Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 kwietnia 2023 r. P. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Szkoły za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej w związku z wnioskiem Skarżącego z dnia 17 lutego 2023 r.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 17 lutego 2023 r. Skarżący skierował za pośrednictwem ePUAP do organu wniosek o dostęp do informacji publicznej. Następnie wskazano, że Skarżący uzyskał niesatysfakcjonującą go odpowiedź, w związku z czym pismem z dnia 7 marca 2023 r. wniósł skargę na bezczynność. Skarżący podał, że z posiadanych przez niego informacji wynika, że organ do chwili obecnej nie przekazał skargi do Sądu.
W odpowiedzi na wniosek P. N. Dyrektor wskazał, że wniosek jest bezzasadny. Skarga wpłynęła bowiem do organu 18 marca 2023 r. i została przekazana do Sądu listem poleconym w dniu 18 kwietnia 2023 r. i doręczona Sądowi w dniu 20 kwietnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Wniosek o wymierzenie Dyrektorowi [...] Szkoły Podstawowej [...] grzywny okazał się niezasadny.
Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jego wniesienia. Wniosek jest dopuszczalny, gdy wniosek wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia on wymogi formalne i został złożony w terminie. Zgodnie z uchwałą NSA w składzie 7 sędziów z dnia 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42, wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. pobiera się wpis sądowy.
Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, za pośrednictwem którego wniesiono skargę na jego działanie lub bezczynność obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd, w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., na wniosek skarżącego, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Z powołanego wyżej art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić zatem w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900).
Przepisy te przewidują zatem dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Brak przy tym wymogu zachowania terminu do złożenia wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.
Jak zwraca się w uwagę w orzecznictwie, art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06; dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywiste w tym wypadku jest także uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy. Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta do sądu, czy też nie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie.
Funkcja represyjna z art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji), w sytuacji, gdy sąd rozpoznaje wniosek o wymierzenie grzywny mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed powiadomieniem sądu, ale z uchybieniem terminu.
W związku z powyższym zauważyć należy, że orzeczenie sądu w sprawie wymierzenia organowi grzywny ma charakter uznaniowy. Użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc na jakim etapie postępowania sądowego w sprawie głównej został złożony wniosek, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, jakie były przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ. Konstrukcja ustawowa w kwestii wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., jest w tej mierze elastyczna i dopasowana do zmiennych realiów praktyki i zawsze należy mieć na względzie okoliczności konkretnej sprawy.
Powyższe wskazuje, że w sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny zasadnicze znaczenie ma wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z przekazywaniem przez organ sądowi skargi wraz z aktami sprawy oraz odnoszących się do przyczyn złożenia tego rodzaju wniosku o wymierzenie grzywny przez skarżącego (wnioskodawcę).
W postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem do sądu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest ustalenie, czy podmiot, którego ukarania domaga się skarżący jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako u.d.i.p.). Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny dopuszczalności wniosku (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 października 2011 r. I OZ 796/11, z dnia 19 kwietnia 2010 r. I OZ 125/10, CBOSA).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu dyrektor społecznej szkoły podstawowej, dysponującej majątkiem publicznym w postaci dotacji na prowadzenie szkoły lub placówki oświatowej niepublicznej, jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
W rozpatrywanej sprawie P. N. złożył w dniu 17 lutego 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej do Dyrektora [...] Szkoły Podstawowej [...] wniosek o dostęp do informacji publicznej. Wobec niesatysfakcjonującej odpowiedzi Skarżący złożył skargę na bezczynność organu pismem z dnia 7 marca 2023 r. Następnie, w wyniku powzięcia informacji o nieprzekazaniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, pismem z dnia 22 kwietnia 2023 r. Skarżący złożył wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Wnioskodawca wykazał także, że skarga na bezczynność do WSA w Poznaniu za pośrednictwem [...] Szkoły Podstawowej [...] została nadana w urzędzie pocztowym (k. 7 akt sąd.).
W rozpoznawanej sprawie uznać należało, że Dyrektor [...] Szkoły Podstawowej [...] uchybił trzydziestodniowemu terminowi do przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu skargi wnioskodawcy z dnia 7 marca 2022 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Skarga wnioskodawcy z dnia 7 marca 2023 roku została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez Dyrektora w dniu 18 kwietnia 2023 roku.
Sądowi znane jest z urzędu na podstawie akt o sygn. IV SAB/Po 51/23, że sprawa zainicjowana została skargą z 7 marca 2023 roku na bezczynność Dyrektora [...] Szkoły Podstawowej [...]. W aktach sądowych sprawy prowadzonej pod sygn. akt IV SAB/Po 51/23 znajduje się skarga na bezczynność P. N. z dnia 7 marca 2023 roku (k. 6 akt sąd. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 51/23). Skarga ta została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 12 marca 2023 r. (k. 9 akt sąd. IV SAB/Po 51/23). Z numeru przesyłki zawierającej skargę ([...]) wynika, że trafiła ona do podmiotu zobowiązanego w dniu 17 marca 2023 r. Nadto, w aktach sądowych sprawy prowadzonej pod sygn. akt IV SAB/Po 51/23 znajduje się koperta przesyłki, w której Dyrektor Szkoły przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę wraz z jej załącznikami oraz z odpowiedzią na skargę (k. 17 akt o sygn. IV SAB/Po 51/23). Przesyłka ta została nadana w dniu 18 kwietnia 2023r. o czym świadczy widniejąca na kopercie pieczęć placówki pocztowej.
Sposób obliczania terminów w toku postępowania sądowoadministracyjnego uregulowano w rozdziale 5 działu III p.p.s.a. Stosownie do treści art. 83 § 1 i 2 p.p.s.a., terminy oblicza się według przepisów prawa cywilnego, z tym zastrzeżeniem, że jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. W myśl art. 111 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360 t.j.), termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia, przy czym jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło.
Termin do przekazania do Sądu skargi z dnia 7 marca 2023 roku, która wpłynęła do podmiotu w dniu 17 marca 2023 r., wynoszący 30 dni, minął w dniu 17 kwietnia 2023 r. (poniedziałek). Nadanie w dniu 18 kwietnia 2023 roku przez skarżony podmiot skargi na bezczynność w placówce pocztowej uchybiło terminowi do przekazania skargi zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. o jeden dzień.
Podkreślić jednak należy, że ratio legis komentowanej normy jest zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (podmiot zobowiązany), a wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest obligatoryjne (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 328, 331).
W rozpoznawanej sprawie skarga P. N. przekazana została wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jeden dzień po terminie.
Zdaniem Sądu uchybienie terminu do przekazania akt było nieznaczne i nie uzasadniało przyjęcia, że tego rodzaju drobna nieprawidłowość w działaniu podmiotu zobowiązanego powinna spotkać się z represją ze strony Sądu (por. post. NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OZ 381/20, CBOSA). Zdaniem Sądu przekroczenie 30-dniowego terminu wynikało z błędnego przyjęcia daty wpływu skargi na bezczynność do podmiotu zobowiązanego na dzień 18 marca 2023 r., a w rzeczywistości był to dzień 17 marca 2023 r. Zauważyć również należy, że przekazanie przez podmiot skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy dokonane zostało przed wystąpieniem przez wnioskodawcę o wymierzenie grzywny, a nie dopiero na skutek wniosku o wymierzenie grzywny.
W ocenie Sądu, działanie Dyrektora nie miało zatem na celu uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli sądowej. Skoro Dyrektor Szkoły przekazał Sądowi akta sprawy ze skargi na bezczynność zanim wnioskodawca złożył wniosek o wymierzenie grzywny, to nie było potrzeby dyscyplinowania Dyrektora Szkoły. Dlatego też to nieznaczne uchybienie Dyrektora Szkoły, polegające na naruszeniu terminu o jeden dzień nie dawało podstaw do nałożenia grzywny w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w postanowieniu w oparciu o przepis art. 55 § 1 p.p.s.a.