Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2022 r. Z. sp. z o.o. w B. (reprezentowany przez Przewodniczącą tego Związku) zwrócił się do Okręgowego Inspektoratu Pracy we Wrocławiu o udostępnienie protokołu kontroli zakończonej w spółce w dniu 27 lipca 2022 r.
Odpowiadając na ten wniosek w piśmie z dnia 15 września 2022 r. Okręgowy Inspektor Pracy poinformował, że protokół kontroli nr 160322-53-K019-Pt/22 przeprowadzonej w Z. nie może zostać udostępniony wnioskodawcy w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: u.d.i.p.). Uzasadniając to stanowisko organ wskazał, że na podstawie § 16 zarządzenia Głównego Inspektora Pracy nr 85/18 z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków oraz udzielania porad w jednostkach organizacyjnych Państwowej Inspekcji Pracy, Związek Zawodowy Pracowników Z. - jako podmiot wnioskujący o przeprowadzenie kontroli w Z. sp. z o.o. – został poinformowany (pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r.) o sposobie rozpatrzenia wniosku. Jak ponadto dodał, inspektor pracy w czasie podsumowania kontroli w dniu 27 lipca 2022 r., w którym to spotkaniu uczestniczył wspomniany Związek Zawodowy, omówił zagadnienia będące przedmiotem kontroli.
W piśmie z dnia 13 października 2022 r., będącym ustosunkowaniem się Okręgowego Inspektora Pracy do zarzutów skargi, jaką wnioskodawca złożył na działania Okręgowego Inspektoratu Pracy we Wrocławiu Oddział w Jeleniej Górze wyjaśniono, że stan faktyczny sprawy nie jest tożsamy ze sprawą, której dotyczy pismo, jakie wnioskodawca dołączył do wniosku z dnia 30 sierpnia 2022 r. (pismo Głównego Inspektora Pracy z dnia 2 sierpnia 2022 r. kierowane do Przewodniczącej Rady Krajowej Federacji Związków Zawodowych P.). Jak objaśniono, żądanie organizacji związkowej o przekazanie danych z kontroli nie było bowiem bezpośrednio związane z wnioskiem o kontrolę, złożonym wcześniej przez ową organizację związkową.
Jak następnie argumentowano, informacje objęte treścią żądania wniosku z dnia 30 sierpnia 2022 r. zostały udostępnione wnioskodawcy w postaci opisowej danych zawartych w treści protokołu. Podkreślono, że prawo dostępu do informacji publicznej nie zawsze obejmuje nośnik tej informacji, czy określone, często jednostkowe formy w jakich ta informacja występuje. W nawiązaniu do powyższego skonstatowano, że przekazanie informacji z kontroli w odpowiedzi na wniosek o przeprowadzenie kontroli, jak również omówienie przez inspektora pracy zagadnień będących przedmiotem kontroli, w których uczestniczył przedstawiciel Związku Zawodowego Pracowników Z. spowodowało, że organizacja związkowa posiadała wnioskowane informacje.
W piśmie z dnia 14 listopada 2022 r. Związek Zawodowy Pracowników Z. wniósł o "ponowne przeanalizowanie wniosku z dnia 30 sierpnia 2022 r." podkreślając, że reprezentuje pracowników tego zakładu.
W odpowiedzi, tj. w piśmie z dnia 30 listopada 2022 r. podtrzymano stanowisko organu wskazując, że skan protokołu jest jedynie nośnikiem informacji publicznej.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (datowanej na 1 lutego 2023 r.) Związek Zawodowy Pracowników Z. zarzucił Okręgowemu Inspektorowi Pracy we Wrocławiu (dalej: Okręgowy Inspektor Pracy) naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Na tej podstawie wniósł o zobowiązanie Okręgowego Inspektora Pracy do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W treści skargi strona nie zgodziła się z organem, który utrzymywał, że żądana informacja publiczna została udzielona stronie skarżącej w piśmie z dnia 28 sierpnia 2022 r. oraz podczas spotkania podsumowującego wyniki kontroli. W nawiązaniu do powyższego podniosła, że informacje pomieszczone w tym piśmie a także podane podczas omówienia wyników kontroli stanowią tylko część informacji zawartych w protokole pokontrolnym. To zaś oznacza, że żądana przez Związek Zawodowy informacja publiczna nie została udostępniona.
W dalszej części uzasadnienia skargi strona podjęła polemikę z organem co do wystąpienia przesłanki nadużycia prawa do informacji publicznej. W tym kontekście stwierdziła, że błędne jest stanowisko organu, który przyjął, że Związek Zawodowy Pracowników występując z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej działał we własnym interesie, a tym samym celem wniosku była realizacja indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, nie zaś interesu publicznego. W rozwinięciu tej argumentacji strona zarzuciła, że stanowisko organu pomija fakt, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 854) związek zawodowy działa w interesie osób wykonujących pracę zarobkową i w zasadzie nie realizuje działań we własnym interesie a tylko na rzecz tych właśnie osób.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaznaczył, że nie kwestionuje prawa strony do uzyskiwania tego rodzaju informacji, jednak jej udostępnienie powinno odbywać się na linii organizacja związkowa - pracodawca, w trybie art. 28 i nast. ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 854).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy m.in. postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902: dalej: u.d.i.p.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przeprowadzona na tej podstawie ocena podniesionego w skardze zarzutu bezczynności Okręgowego Inspektora Pracy w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek strony skarżącej z dnia 30 sierpnia 2022 r. doprowadziła Sąd do wniosku, że wywiedziona w sprawie skarga ma uzasadnione podstawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskował podmiot występujący z wnioskiem w trybie u.d.i.p., miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej.
Bezspornie, Okręgowy Inspektor Pracy jako podmiot z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych.
Z kolei pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.).
Stąd też informacje dotyczące realizacji zadań publicznych i wszelkie dane publiczne, w tym protokoły kontroli i inne dokumenty urzędowe związane z kontrolą stanowią informację publiczną. Dokumentacja pokontrolna (powstała w wyniku kontroli) ma walor dokumentacji urzędowej, bez względu na to, czy została sporządzona odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu. Taki walor mają w szczególności wszelkie protokoły, oficjalne pisma organu tworzone w związku prowadzoną kontrolą, wyniki oraz ustalenia pokontrolne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2010 r., sygn. II SAB /Wa 89/10, LEX nr 643858).
W świetle dotychczasowej argumentacji należy stwierdzić, że żądanie wniosku z dnia 30 sierpnia 2022 r. odnosi się do informacji publicznej. Skoro bowiem z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. wprost wynika, że udostępnieniu podlega dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, to niewątpliwie, walor informacji publicznej ma również, objęty treścią żądania wniosku, protokół z kontroli przeprowadzonej przez Inspekcję Pracy, w w/w spółce.
Co ważne, protokół taki ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.
W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do art. 184 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm.) kompetencję do nadzoru i kontroli w zakresie przestrzegania prawa pracy ma Państwowa Inspekcja Pracy, której organizację i zakres działania określają przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2022 r. poz. 1614, dalej: ustawa o PIP). Jak stanowi zaś art. 10 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy m. in. nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych.
Zgodnie z art. 17 ustawy o PIP, organami Państwowej Inspekcji Pracy są - Główny Inspektor Pracy, okręgowi inspektorzy pracy i inspektorzy pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy.
Wymaga wskazania, że protokół kontroli powinien być sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w art. 31 ust. 1 - 2 ustawy o PIP, który przewiduje,że ustalenia kontroli dokumentowane są, z zastrzeżeniem ust. 10, w formie protokołu, który powinien zawierać wszystkie dane, o których mowa w ust. 2 pkt 1-16 tego przepisu. Omawiany protokół kontroli podpisuje inspektor pracy prowadzący kontrolę oraz osoba lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany (ust. 3 art. 31 ustawy o PIP), przy czym w przypadku niestwierdzenia uchybień wynik kontroli może być udokumentowany w formie notatki urzędowej, która powinna zawierać zwięzły opis stanu faktycznego stwierdzonego w czasie kontroli (ust.10 art. 31 ustawy o PIP).
Konstatując tę część rozważań, protokół kontroli sporządzony przez okręgowego inspektora pracy w trybie art. 31 ustawy o PIP objęty jest zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.
Zasadniczo, organ będący adresatem wniosku nie kwestionował tego, że żądanie wniosku z dnia 30 sierpnia 2022 r. dotyczy informacji publicznej. Argumentował natomiast, że w piśmie z dnia 29 sierpnia 2022 r. strona skarżąca otrzymała informację o ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli (jako podmiot inicjujący kontrolę), nadto również, że inspektor pracy w czasie podsumowania kontroli, w którym to spotkaniu uczestniczył przedstawiciel Związku Zawodowego, omówił zagadnienia będące przedmiotem kontroli. Akcentując powyższe organ uznał, że strona jest już w posiadaniu informacji, których dotyczy żądanie wniosku. Natomiast zgodnie z orzecznictwem, wniosek zainteresowanego tworzy po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, żądana informacja nie została wcześniej udostępniona.
Stanowisko organu uznać należy za nieprawidłowe na tle okoliczności tej konkretnej sprawy. Należy dostrzec, że w treści wniosku strona domaga się udostępnienia protokołu kontroli, który, o czym była już mowa, ma walor dokumentu urzędowego. Z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. należy natomiast wnosić, że w przypadku dokumentów urzędowych, inaczej niż w przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej, gdzie podmiot zobowiązany nie ma obowiązku ich udostępniać, a jedynie zawartą w nich informację publiczną, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej udostępnia je zarówno co do treści, jak i postaci w jakiej zostały utrwalone. W rezultacie zatem należało przyjąć, że okoliczności przywołane w sprawie przez organ (poinformowanie strony o ustaleniach kontroli, obecność przedstawiciela Związku na spotkaniu z podsumowania kontroli) nie zwalniały adresata wniosku od udostępnienia żądanej informacji publicznej, w sposób adekwatny do żądania wniosku.
Nie można zgodzić się z poglądem organu, zaprezentowanym w sprawie w odpowiedzi na wniosek, że związek zawodowy zamierza wykorzystać protokół w celach nie publicznych lecz prywatnych. Trzeba dostrzec, że do podstawowych uprawnień związków zawodowych, wynikających z ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 854), należy reprezentowanie i obrona pracowników, ich praw i interesów zawodowych i socjalnych (art. 1 ustawy o związkach zawodowych). Związki zawodowe reprezentują m. in. pracowników, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4 ustawy o związkach zawodowych). Związki zawodowe kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów m. in. pracowników, a także interesów rodzin tych osób (art. 8 ustawy o związkach zawodowych. Celem związków zawodowych, o czym stanowi art. 23 i art. 26 pkt 3 i pkt 4 ustawy o związkach zawodowych jest między innymi sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem w zakładzie pracy prawa pracy, nadzór nad przestrzeganiem przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także współdziałania z Państwową Inspekcją Pracy.
Zatem jeśli idzie o organy związku, w szczególności zarząd, to do ich obowiązków należy, na co dzień, dążenie do wyeliminowania uchybień pracodawcy przede wszystkim w zakresie stosowania prawa pracy i innych przepisów chroniących pracowników i w tym zakresie współdziałanie z Państwową Inspekcją Pracy. Organy te nie mogą działać anonimowo. Z tego względu, że działalność związków zawodowych jest działalnością skierowaną na obronę pracownika i jego słusznych praw, twierdzenia organu, że żądane informacje mają służyć prywatnym celom Związku są nieuprawnione.
W nawiązaniu do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę należy końcowo dodać, że skarżący, jako organizacja pracownicza, jest uprawniony na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do żądania od podmiotu zobowiązanego udostępnienia informacji, która ma charakter informacji publicznej. Powyższe uprawnienie jest odrębne i niezależne od uprawnień przysługujących związkowi zawodowemu na gruncie przepisów ustawy z dnia z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 89/18).
Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 30 sierpnia 2022 r. (punkt I sentencji wyroku) oraz na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał ten organ do rozpoznania wniosku strony w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku).
Sąd uznał (art. 149 § 1a p.p.s.a.), że stwierdzona bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt I sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa. Organ zareagował na wniosek strony, natomiast nieudostępnienie informacji żądanej we wniosku nie nastąpiło z powodu złej woli organu, ale wskutek błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p.
O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie III sentencji wyroku (wpis od skargi - 100 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł).