrony złóż kopalin przed zagospodarowaniem miejsc ich występowania (ich otoczenia), w sposób wykluczający przyszłą eksploatację np. przez zabudowę mieszkaniową; nie oznacza to jednak obowiązku ukształtowania kierunków zagospodarowania w sposób umożliwiający eksploatację złoża kopaliny; ujawnienie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż nie wymaga oznaczania w studium granic złoża, a jedynie uwzględnienie faktu jego istnienia i płynących z tego uwarunkowań przy przyjmowaniu odpowiednich rozwiązań planistycznych,
6. - odnosząc się do zarzutów Gminy, wskazano, że organ I. instancji w sposób wyczerpujący i wystarczający dokonał analizy oddziaływania ustaleń zmiany Studium na gatunki stanowiące przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 Beskid Niski; organ ten, ustalając stan faktyczny, wziął pod uwagę: lokalizację terenu objętego zmianą Studium, sposób jego użytkowania oraz użytkowania terenów sąsiednich, uwarunkowania ekologiczne chronionych w granicach obszaru "Natura 2000" gatunków, dotyczącą korytarzy ekologicznych literaturę fachową, opracowania w zakresie występowania orlika na przedmiotowym terenie, "Prognozę oddziaływania na środowisko" przedmiotowego dokumentu planistycznego (zwaną dalej "Prognozą") i opracowanie ekofizjograficzne; przy ustalaniu stanu faktycznego, dysponował zatem obszernym, zgromadzonym na potrzeby postępowania materiałem dowodowym,
7. - obszar objęty zmianą Studium (ograniczony do terenów złoża surowców mineralnych i piaskowców cergowskich ze złoża "[...]") jest położony w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego oraz w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Beskid Niski ([...]),
8. - w związku z położeniem na obszarach objętych ochroną konieczne było rozważenie, czy przedłożone do uzgodnień zmiany Studium mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego; w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy realizacja ustaleń przedłożonego dokumentu nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wobec utworzenia obszaru chronionego, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów, wymienionych w uchwale nr XLVIII/997/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego (Dz.Urz. Woj. Podka., z 2014 r., poz. 1950), dalej zwanej "uchwałą OChKBN"); co do kwestii uzgadniania projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, podkreślono, że - zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134, ze zm.) - wymagają one uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu; zatem organ ochrony przyrody, uzgadniając projekt, winien wziąć pod uwagę wszelkie możliwe aspekty dla oceny projektowanych rozwiązań pod kątem ich negatywnego wpływu na obszar chronionego krajobrazu oraz przewidywane skutki dla przyrody omawianej formy ochrony,
9. - mając na uwadze powyższe organy ochrony przyrody w stosunku do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania mogą powoływać się na naruszenie m.in. ustaleń ochrony czynnej ekosystemów oraz na cele utworzenia (cele ochrony) danej formy ochrony przyrody,
10. - przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, dokonano analizy ustaleń zmian Studium w kontekście zakazów, wymienionych w uchwale OChKBN; następnie oceniono zgodność zmian Studium, w kontekście art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody - co do ustaleń, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody danego obszaru,
11. - zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych; cele te winny być realizowane poprzez podejmowanie działań - również w ramach planowania przestrzennego na danym terenie - polegających na utrzymaniu spójności przestrzennej,
12. - teren objęty zmianą Studium posiada charakter górski z urozmaiconą rzeźbą; od północy i wschodu otacza go pasmo [...]; okoliczne wzgórza są porośnięte lasem; od strony południowej biegnie pasmo [...]; działki, objęte przedmiotową zmianą, leżą w strefie użytków rolnych oraz strefie użytków leśnych; stanowią głównie grunty użytkowane rolniczo, jako zbiorowiska łąkowe; mniejszą częścią są użytki leśne, a w części obszaru występują zadrzewienia i zakrzaczenia; obszar obejmuje południowo-wschodni fragment wzniesienia, ograniczonego od strony północno-wschodniej i wschodniej rzeką [...], a od zachodu i południowego zachodu potokiem [...], będącym dopływem [...]; w południowo - wschodniej części wyniesienia występuje źródlisko, uchodzące do potoku [...]; rzędne wysokościowe terenu wahają się od 561 do 515 m n.p.m.,
13. - zmiana Studium stanowi korektę położenia oraz charakterystykę udokumentowanego złoża surowców mineralnych piaskowców cergowskich ze złoża "[...]"; ustala przeznaczenie terenu złoża na udokumentowane i zatwierdzone złoże surowców mineralnych i piaskowców cergowskich oraz przeznaczenie uzupełniające, jako sieci i urządzenia oraz obiekty infrastruktury technicznej nadziemnej i podziemnej o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym.
14. - przedmiotowa zmiana określa jednoznacznie uwarunkowania terenu, nie określa jednocześnie, w sposób jasny, przeznaczenia terenu udokumentowanego złoża surowców mineralnych piaskowców cergowskich; we wskazanych zmianą głównych kierunkach, w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, wskazano zakaz budowy lokalizacji wiatrowych, baterii fotowoltanicznych, budynków mieszkalnych, gospodarczych itp., w tym zagród rolniczych, skutkujących rozproszeniem zabudowy; nie dopuszcza się lokalizacji szyldów i reklam itp. urządzeń nadziemnych, w tym również podświetlanych; natomiast w kierunkach i zasadach kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej wskazano na konieczne działania, które należy podjąć w przypadku podjęcia eksploatacji złoża,
15. - takie zapisy określają w istocie przeznaczenie terenu pod wydobycie surowca; ujawnienie natomiast występowania złóż kopalin nie oznacza obowiązku ukształtowania kierunków zagospodarowania w sposób umożliwiający eksploatację, a jedynie ich ochronę; rolnicze przeznaczenie tego terenu nie uniemożliwia jego przeznaczenia w przyszłości na wydobywanie kopalin,
16. - powyższe ustalenia dotyczą obszaru, który jest obecnie terenem zupełnie wolnym od zabudowy; położony jest on w odległości ok. 1 km na północny-wschód od wsi [...], a - w odległości ok. 1100 m na południe - przebiega droga wojewódzka (nr [...]); od strony północnej, południowej i zachodniej, graniczy z gruntami leśnymi, od wschodu i południowego-wschodu działki otaczają użytki rolne; wskazany w zmianie Studium obszar jest położony w przestrzeni, wyróżniającej się dużymi walorami przyrodniczymi; analizowane grunty rolne i leśne, stanowią cenną strefę, pełniącą istotne funkcje przyrodnicze i ochronne; teren złoża "[...]" jest położony w obrębie obszaru węzłowego dla korytarzy ekologicznych o znaczeniu międzynarodowym Beskid Niski ([...]); charakteryzuje się on wysokim stopniem naturalności siedlisk, a jego położenie stwarza możliwość swobodnej migracji gatunków; teren ten znajduje się w granicach głównego korytarza ekologicznego Karpackiego, przebiegającego przez Bieszczady, Beskid Niski i Sądecki, Pieniny aż do Tatr; na całej swojej długości łączy się z częściami Karpat, leżącymi po stronie ukraińskiej i słowackiej,
17. - ewentualne wydobycie surowca przekształci omawiany teren i - tym samym - doprowadzi do zniszczenia stabilnego ekosystemu oraz przyczyni się do rozdzielenia (fragmentacji) kompleksów leśnych, powodując przy tym utratę funkcjonalności oraz stabilności ekosystemu,
18. - zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, korytarz ekologiczny jest obszarem umożliwiającym migrację roślin, zwierząt lub grzybów; definicja ta ma bardzo szeroki zakres; korytarze umożliwiają: przemieszczanie się organizmów, co ma szczególne znaczenie dla przetrwania w niesprzyjających warunkach czy okresach środowiskowych (np. zima, susza), wydanie potomstwa (np. płazy), jak również wymianę genów między populacjami gatunku, poszerzanie areału jego występowania oraz rekolonizację obszarów, na których gatunek wymarł; zjawiska te decydują o żywotności populacji gatunków, a zarazem mają wpływ na funkcjonowanie zespołów gatunków (decydują o różnorodności biologicznej) i ekosystemów (podtrzymanie sieci troficznych); korytarz ekologiczny można też określić jako drogę, wzdłuż której odbywa się migracja i dyspersja organizmów; w takim ujęciu korytarz ten musi obejmować elementy środowiska przyrodniczego niezbędne do jego prawidłowego funkcjonowania, które należy wtedy traktować jako jego integralny element; to idea tzw. łańcucha siedlisk pomostowych - niezależnych od siebie odrębnych ekosystemów, które spełniają podstawowe warunki niszy wędrującej populacji i umożliwiają przeżycie jej osobników w trakcie przemieszczania się w korytarzu (tak: Efektywność ochrony korytarzy ekologicznych, Koncepcja zmian legislacyjnych, red. M. Pchałek, Agencja Wydawnicza EkoPress, 2011, str..14-19); w związku z postępującą zabudową i zainwestowaniem przestrzeni otwartych o znaczeniu przyrodniczym, wzrasta liczba silnie izolowanych, naturalnych siedlisk; znacząco obniża to skuteczność ochrony najcenniejszych zasobów przyrodniczych; dlatego tak istotne jest utrzymywanie przestrzennych i funkcjonalnych powiązań między najważniejszymi (węzłowymi) obszarami,
19. - tereny objęte zmianami Studium znajdują się właśnie w biocentrum i obszarze węzłowym o znaczeniu międzynarodowym, w zasięgu Korytarza Karpackiego; jest on najważniejszym obszarem, umożliwiającym przemieszczanie się i bytowanie dużych ssaków drapieżnych i kopytnych; łączy on najważniejsze ostoje dużych kopytnych oraz dużych drapieżników, umożliwiające migrację i wymianę osobników między poszczególnymi subpopulacjami ("Korytarze Ekologiczne w Małopolsce" Praca zbiorowa, Instytut Nauk o Środowisku UJ, Instytut Ochrony Przyrody PAN, Kraków 2005),
20. - zachowanie korytarzy ekologicznych jest rzeczą niezmiernie ważną dla ochrony przyrody i zapewnienia różnorodności biologicznej; należy również zauważyć, że korytarze ekologiczne, łącząc ze sobą poszczególne obszary chronione, integrują całą krajową sieć ochrony przyrody; nie można zapewnić ochrony przyrody - szczególnie w kontekście zwierząt, prowadzących w dużej mierze wędrowny tryb życia - w oderwaniu od systemu krajowego lub choćby regionalnego; największym zagrożeniem dla dużych drapieżników jest utrata, fragmentacja i izolacja siedlisk bytowania,
21. - przedmiotowy teren sąsiaduje z amboną myśliwską, nęciskiem oraz lizawką, służącą zwierzynie grubej do uzupełniania składników pokarmowych; w miejscach tych stwierdzono ślady bytowania dzików, jeleni, saren i lisów; jak już wskazano, obszar objęty zmianą Studium jest użytkowany rolniczo; na omawianym terenie występują dodatkowe ważne elementy przyrodnicze, sprzyjające wykorzystywaniu właśnie tego miejsca do migracji; mianowicie w okolicy występują - w niedalekiej odległości od siebie - kompleksy leśne, pomiędzy którymi mogą przemieszczać się zwierzęta; mozaika łąk, pastwisk i lasów stanowi tzw. łańcuch siedlisk pomostowych; są one niezbędne do prawidłowego funkcjonowania korytarza migracyjnego; zmniejszają bowiem stres w trakcie wędrówek na dużych otwartych przestrzeniach,
22. - eksploatacja surowca spowoduje trwałe zmiany stanu środowiska i zagospodarowania terenu; nastąpi lokalne, całkowite i nieodwracalne, przekształcenie dotychczasowej rzeźby terenu, zniszczenie gleby i istniejącej tam roślinności oraz wpływ na występującą tam faunę; wiąże się ona również z emisją hałasu, wibracji, czy wzrostem zanieczyszczenia powietrza; ewentualne wydobycie surowca będzie powodować kumulację negatywnych oddziaływań; wśród nich - poza fizycznym przekształceniem terenu - wskazano generowanie hałasu i oświetlenia, w powiązaniu ze stałą obecnością człowieka; ponieważ teren złoża posiada obecnie słabą dostępność komunikacyjną, nastąpi wzmożenie ruchu samochodowego; spowoduje to płoszenie i niepokojenie zwierząt; będzie skutkować zawężeniem korytarza migracyjnego na omawianym odcinku; grozi również uszczupleniem terenów żerowiskowych i lęgowych, wykorzystywanych przez orlika krzykliwego,
23. - eksploatacja złoża doprowadzi do całkowitego usunięcia roślinności naturalnej oraz pokrywy glebowej; odkrywkowe wydobycie kruszywa naturalnego znacząco wpływa na krajobraz, zarówno w fazie eksploatacji, jak i po jej zakończeniu; jednym z zasadniczych skutków eksploatacji kruszywa jest zmiana ukształtowania terenu; w wyniku eksploatacji kruszywa ze złoża "Moszczaniec" zostanie zniwelowane wzniesienie, a - w miejsce wyciętego lasu oraz terenów użytkowanych rolniczo - powstanie wyrobisko (kamieniołom); przedmiotowe przeznaczenie terenu pod wydobycie jest więc też sprzeczne z zakazem, określonym w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały OChKBN - wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych,
24. - rzeźba terenu stanowi ukształtowanie powierzchni ziemi powstałe na skutek czynników zewnętrznych, takich jak akumulacja rzeczna czy lodowcowa, wpływ wiatru czy - ewentualnie - działalność człowieka; prace ziemne, trwale zniekształcające rzeźbę terenu, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały OChKBN, to natomiast działania, prowadzące do zaburzenia stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnej granicy rzeźby; skutkiem towarzyszącym tego jest także utrata określonych cech morfologicznych danego typu rzeźby - zmiana struktury gruntu i jego właściwości fizycznych, w wyniku zniszczenia warstwy gleby, przerwania procesów glebotwórczych,
25. - teren złoża "[...]" jest położony w terenie o charakterze górskim, o zróżnicowanej rzeźbie terenu; biorąc pod uwagę skalę wydobycia oraz lokalizację złoża, niwelacja terenu spowoduje utratę walorów, decydujących o jej krajobrazotwórczym znaczeniu,
26. - odnosząc się do zarzutów Gminy, odnośnie nie uwzględnienia w uchwale OChKBN, ustawowego zakazu wydobywania dla celów gospodarczych skał, w tym torfu oraz skamieniałości, wskazano, że celowość wprowadzenia konkretnego zakazu w określonym zakresie ocenia organ właściwy do jego ustanowienia; daje temu wyraz poprzez określoną treść aktu prawa miejscowego; uchwała OChKBN nie wprowadza zakazu wydobycia, jako takiego, ale wskazuje, że jest ono zabronione w sytuacji, gdy będzie się wiązać z trwałym zniekształceniem rzeźby terenu,
27. - realizacja ustaleń zmiany Studium, ze względu na znaczące zaburzenie drożności przedmiotowego korytarza ekologicznego na analizowanym odcinku (co wpłynie na utratę funkcjonalności całego korytarza), trwałą zmianę rzeźby terenu, a tym samym lokalnych walorów krajobrazowych, bezspornie spowoduje negatywny wpływ na przyrodę Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskid Niski,
28. - odnosząc się do zarzutów Gminy, odnośnie uzgodnień w zakresie oddziaływania planowanego zagospodarowania na obszar Natura 2000 Beskid Niski, wskazano, że - w myśl art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami; w związku z powyższym przesłanką wystarczającą do odmowy uzgodnienia jest prawdopodobieństwo (a nie pewność) wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000; wynika to z zasady przezorności, określonej w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr 90 poz. 864/2); w jej świetle wątpliwości w omawianym zakresie winny być rozstrzygane zawsze na korzyść środowiska, tu: obszarów Natura 2000; respektowanie zasady przezorności oznacza, że w sytuacji, gdy brak jest pewności, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na dany obszar Natura 2000 jest nieznaczące, należy przyjąć, że może ono znacząco wpływać na ten obszar; ta zasada ma szczególne znaczenie w ochronie obszarów sieci Natura 2000; znajduje to odzwierciedlenie w wyrokach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok C-98/03, Komisja Europejska przeciwko Niemcom),
29. - możliwe jest wystąpienie znaczącego negatywnego oddziaływania zmiany Studium na obszar Natura 2000 Beskid Niski ([...]); zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, realizacja inwestycji nie może pogorszyć integralności obszaru Natura 2000 lub jego powiązań z innymi obszarami; w przedmiotowej sprawie może dojść do naruszenia wskazanego zakazu, poprzez ingerencję w ciągłość korytarza ekologicznego, a - co za tym idzie - pogorszenia integralności obszaru Natura 2000 lub powiązań z innymi obszarami; realizacja inwestycji spowoduje więc uszczuplenie przestrzeni dla przebywających tu zwierząt; w konsekwencji może to znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym - w szczególności - skutkować pogorszeniem integralności obszarów Natura 2000 lub powiązań pomiędzy nimi - w tym przypadku z [...] ([...]) oraz [...] Parkiem Krajobrazowym; na obecnym etapie postępowania nie można więc wykluczyć, że realizacja ustaleń zmiany Studium będzie znacząco negatywnie oddziaływała na gatunki, dla ochrony których wyznaczono obszar Natura 2000 Beskid Niski; ustalenia te naruszają więc art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody,
30. - Prognoza, w części odnoszącej się do obszarów podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody, wskazuje, że nie zidentyfikowano siedlisk przyrodniczych ani gatunków polegających ochronie, a proponowana zmiana nie będzie miała negatywnego wypływu na obszar Natura 2000 i uwzględnia podstawowe cele ochrony Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskid Niski; w opinii organu odwoławczego nie można uznać, że spełnia ona cel, jaki postawił ustawodawca, wprowadzając stosowne przepisy, dotyczące prognozy oddziaływania na środowisko; w prognozie powinien znaleźć się pełny opis istniejącego stanu środowiska, w tym występowania i lokalizacji tras migracyjnych oraz ciągów ekologicznych, w szczególności Korytarza Karpackiego oraz lokalnych szlaków migracyjnych; w Prognozie wyżej wymienione kwestie oraz wpływ na cele ochrony przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 Beskid Niski zostały przeanalizowane pobieżnie; zawarto w niej wyniki badań ornitologicznych, jednak ograniczonych czasowo i przestrzennie; nie uwzględniły one występowania przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 Beskid Niski m. in. orlika krzykliwego; Beskid Niski charakteryzuje się największą w Polsce, i prawdopodobnie w całej Unii Europejskiej, liczebnością orlika krzykliwego i puszczyka uralskiego; jest to jedna z najważniejszych w Polsce ostoi orła przedniego, bociana czarnego, dzięciołów - zielonosiwego, białogrzbietego, białoszyjego, trójpalczastego oraz muchołówki małej; stwierdzono tu również znaczną, jak na siedliska górskie, liczebność derkacza; większość z wymienionych gatunków ptaków wykorzystuje w szeroki sposób tereny otwarte (łąki, pastwiska, pola uprane, nieużytki), jako obszary żerowania, miejsca zatrzymywania się podczas migracji, jak również miejsca rozrodu; przedmiotowy obszar jest atrakcyjny przede wszystkim dla gatunków ptaków drapieżnych, takich jak orlik krzykliwy, który gniazduje w lasach, a żeruje na terenach otwartych (Gromadzki M. (red.) "Ptaki - Poradniki ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 - podręcznik metodyczny", tom 7, Ministerstwo Środowiska, 2004, Warszawa),
31. - podczas przeprowadzonej w 2007 roku przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej w [...] inwentaryzacji terenu okolic złoża "[...]" (5 km wokół złoża), stwierdzono występowanie błotniaka stawowego, bociana czarnego, zimorodka, puszczyka uralskiego i orlika krzykliwego; zgodnie z danymi Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...], w promieniu 2 km od przedmiotowego terenu są zlokalizowane 3 strefy ochrony orlika krzykliwego; obszar żerowiskowy orlika krzykliwego może mieć promień do 3 km.; orlik krzykliwy, to gatunek cechujący się dużą antropofobnością; niewłaściwe jest odwoływanie się do niemożności oceny niektórych oddziaływań ze względu na wczesny etap planowania przedsięwzięcia, w tym zwiększenia natężenia hałasu; wydobycie i wiążące się z nim oddziaływanie będzie miało bowiem niewątpliwie wpływ na występującą tam faunę; przedmiotowy teren stanowi obszar intensywnego żerowania tego gatunku, co potwierdzają wyniki projektu "Ochrona orlika krzykliwego w Beskidzie Niskim", dofinansowanego przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] i Komitet Ochrony Orłów pt. "Stan populacji orlika krzykliwego Aquila pomarina na powierzchni próbnej Beskid Niski - część wschodnia",
32. - obszar Natura 2000 Beskid Niski jest pokryty w zdecydowanej większości lasem, porastającym zwartym kompleksem zbocza, wierzchołki i grzbiety gór; tereny otwarte występują jedynie na polanach, położonych w partiach szczytowych, oraz na niewielkich powierzchniach w dolinach oraz w sąsiedztwie stosunkowo nielicznych osad ludzkich; eliminowanie, nawet na pozór niewielkich, powierzchni siedlisk gatunków ptaków drapieżnych może wywołać niekorzystne wewnątrzgatunkowe interakcje, wynikające z poszukiwania przez te gatunki alternatywnych, z reguły suboptymalnych żerowisk; ponadto zadrzewienia i zakrzewienia stanowią strefy ekotonowe, które zwyczajowo charakteryzują się większą różnorodnością biologiczną - mogą one być miejscem bytowania dzięciołów oraz puchacza; część ze wskazanych gatunków ptaków, w tym w szczególności orlik krzykliwy, nigdy nie wykorzystują do gniazdowania czy żerowania działek zagospodarowanych; wymagają one dużych terytoriów, na których mogą zdobywać pożywienie; zwrócono uwagę na wspomniany wcześniej bardzo ograniczony zasób terenów, potencjalnie atrakcyjnych dla gniazdowania i żerowania wymienionych gatunków,
33. - w związku z tym nie jest możliwe uzgodnienie zmiany Studium; jednocześnie - stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium, gdy organy właściwe w przedmiocie uzgodnienia, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić; zatem - w sytuacji, gdy wydawane jest postanowienie o odmowie uzgodnienia - organ jest obowiązany wskazać, pod jakimi warunkami jego byłoby ono możliwe; organ I. instancji, w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, w jakim zakresie zmiana Studium koliduje z przepisami dotyczącymi obszaru chronionego krajobrazu i obszaru Natura 2000; stwierdził, że konieczna jest rezygnacja z wprowadzenia zmian w Studium; uzasadnienie to wypełnia normy komentowanego przepisu; uzgodnienie zmiany Studium mogłoby nastąpić jedynie w przypadku ustaleń, które pozostawiałyby ten teren bez zabudowy, przy czym dopuszczalne - w świetle przepisów o ochronie przyrody - jest podejmowanie działań polegających na użytkowaniu tych gruntów w ramach racjonalnej gospodarki rolnej.

W skardze Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz stosownych przepisów prawa materialnego, w zakresie wskazanym w dalszym piśmie procesowym, które jednak nie wpłynęło do Sądu do dnia rozpatrywania sprawy (24 sierpnia 2016 r., przy wniesieniu skargi do organu - 10 marca 2017 r.).

Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego oraz uchylenie orzeczeń organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn wskazanych przez Stronę. Jej uzasadnienie nie zostało zresztą poszerzone. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie miały dwa zagadnienia:

1. - czy dopuszczalna jest w ogóle zmiana aktualnego Studium, wobec - niebędącego przedmiotem sporu - ustalenia, że obecny, odwzorowany w nim obrys udokumentowanego złoża nie jest zgodny ze stanem faktycznym,
2. - prawidłowe są zapisy zmiany Studium, gdzie dopuszcza się eksploatację złoża w przyszłości.

Gdy chodzi a drugi z wymienionych problemów trafne są w pełni ustalenia i oceny, sformułowane przez organ administracji, w świetle właściwie przetaczanych regulacji normatywnych. Wobec szczegółowego zreferowania stanowisko organu w tym zakresie jego ponowne przetaczanie byłoby zbędne. Sąd argumentację tą uznaję za własną.

Wobec zarzutów Gminy, podnoszonych w toku postępowania, wypada dodać jedynie, co następuje.

Uzasadnienie stanowiska organu jest przekonywujące, zgodne z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego. Eksploatacja złoża na terenie stanowiącym fragment enklawy wobec postępującej urbanizacji, musi prowadzić do konkretnych zmian w ekosystemie, zwłaszcza gdy dotyczy to terenu, stanowiącego fragment istotnego korytarza ekologicznego. Z kolei ocena, że dana ingerencja będzie znacząca z punktu widzenia celów ustanowienia obszarów chronionych, została dokonana przez organ wyspecjalizowany, obsługiwany przez pracowników, dysponujących stosowną wiedzą. Nie może być więc podważona wyłącznie wobec twierdzenia strony, niepodpartego stosowną, wiarygodną dokumentacją. Organ w sposób przekonywujący wywiódł przy tym, dlaczego nie uznaje za miarodajne ocen, sformułowanych przez jej autorów w Prognozie, sporządzonej dla potrzeb danej zmiany Studium. Argumentacja organu jest w danym zakresie konkretna, spójna i logiczna.

Trafnie wskazano również, że eksploatacja kopaliny, która - wobec charakteru złoża (piaskowce cergowskie) - byłaby prowadzona metodą odkrywkową, prowadziłaby do zniekształcenia naturalnej rzeźby terenu. Skutkowałoby to wprost naruszeniem zakazu, określonego w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały OChKBN. Trafnie wprawdzie w toku postępowania Gmina zauważała, że w treści danego aktu nie wprowadzono bezwzględnego zakazu wydobywania skał, co byłoby także możliwe, w myśl art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Nie oznacza to jednak, aby wobec tego eksploatacja kopalin była dopuszczalna, gdy prowadzi do naruszenia innych zakazów, zawartych uchwale o ustanowieniu określonego obszaru chronionego krajobrazu. Wymienione w ustawie o ochronie przyrody zakazy mają różnego rodzaju charakter i zakres - służą osiągnięciu różnych celów. Dotyczą one działań o różnym charakterze, zdefiniowanych według różnych przesłanek i kryteriów.

Brak ustanowienia, któregoś z ograniczeń spośród wymienionych w ustawie nie oznacza, że dopuszczalne jest naruszanie innego rodzaju wprowadzonych zakazów (np. o szerszym zakresie) w następstwie prowadzenia działań niezdefiniowanych w stosownym akcie prawa miejscowego, także innymi określeniami.

W tej sytuacji trafnie wskazał organ, że nie jest możliwe uzgodnienie zmiany Studium, w sytuacji, gdy dopuszczono w nim możliwość eksploatacji złoża. Trafnie zauważono w uzasadnieniu, że obowiązek ochrony złóż, uwzględniany z mocy prawa w studium, oznacza konieczność ustalenia takich warunków zagospodarowania, aby w ogóle możliwe była w przyszłości eksploatacja złoża (np. zakaz zabudowy). Nie oznaczają to jednak konieczności wskazania w studium, że złożę ma być aktualnie zdatne do eksploatacji, gdy istnieją ku temu przeszkody ze względu na ochronę innych zasobów przyrodniczych, w szczególności gdy byłoby to sprzeczne z przepisami aktów prawa miejscowego (tu stosownej uchwały). Podkreślenia wymaga, że w przypadku wprowadzenie określonych zapisów w studium, gdy chodzi o zakładany sposób wykorzystania danego terenu, są one wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dotyczyłoby to także zapisów dotyczących możliwości eksploatacji kopalin.

Wskazać wypada dodatkowo, że nie mogły być uwzględnione zarzuty skargi gdzie wywodzi się naruszenie przepisów K.p.a., w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Przepisy procedury administracyjnej nie znajdują generalnie zastosowania w sprawie uzgodnień, dokonywanych w ramach procedury uchwalania akt prawa miejscowego, a tym bardziej studium, które nie ma tego rodzaju charakteru. Zawarty w art. 24 ustęp 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymóg procedowania w trybie art. 106 K.p.a. nie skutkuje odesłaniem do wszelkich reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zamieszczonych w Kodeksie. Nie oznacza to naturalnie, aby organ administracji, procedujący w danej sprawie, był zwolniony z obowiązku wnikliwego jej rozpoznania, co znajduje oparcie w regule prawidłowej administracji, wywodzonej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Powinności w danym zakresie, jak wskazano, organ nie uchybił.

Wadliwość zaskarżonego aktu, skutkująca potrzebą jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, wynika natomiast z błędnego sformułowania oceny, co do materialnych warunków uzgodnienia zmiany Studium, gdy chodzi o samo odzwierciadlenie w jej treści obszaru złoża kopalin. Wobec treści art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, same warunki, na których możliwe jest dokonanie uzgodnienia treści studium, należy uznać za materialny element orzeczenia w sprawie, niezależnie, czy sformułowano je w samej osnowie czy też jego uzasadnieniu. Błędne określenie warunków nie może być więc uznane za uchybienie, które nie ma wpływu na wynik sprawy. Merytorycznie negatywne rozstrzygnięcie musi bowiem wskazywać także materialnoprawne warunki, jakie muszą być zachowane w studium dla danego terenu - wyznaczają ramy samodzielności Gminy w danym zakresie. Odnosi się to wprost do przypadku uzgodnienia przedmiotowej zmiany Studium.

Wyrażając oceny w danym zakresie organ administracji naruszył treść art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Umknęło jego uwadze, że w prawomocnym wyroku (sygn. akt II SA/Rz 1500/14), wydanym, co do meritum w tej samej sprawie, Sąd wyraził konkretną ocenę prawną, które jest wiążąca dla organu, jak i Sądu, badającego legalność jego orzeczenie. W uzasadnieniu danego wyroku wskazano między innymi:

"[...] z mocy przepisu art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. na dzień rozpoznania wniosku Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm.) na wnioskodawcy spoczywa obowiązek ujawnienia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy między innymi udokumentowanych złóż kopalin. Stanowisko organu, iż wprowadzenie do ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] informacji dotyczącej udokumentowanych złóż kopalin, w sytuacji, kiedy zdaniem skarżącego zawartym w uzasadnieniu i syntezie zmiany nr 2 Studium w części graficznej obowiązującego Studium kontur złoża w 75 % ma powierzchnię mylnie oznaczoną i w świetle brzmienia powołanego wyżej art. 95 Prawa geologicznego i górniczego, nie jest zmianą Studium jest nietrafne. Przecież art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.

Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) nakazuje uwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających między innymi z występowania udokumentowanych złóż kopalin, więc nowe określenie miejsca występowania takich kopalin jest niewątpliwie zmianą części graficznej Studium.".

Wynika stąd jednoznacznie, że - w ocenie Sądu rozpoznającego uprzednio daną sprawę - obowiązek ujawnienia złoża upatrywany był między innymi w konieczności naniesienia jego właściwych konturów w studium. Stąd, wyrażone w uzasadnieniu oskarżonego aktu, stanowisko organu, jakoby bezzasadne było dokonywanie zmiany w treści Studium, pomimo niekwestionowania, że kontur złoża faktyczny jest inny niż zakreślono to dotychczas w części graficznej Studium, nie uwzględnia wiążącej oceny, wyrażoną w prawomocnym wyroku.

Uznając że nie istnieje potrzeba uwzględnienia w treści studium prawidłowego obrysu złoża, naruszono przepis prawa materialnego - art. 95 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze - w rozumieniu nadanym mu prawomocnym wyrokiem (sygn. akt II SA/Rz 1500/14).

Wypada odnotować także, że we wskazanym orzeczeniu Sądu zawarto wytyczne w zakresie obowiązku uzyskania stosownych wyjaśnień od autorów Prognozy. Organ nie uwzględnił wprost tej wskazówki, zwracając się o stosowne informacje do wnioskodawcy - Gminy. Jednak - mając na uwadze, że stosowna Prognoza sporządzono była na wniosek Gminy - samo skierowanie do niej stosownych wystąpień nie zamykało drogi do przedłożenia przez nią, jako zainteresowaną wynikiem sprawy, stosownych wyjaśnień, uzyskanych od działających na jej zlecenie wykonawców Prognozy. W takiej sytuacji stosowne uchybienie nie ograniczało możliwości ochrony słusznych praw wnioskodawcy - przedłożenia materiałów, które mogłyby stanowić ewentualnie podstawę podważenia ocen, formułowanych przez wyspecjalizowane organy uzgadniające obu instancji.

Sąd z urzędu nie dostrzegł innych niż przywołane wyżej wadliwości zaskarżonego aktu, które mogłyby także przemawiać za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Nie uwzględniono wniosku o uchylnie także orzeczenia organu I. instancji. Nie jest to bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, w myśl art. 135.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015, poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania składają się kwoty: 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną i wytyczne, co do dalszego postępowania, sformułowane w niniejszym uzasadnieniu.