Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy orzeczenie Wójta Gminy Kłodzko z dnia 27 grudnia 2023 r. odmawiające O. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.
Jak wynikało z akt sprawy, powołanym na stępie orzeczeniem organu I instancji, odmówiono Skarżącej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powodem odmowy było wystąpienie przesłanki negatywnej opisanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej u.ś.r.), tj. pozostawanie przez Stronę w zawiązku małżeńskim z osobą niepełnosprawną.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ wskazał, że nieopornie mąż Skarżącej legitymuje się orzeczeniem właściwego organu o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 5 października 2023 r. na stałe. Zebrany materiał dowodowy uzasadnia przyjecie istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia. Skarżąca jest obywatelem U. przybyłym do P. w związku z działaniami wojennymi i ma nadany status U. Wobec tego przebywa na terenie R. legalnie w świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm., dalej: ustawa z dnia 12 marca 2022 r.). Organ przywołał zapisy art. 1 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. wywodząc, że nie Skarżąca nie kwalifikuje się do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tych regulacji. Ostatni z nich wymaga bowiem konieczności zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z dziećmi.
Z akt sprawy wynika, że Skarżąca tego warunku nie spełniła, zamieszkuje ona w P. z niepełnosprawnym mężem, matką i córką, która jest osobą dorosłą (lat 35), sama ma dzieci. Organ rozważył pojęcie dziecka odwołując się do zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wywiódł, że granicą wieku jest 25 lat, pod warunkiem, że dziecko nie zawarło związku małżeńskiego i nie posiada własnych dzieci. Córka Skarżącej kryteriów tych nie spełnia, a zatem Skarżąca nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W dalszych wywodach organ odwoławczy odniósł się do argumentacji powołanej w decyzji organu I instancji, stwierdzając, że nie ma ona uzasadnienia. Podzielając pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że małżonek osoby niepełnosprawnej należy do osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem w sprawie nie wystąpiła przesłanka negatywna, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., co jednak nie zmienia kierunku przyjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.
W skardze Strona zarzucała naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. i przyjęcie, że skoro Skarżąca nie zamieszkuje na terytorium P. z dziećmi to nie spełnia przesłanki uprawniającej do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Domaga się także zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wywodziła, że wykładnia spornego w sprawie przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji jest sprzeczna z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 podnosząc naruszenie zasady równości. Skarżąca przebywa na ternie P. legalnie i tym samym jest uprawniona do świadczenia, organ nie neguje zakresu opieki i związku z utratą zatrudnienia. Skoro sprawuje opiekę "nad niepełnosprawnym rodzicem" nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia tylko dlatego, że nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, a wszystkie inne przesłanki przyznania świadczenia zostały spełnione.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z tych przyczyn sformułowany w skardze wniosek o rozstrzygnięcie przez Sąd, co do istoty sprawy i przyznanie Stronie świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł odnieść skutku.
Istota sporu sprowadza się do wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. i oceny, czy Skarżącej będącej obywatelką U., która przybyła na terytorium R. w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozpoznając tak nakreślony spór trzeba wskazać, że w wykładnia spornych w sprawie przepisów została przeprowadzona m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 545/23 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zawartą tam analizę przepisów oraz wyprowadzone z niej wnioski. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zarówno Skarżąca, jak i jej mąż mają status osób, które przebywają w P. w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie legalnie.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r., obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten w powołanym brzmieniu obowiązuje od 28 stycznia 2023 r. na podstawie nowelizacji dokonanej w art. 1 pkt 16 lit. a ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185 z późn. zm.).
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przepis ten nie wyłącza przyznania świadczeń rodzinnych dla osób dorosłych, jak również w związku z opieką nad osobami dorosłymi (tak też m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 541/23 oraz 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1549/23, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA), i to bez względu na zamieszkiwanie na terytorium RP z dziećmi czy bez dzieci. Jeżeli odmienna byłaby intencja ustawodawcy, to zostałaby wyrażona wprost, w sposób niebudzący wątpliwości. Ustawodawca wyraził natomiast zasadę, że obywatelowi Ukrainy, który przebywa legalnie na terytorium Polski, przysługują świadczenia rodzinne, uzupełniając ją następnie o zwrot "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Nieuzasadnione jest - zdaniem Sądu, stanowisko, że przez posłużenie się takim sformułowaniem ustawodawca jednocześnie wprowadził kryterium wieku - świadczenie przysługuje tylko w przypadku opieki nad dzieckiem i kryterium miejsca pobytu tegoż dziecka i jego opiekuna - na terytorium Polski (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 408/23, dostępny CBOSA).
Również nie jest trafny pogląd organu, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad mężem przysługiwałoby Skarżącej, gdyby zamieszkiwała na terenie RP z dziećmi, zwłaszcza, że córka Skarżącej jest dorosła. Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje w art. 2 pkt 1 - 5 różnego rodzaju świadczenia, w tym mające na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka - zasiłek rodzinny wraz dodatkami, a także świadczenia opiekuńcze, jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Przepisy ustawy nie ograniczają przy tym przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi. Z istoty niektórych świadczeń opiekuńczych wynika wręcz, że przyznawane są one osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobą dorosłą - zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy. Dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnia językowa art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. nie uwzględnia zatem w dostateczny sposób funkcji przepisów odnoszących się do przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które służy rekompensacie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad najbliższym, niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Go 398/23, dostępny w CBOSA).
Ponadto zauważyć trzeba, że celem dokonanej nowelizacji było uniemożliwienie przyznania świadczeń rodzinnych uzyskiwanych w związku z urodzeniem, wychowaniem lub opieką nad dziećmi w sytuacji, gdy dzieci obywateli Ukrainy nie przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie zaś ograniczenie przyznawania świadczeń rodzinnych obywatelom Ukrainy do tych związanych z dziećmi lub osobami dorosłymi, ale pod warunkiem zamieszkiwania z dziećmi na terenie RP. Wątpliwości natomiast nie budzi, że w sytuacji, gdy świadczenie jest związane z dzieckiem, zarówno dziecko, jak i opiekun powinni przebywać w Polsce. Z treści oraz funkcji tego przepisu nie można natomiast wywieść, jak uczyniło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wyklucza on przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na dorosłym, niepełnosprawnym członkiem rodziny, chyba że spełniony jest warunek zamieszkiwania z dziećmi na terenie RP.
Taka interpretacja tego przepisu byłaby również sprzeczna z powołanym powyżej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, że przesłanka wieku powstania niepełnosprawności nie ma zasadniczego wpływu na uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 407/23; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 541/23; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Go 608/23, dostępne w CBOSA).
W związku z powyższym należało stwierdzić, że przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. nie wyłącza przyznania świadczeń dla osób dorosłych, jak również w związku z opieką nad osobami dorosłymi i nie ustanawia warunku zamieszkiwania z dziećmi na terenie RP w przypadku świadczeń związanych z opieką nad osobą dorosłą (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/GD 1064/23, dostępny w CBOSA).
Zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że sporny przepis ustawy z dnia 12 marca 2022 r. uniemożliwia przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwe jest bowiem, że Skarżąca wraz z osobą wymagającą opieki zamieszkuje na terytorium P., a ich pobyt jest legalny – czego organy nie negowały, podobnie jak faktu, czy zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącą nad niepełnosprawnym mężem. Okoliczność ta legła u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Przy czym Sąd podziela pogląd organu odwoławczego stwierdzający, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie stanowi podstawy wykluczającej ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka.
Mając na uwadze naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zobowiązane będą do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r.