Uzasadnienie
Stowarzyszenie J. z siedzibą w R. (dalej również jako: Stowarzyszenie) pismem sporządzonym dnia [...] lipca 2019 r. zwróciło się do Burmistrza R o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie.
Uznając, że na złożony wniosek nie udzielono pełnej odpowiedzi pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Stowarzyszenie sporządziło skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza R w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, przy czym jednoznacznie wskazano, że skarga dotyczy wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. Jak wskazuje prezentata na skardze, wpłynęła ona do Kancelarii Urzędu Miejskiego w R. dnia [...] sierpnia 2021 r.
Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. (data wpływu do Sądu) Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie grzywny od Burmistrza R wobec nieprzekazania do Sądu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyjaśniono, że Stowarzyszenie w dniu [...] sierpnia 2021 r. złożyło skargę, która została doręczona organowi [...] sierpnia 2021 r. Podkreślono, że pomimo upływu ustawowego terminu, skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, nie została dotąd przekazana Sądowi przez Burmistrza R. Burmistrz R, na wezwanie Sądu, dopiero pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. (data wpływu do Sądu – [...] maja 2022 r.) przekazał Sądowi dokumentację akt sprawy dotyczącej wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] li[ca 2019 r., w konsekwencji czego dopiero dnia [...] maja 2022 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu została zarejestrowana skarga Stowarzyszenie J. z siedzibą w R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza R w sprawie udostępnienia informacji o środowisku. Sprawę tę zarejestrowano pod sygn. IV SAB/Po 89/22.
Stowarzyszenie wniosło o wymierzenie grzywny Burmistrzowi R za nieprzekazanie w terminie skargi Sądowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Na podstawie art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329., zwanej dalej także "p.p.s.a.") organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od daty jej otrzymania.
Przepisy szczególne mogą przewidywać wyjątki od wskazanej zasady, ustalając inne terminy przekazywania skarg do sądu administracyjnego przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w postępowaniach o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.
Na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., także na posiedzeniu niejawnym.
Podkreślić trzeba, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką dopuszczalności orzeczenia grzywny jest niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie NSA z 05.07.2006 r., II OSK 1024/06). Dla samego wymierzenia grzywny nie mają więc znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (por. postanowienia NSA: z 28.11.2012 r., I OZ 868/12; z 25.08.2011 r., I OZ 597/11). Co więcej - nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, bo sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia tego organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 11 września 2020 r. sygn. I OZ 520/20).
Z woli ustawodawcy obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje więc niezależnie od tego, czy organ ten uznaje, że skarga nie jest zasadna, czy też uzna, że złożony wniosek o udzielenie informacji został już załatwiony. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy złożony wniosek o udzielenie informacji został załatwiony oraz czy adresat wniosku o udzielenie informacji zobowiązany był do jego załatwienia. W takim razie nawet uzasadnione przekonanie, że skarga na bezczynność nie jest zasadna, nie zwalnia od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego i to w terminie określonym ustawą. To bowiem rolą Sądu jest dokonanie oceny skargi zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym, w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (zob. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 09 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SO/Po 4/20; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt IV SO/Po 3/17).
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2010 r., sygn. akt I OZ 953/10). Oznacza to, że w przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego ze względu na jej przedmiot jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem jej w terminie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt I OZ 739/12).
W rozpoznawanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny Burmistrzowi R został złożony w sprawie dotyczącej dostępu do informacji o środowisku. Oznacza to, że w tej sprawie dokonanie wykładani pojęcia organu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. wymagało odniesienia do przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022, poz. 1029 – dalej jako: "u.d.i.ś."). Na podstawie art. 8 ust. 1 u.d.i.ś. władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Organem władzy publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 15a u.d.i.ś. są: Sejm, Senat, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa.
Bezspornie zatem, Burmistrz R, jest organem administracji publicznej i ciąży na nim ustawowy obowiązek udostępniania informacji o środowisku.
Skoro zatem w niniejszej sprawie, Burmistrz R jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji o środowisku, to wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia [...] sierpnia 2021 r. na bezczynność i przewlekłość tego organu w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie udzielenia informacji o środowisku - jest dopuszczalny.
Dokonując zatem merytorycznej oceny wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie, zauważyć należy, że powołane już przepisy p.p.s.a. pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a.
Jak wynika z akt sprawy, sporządzoną w dniu [...] sierpnia 2021 r. skargę na bezczynność i przewlekłość Burmistrza R w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. doręczono Organowi dnia [...] sierpnia 2021 r. Fakt ten dokumentuje prezentata Kancelarii Urzędu Miejskiego w R.. Podkreślić trzeba, że ustaleń tych, wyeksponowanych również we wniosku o wymierzenie grzywny, Burmistrz R nie kwestionuje. To oznacza, że skarga wraz z aktami sprawy powinna zostać przekazana Sądowi najpóźniej do dnia [...] sierpnia 2021 r. (wtorek). W przepisanym terminie jednak to nie nastąpiło. Dopiero wezwany przez Sąd (wezwanie doręczone Organowi w dniu [...] kwietnia 2022 r.- k.
- 53) do złożenia odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Burmistrz R przesłał skargę wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami administracyjnymi w dniu [...] maja 2022 r. (k. 55).
Zaakcentować trzeba, że to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, ale może mieć wpływ na jej wysokość. A zatem sąd administracyjny rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt I OZ 1024/19).
Wysokość grzywny wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a. określa się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Aktualnie stanowi o tym komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2021 r. (M.P. z 2022 r., poz. 175), zgodnie z którym wynagrodzenie to wyniosło – 5662,53 zł.
Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że Burmistrz R jako podmiot, co do zasady, obowiązany do udostępnienia informacji o środowisku, naruszył obowiązek przekazania w terminie skargi z dnia [...] sierpnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarga powinna zostać przekazana Sądowi do dnia [...] sierpnia 2021 r., a nastąpiło to dopiero na skutek wezwania Sądu w dniu [...] maja 2022 r., a więc ponad 8 miesięcy po upływie ustawowego terminu.
Ustalając wysokość grzywny w niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze, że pomimo wezwania Sądu (k. 52 akt sąd.) Burmistrz R nie udzielił odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy, a jedynie wniósł o oddalenie samej skargi, która została zarejestrowana pod sygn. IV SAB/Po 89/22. Z odpowiedzi na skargę wynika jednak, że Burmistrz R był przekonany, że skoro "żądana przez Skarżącą informacja o środowisku i jego ochronie, została już wcześniej udostępniona" to skarga Stowarzyszenia będzie podlegać oddaleniu. Powołano się również na panująca epidemię Covid – 19 i wprowadzone w związku z tym obostrzenia, zakazy i reżim sanitarny, co - jak wyjaśniono - spowodowało, że "praca w Urzędzie Miejskim w R. została sparaliżowana i ograniczona". Podkreślenia wymaga, że choć ustalając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę uwarunkowania związane z pandemią, to jednak Sąd nie podziela stanowiska Organu, jakoby 8 miesięcy zwłoki w przekazaniu skargi Sądowi, usprawiedliwiała sytuacja pandemiczna i to na przestrzeni września 2021 do maja 2022 r. Należy zauważyć, że od rozpoczęcia pandemii w marcu 2020r. do września 2021 r. minął ponad rok i organy administracji publicznej zobowiązane były wypracować procedury pozwalające im funkcjonować adekwatnie do zmieniającej się sytuacji epidemicznej. W tej sytuacji 8 miesięcy (od września 2021r. do maja 2022 r.) zwłoki w przekazaniu skargi Sądowi nie można usprawiedliwiać skutecznie pandemią Covid -19.
Sąd miał na uwadze również kwestię charakteru prawnego grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a., rozważaną w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, w której przesądzono o charakterze instytucji wymierzenia grzywny wyjaśniając, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto, Sąd miał na uwadze, że grzywna ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości.
Przenosząc powyższe na okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że wymierzona grzywna będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi, a także wpłynie na prawidłowe działanie podmiotu w przyszłości.
W tym miejscu podkreślić także należy, iż rozstrzygając o zasadności wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi Sąd nie orzeka o zasadności samej skargi na bezczynność. Co do zasadności tejże skargi Sąd rozstrzygnie w odrębnym orzeczeniu (sprawa o sygn. akt IV SAB/Po 89/22).
Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a, postanowił jak w pkt 1 sentencji, uznając, że grzywna w wysokości 1000 zł jest adekwatna do okoliczności sprawy i doprowadzi do realizacji celów ustawowych grzywny.
O kosztach postępowania (pkt 2 postanowienia) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez Wnioskodawcę wpis w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie przysługujące pełnomocnikowi profesjonalnemu Wnioskodawcy, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł, a także poniesioną opłatę od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.