Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu zażalenia Z. R. na, wydane z upoważnienia Prezydenta W., postanowienie Administratora w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] marca 2015 r. ([...]) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia, w trybie art. 154 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Administratora w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] października 2013 r. ([...]) wstrzymującej z dniem 1 października 2013 r. wypłatę dodatku mieszkaniowego, przyznanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy ww. postanowienie z dnia [...] marca 2015 r.
W uzasadnieniu podało, że decyzją z dnia [...] października 2013 r. organ pierwszej instancji wstrzymał z dniem 1 października 2013 r. wypłatę, przyznanego Z. R. - decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]) - dodatku mieszkaniowego, do czasu uregulowania zaległości, które powstały w okresie obowiązywania ww. decyzji.
Na powyższą decyzję Z. R. w dniu 30 kwietnia 2014 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Postanowieniem z dnia 23 marca 2015 r. (IV SA/Wr 410/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Z. R. Wcześniej, podaniem z dnia 19 grudnia 2014 r. Z. R. wniósł o uchylenie, w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2013 r. ([...]).
Zaskarżonym obecnie postanowieniem organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia, w trybie art. 154 § 1 k.p.a., decyzji własnej z dnia [...] października 2013 r. ([...]). W uzasadnieniu postanowienia, powołując się na treść art. 154 § 1 k.p.a. wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie przedmiotowego przepisu jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Jednocześnie podał, iż z treści art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) wynika, iż wykluczone jest jednoczesne prowadzenie postępowania sądowego i nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Cel procesowy tego przepisu sprowadza się do zapobieżenia dwutorowości postępowania, co oznacza, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym.
Organ podał, że Z. R. wpierw wniósł skargę do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] października 2013 r. ([...]), a następnie wystąpił z wnioskiem o uchylenie tej samej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji, do czasu zakończenia postępowania sądowego, wyłączona jest możliwość uchylenia lub zmiany decyzji w nadzwyczajnym trybie administracyjnym. Wniosek Z. R. był tym samym niedopuszczalny, i działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie.
Na powyższe postanowienie Z. R. złożył zażalenie i wniósł o jego uchylenie. Wskazał, iż w sprawie nie toczy się już postępowania sądowoadministracyjne, gdyż postanowieniem z dnia 23 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę. Zdaniem żalącego się został przez niego spełniony "... wymóg, o jakim mowa w ustawie, a zobowiązujący organ administracyjny do wypłaty (...) wstrzymanego dodatku mieszkaniowego...".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważając skargę powołało treść art. 154 § 1 i 61a § 1 k.p.a.
Stwierdziło, że przepis art. 61a k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania.
W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku.
Rozstrzygnięcie w tej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy okolicznością uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji, jest uprzednie wniesienie skargi do sądu administracyjnego, dotyczącej tejże decyzji.
Kolegium stoi na stanowisku, iż jest to okoliczność uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodzić się bowiem należy z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. (II GSK 103/14), zgodnie z którym w celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wyłączona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym po wniesieniu skargi do sadu administracyjnego. Taki pogląd został również wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., I FSK 530/13 LEX nr 1449711 i z dnia 11 lutego 2014 r., II GSK 680/13; LEX nr 1450781. Jakkolwiek faktem jest, że z art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, co wobec braku na gruncie regulacji procesowej unormowań odnoszących się do sytuacji odwrotnej - a więc takiej, jak ta w rozpatrywanej sprawie - mogłoby prowadzić do wniosku o dopuszczalności wszczęcia wskazanego postępowania nadzwyczajnego, to jednak według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek tego rodzaju nie byłby uprawniony.
Jak wskazał Sąd, w tej mierze, nie można bowiem tracić z pola widzenia celu przywołanego przepisu, którym zgodnie z wyraźną i jednoznaczną intencją ustawodawcy było i jest zapobieżenie dwutorowości postępowań administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Skoro tak, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że ustanowiony na gruncie przywołanego przepisu instrument musi i powinien działać w obydwie strony. Tym samym, za niedopuszczalne uznać należy wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego.
Bezspornym jest, że Z. R. wpierw wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaś następnie złożył wniosek o uchylenie tej samej, zaskarżonej do Sądu decyzji, w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Jednocześnie, zarówno w dniu złożenia wniosku przez stronę, jak i w dniu orzekania przez organ pierwszej instancji, nie zakończyło się postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte na skutek złożonej skargi. Wbrew bowiem twierdzeniom zażalenia postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2015 r. nie jest jeszcze prawomocne.
W sprawie zaistniała zatem sytuacja, o której mowa w art. 61a k.p.a., a tym samym należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. należy bowiem ocenić, jako przedwczesny.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. R., wniósł o "stwierdzenia nieważności decyzji oraz słusznego interesu strony do wszczęcia postępowania w trybie art. 154 i 156 k.p.a. w postępowania o dodatek mieszkaniowy".
W uzasadnieniu skargi podał, że na postanowienie Kolegium "... ma wpływ przestępstwo, które jest oczywiste oraz stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 2015 r." oraz "że oczywistym jest, że "- przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego można wnosić do organu o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji... w trybie art. 154 k.p.a."
Stwierdził że argumentacja Kolegium przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu jest "oczywistą manipulacją", gdyż art. 126 dopuszcza w takich przypadkach wznowienie postępowania w sprawie zakończonej także postanowieniem, a że każde postanowienie nawet prawomocne może być zmienione w razie zmiany okoliczności, to dywagacje Kolegium nie mają sensu i prowadzą do obejścia prawa i tuszowania przestępstwa, które miało i ma nadal wpływ na orzeczenia organów administracyjnych WSA". Podał, że "Domagając się uchylenia orzeczeń organów administracji i wznowienia postępowania w oparciu o słuszny interes strony oprócz twierdzenia, iż w sprawie doszło do przestępstwa, które miało wpływ na rozstrzygnięcia organów administracyjnych, w okresie od września 2012 r. albowiem domagano się ode mnie podpisania kontraktu socjalnego, którym nie gwarantowano mi środków na jego realizację, a nadto Kolegium wbrew prawu zażądało ponownego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na ten sam wniosek i uaktualnienia sytuacji życiowej klienta, aby na nowo załatwić podanie".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, wówczas to sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. może w zależności od okoliczności uchylić decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa.
Jednakże zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą.
Przedmiotem rozpoznania organów był wniosek skarżącego z dnia 19 grudnia 2014 r. o "uchylenie decyzji Prezydenta W. w trybie art. 154 § 1 k.p.a. z dnia [...] września 2013 r. ([...] wstrzymującej z dniem 1.10.2013 r. wypłatę dodatku mieszkaniowego".
W tym miejscu należy zaznaczyć, że opisana numerem, nazwą organu oraz przedmiotem decyzja została wydana w dniu [...] października 2013 r. i znajduje się na k. 18 akt administracyjnych.
Wniosek ten rozpoznany został postanowieniem MOPS z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania. Postanowienie to SKO we W. utrzymało w mocy. Jest ono przedmiotem skargi w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Stosownie zaś do art. 56 p.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu.
Z powyższego przepisu wynika, że nie jest możliwe jednocześnie prowadzenie postępowania sądowego i nadzwyczajnego jakim jest postępowanie oparte na art. 154 k.p.a.
W niniejszej sprawie nie występuje stan faktyczny wskazany w wyżej wymienionym przepisie. Przedstawia się on następująco: Zainteresowany wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia [...] października 2013 r. (opisaną szczegółowo na wstępie). Następnie złożył wniosek o uchylenie tej samej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 410/14 odrzucił skargę. Nie było ono prawomocne ani w dniu wydania postanowienia przez organ I instancji ([...] marca 2014 r.) ani też przez organ II instancji ([...] kwietnia 2014 r.).
Należy się zgodzić z twierdzeniami organów, że powyższy stan faktyczny uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania na wniosek strony z dnia 19 grudnia 2014 r.
Sąd również podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 17 marca 2015 r., (II GSK 103/14). Stwierdził on, że w celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w trybie nadzwyczajnym wyłączona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.
Zgodzić się należy z tym Sądem, iż nie można tracić z pola widzenia celu przywołanego przepisu (art. 56 p.p.s.a.) którym zgodnie z wyraźną jednoznaczną intencją ustawodawcy było i jest zapobieżenie dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. I FSK 530/13, z dnia 11 lutego 2014 r., II GSK 680/13).
Tym samym niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w celu zmiany uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Mając na uwadze wcześniej przedstawione rozważania należy uznać że zaistniała sytuacja określona w art. 61a k.p.a. uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Złożenie na tym etapie wniosku o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. było niedopuszczalne.
W tych okolicznościach skargę należało uznać za nieuzasadnioną i ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.