Uzasadnienie
Przytoczone w sentencji uchwały pytanie prawne zostało przedstawione w sprawie, w której stan faktyczny jest następujący.
Wójt Gminy Sz. decyzją z dnia 15 maja 1998 r. (...) ustalił jednorazową opłatę w wysokości 612 zł z tytułu zbycia działek nr 578/2 i 578/4 położonych w Ch., których przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gminy uległo zmianie z terenów upraw rolnych na cele budownictwa jednorodzinnego, obciążając tą opłatą Elżbietę B. W decyzji powołano się na zmianę w planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Sz. (...) z dnia 19 kwietnia 1996 r., powodującą, iż wartość wspomnianych działek wzrosła o 4080 zł, zgodnie z wyceną biegłego. W związku z tym ustalono jednorazową opłatę w wysokości 15 procent wzrostu wartości nieruchomości. Od tej decyzji odwołała się Elżbieta B., zarzucając niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, poprzez przyjęcie, że spoczywa na niej obowiązek wniesienia jednorazowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości zbytej w 1996 r. Wniosła zatem o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie braku przesłanek prawnych do uiszczenia opłaty. Jednocześnie zwróciła się o umorzenie naliczonej opłaty, powołując się na trudną sytuację materialną swojej rodziny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 3 lipca 1998 r. (...), działając na podstawie art. 138 par. 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tejże decyzji Kolegium stwierdziło, iż Elżbieta B. w 1991 r. odziedziczyła gospodarstwo rolne o powierzchni 5,30 ha położone we wsi Ch. gmina Sz. Zgodnie z ówczesnym planem zagospodarowania przestrzennego z 1990 r. gospodarstwo to było położone na terenach upraw rolnych. Uchwałą rady Gminy Sz. (...) z dnia 19 kwietnia 1996 r. w sprawie zmiany fragmentów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Sz. /ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Nr 13 poz. 54 z dnia 2 sierpnia 1996 r./ część gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego Elżbiety B. została przeznaczona na cele zabudowy zagrodowej z udziałem zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności brutto - symbol B 60 MR MN. Dwie działki gruntu, obie o powierzchni 0,12 ha zostały sprzedane w drodze aktów notarialnych dnia 23 października 1996 r. /Rep. "A" 3843/1996/ i z dnia 29 października 1996 r. /Rep. "A" 3883/1996/. Z adnotacji notariusza na wypisach aktów notarialnych wynika, że wypisy te zostały wydane zarządowi Gminy Sz. w dniach ich sporządzenia. Po upływie prawie 2 lat wójt Gminy Sz., działając na podstawie art. 36 ust. 3, 4 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił opłatę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż z akt sprawy nie wynika, aby przed podjęciem decyzji Elżbieta B. została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty /art. 61 par. 4 Kpa/, co zdaniem organu II instancji rażąco naruszało art. 10 par. 1 Kpa Ponadto Kolegium stwierdziło, że nie wiadomo, czy odwołująca się została prawidłowo zawiadomiona o wyłożeniu projektu planu, a tym samym o dokonanych zmianach w planie zagospodarowania przestrzennego. Z zaświadczenia Urzędu Gminy Sz. wydanego po wejściu w życie uchwały w sprawie zmiany planu wynika natomiast, że działka Nr 578 /z której wydzielono i sprzedano działki 578/2 i 578/4/ w planie zagospodarowania przestrzennego położona jest na terenach upraw rolnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w konkluzji uzasadnienia decyzji zajęło stanowisko, iż organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę winien w pierwszej kolejności ustalić wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, a następnie ocenić, czy w świetle zebranego materiału zachodzą przesłanki do obciążenia Elżbiety B. wspomnianą opłatą. Zakwestionowano także przyjętą w decyzji organu pierwszej instancji stawkę w wysokości 15 procent wzrostu wartości nieruchomości, z uwagi na par. 5 uchwały Rady Gminy Sz. z dnia 19 kwietnia 1996 r., wprowadzający sztywną stawkę procentową, służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a mianowicie - 20 procent dla terenów MR/MN, UTL. Stawka ta jest wiążąca dla organu ustalającego opłatę.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją Wójta Gminy Sz. z dnia 18 września 1998 r. (...), wydaną na podstawie art. 36 ust. 3, 4 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 Kpa, ustalono dla Elżbiety B. jednorazową opłatę w wysokości 816 zł z tytułu zbycia działek nr 578/2 i 578/4 położonych we wsi Ch., które w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia 26 kwietnia 1990 r. przeznaczone były pod uprawy rolne, a uchwałą Rady Gminy z dnia 19 kwietnia 1996 r. o zmianie planu przeznaczone zostały na cel budownictwa jednorodzinnego. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy Sz. stwierdził, że Elżbieta B. sprzedała wspomniane działki na rzecz Magdaleny P. i Antoniego M. Działka nr 578 o powierzchni 3,54 ha przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego pod uprawy rolne. Na skutek zmiany planu dokonanej w 1996 r. część tej działki o powierzchni ok. 0,20 ha została przeznaczona pod budownictwo zagrodowe z udziałem jednorodzinnego. Grunt ten został wydzielony geodezyjnie na wniosek właściciela i oznaczony jako działki nr 578/2 i 578/4, o powierzchni łącznej 0,24 ha. W związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znacznie wzrosła wartość wydzielonych działek. W dalszej części uzasadnienia Wójt Gminy Sz. stwierdził, iż po uchyleniu jego wcześniejszej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wszczął postępowanie w dniu 22 lipca 1998 r. i że w postępowaniu tym brała udział Elżbieta B.. Ustalono, iż była ona świadoma, że zbywa działki budowlane, gdyż o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego była prawidłowo powiadomiona. Wprawdzie Urząd Gminy w dniu 17 października 1996 r. wydał błędne zaświadczenie nr 7356/76/96 określające, iż działka nr 578 obejmuje tereny przeznaczone pod uprawy rolne, jednakże ta informacja nie może zwolnić Elżbiety B. z zapłacenia jednorazowej opłaty na rzecz Gminy. W zmienionym w 1996 r. planie zagospodarowania przestrzennego jednorazowa opłata została ustalona na 20 procent wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z wyceną dokonaną przez biegłego w zakresie szacowania wartości nieruchomości z listy Wojewody Piotrkowskiego wzrost wartości działek nr 578/2 i 578/4 wynosi 4080 zł, dlatego jednorazowa opłata na rzecz Gminy wynosi 816 zł.
Od tej decyzji Elżbieta B. wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że spoczywa na niej obowiązek wniesienia opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości zbytej w 1996 r. Podniosła, że wydane przez Urząd Gminy zaświadczenie informowało o tym, że z tytułu sprzedaży działek nie ponosi ona żadnych opłat. Jest zatem niewłaściwe, aby Wójt Gminy Sz. domagał się opłaty po upływie 2 lat od momentu sprzedaży działek. Ponadto powołała się na to, iż po śmierci męża znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i dlatego wniosła o umorzenie obowiązku zapłaty wspomnianej opłaty. Na wniosek składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T., rozpatrującego odwołanie Elżbiety B., pełny skład tegoż Kolegium wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym.
W ocenie Kolegium przepis art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nasuwa istotne wątpliwości prawne. Przepis ten stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 procent wzrostu wartości nieruchomości. Hipoteza tego przepisu obejmuje łącznie następujące przesłanki: 1/ uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ wzrost wartości nieruchomości, 3/ zbycie tej nieruchomości. Dyspozycja tego przepisu wiąże z tą hipotezą ustalenie przez organ gminy opłaty.
Zdaniem Kolegium, ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera własnej definicji nieruchomości. Na potrzeby "ustalania przeznaczenia i zasad gospodarowania" posługuje się pojęciami "teren" i "obszar", które to pojęcia nie są tożsame z pojęciem "nieruchomość". Legalna definicja nieruchomości zawarta jest w art. 46 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności /grunty/, jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W ocenie Kolegium nie wydaje się, aby w art. 36 ust. 3 /jak również w ust. 2/ ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nadano pojęciu "nieruchomość" inne znaczenie niż wynika to z definicji zawartej w Kodeksie cywilnym. Nie można bowiem przyjąć, że "nieruchomością" w znaczeniu użytym w tym przepisie, jest wyłącznie teren /część nieruchomości gruntowej/, którego przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego uległo zmianie. Dla uznania obszaru gruntu za nieruchomość niezbędne jest jego wyodrębnienie od innych przedmiotów, jakimi w stosunku do niego są inne otaczające go grunty. Chodzi tu o odrębność przedmiotową, przez skonkretyzowanie jego granic zewnętrznych. Działka gruntu może stanowić samodzielną nieruchomość jako odrębny przedmiot własności albo wraz z innymi działkami wchodzić w skład nieruchomości obejmującej kompleks działek. O gruncie jako samodzielnej nieruchomości decyduje zatem jego wyodrębnienie od strony przedmiotowej jak i podmiotowej. W tej sytuacji należy przyjąć, że wszystkie grunty o pow. 5,30 ha, będące własnością skarżącej stanowią jedną nieruchomość, jeden przedmiot własności, bez względu na ich przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można kwestionować faktu, iż na skutek włączenia, w związku z uchwaleniem zmiany planu, część gruntów wchodzących w skład nieruchomości skarżącej do terenów budownictwa jednorodzinnego, wartość tej nieruchomości, jako całości, wzrosła. Wszelako okoliczności te na gruncie wykładni językowej interpretowanych przepisów, nie uzasadniają ustalenia i pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jako że nie nastąpiło zbycie tej nieruchomości w całości, a jedynie jej części. W uzasadnieniu uchwały Kolegium wyrażono pogląd, że gdyby zamiarem prawodawcy było rozciągnięcie obowiązku wniesienia opłat również na zbywców części nieruchomości objętej uchwalonym lub zmienionym planem zagospodarowania przestrzennego, to przyjąłby rozwiązanie analogiczne jak w art. 36 ust. 1 ustawy, odnoszącym się do skutków uniemożliwienia czy ograniczenia korzystania w sposób dotychczasowy "z nieruchomości lub jej części". Może to prowadzić do konkluzji, że nie istnieją dostateczne racje przypisania pojęciu nieruchomości innego znaczenia prawnego. W efekcie, wobec braku jednej z przesłanek wymienionych w art. 36 ust. 3, jaką jest zbycie nieruchomości w całości, należałoby się opowiedzieć za brakiem podstaw do ustalenia i pobrania opłaty z tytułu wzrostu jej wartości.
Z drugiej jednak strony zdaniem Kolegium względy celowościowe wskazywałyby na to, iż na podstawie analizowanego przepisu należy pobrać opłatę również w przypadku zbycia części nieruchomości. Przyjęcie takiej interpretacji pozwoliłoby na równe traktowanie wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych zbywających nieruchomości lub ich części, których wartość wzrosła w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Względy te wskazywałyby na to, iż skoro właściciel nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania może osiągnąć określone korzyści wobec wzrostu jej wartości, to również w przypadku zbycia części nieruchomości powinien być obciążony opłatą.
Kolegium opowiada się za stanowiskiem, że względy celowościowe nie mogą przesądzać o obciążeniu opłatą. Nie jest to bowiem problem z dziedziny wykładni prawa, ale problem jego stanowienia. Ponadto omawiany przepis, będący podstawą nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku finansowego, powinien podlegać ścisłej wykładni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W związku z literalnym brzmieniem art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, zwanej dalej ustawą, powstaje wątpliwość prawna, czy wskutek przeznaczenia i wydzielenia części dotychczasowego gruntu rolnego pod budownictwo jednorodzinne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wzrosła wartość całej nieruchomości, czy tylko tych nowych, wyodrębnionych i już budowlanych działek gruntu oraz czy zbycie tylko tych działek uzasadnia ustalenie jednorazowej opłaty. Literalne brzmienie przepisu art. 36 ust. 3 ustawy, odnoszące się do "nieruchomości" nie zawiera bowiem alternatywy "lub jej część", w odróżnieniu od przepisu art. 36 ust. 1 ustawy, zawierającego zwrot "nieruchomość lub jej część".
Przepis art. 36 ust. 1 ustawy nie łączy się bezpośrednio z obrotem nieruchomością. Dotyczy on natomiast kwestii uniemożliwienia lub ograniczenia korzystania w sposób dotychczasowy z nieruchomości lub jej części. Użycie w tym przepisie zwrotu "z nieruchomości lub jej części" jest zatem w pełni zrozumiałe i adekwatne do sytuacji, jakiej przepis ten dotyczy. W określonych sytuacjach faktycznych bowiem, uniemożliwienie czy ograniczenie korzystania w sposób dotychczasowy nawet z części nieruchomości może powodować określone "nowe" skutki w tym zakresie dla całej nieruchomości, np. "nowe" korzystanie z części uniemożliwia bądź znacznie utrudnia dotychczasowe korzystanie z pozostałej części, albo inaczej mówiąc, bez możliwości dotychczasowego korzystania z części nieruchomości nie jest możliwe lub jest znacznie utrudnione dotychczasowe korzystanie z pozostałej części. Może to zatem wpływać w sposób istotny na zakres roszczeń właściciela nieruchomości, zarówno co do odszkodowania za rzeczywistą szkodę, jak i wykupu całości lub części bądź zamiany na inną nieruchomość.
W zakresie zagospodarowania przestrzennego nie jest najważniejszy aspekt podmiotowy pojęcia nieruchomości. Przeznacza się w planie dane grunty na określony cel nie dlatego, że stanowią one własność określonego rodzaju podmiotów, lecz wyłącznie z uwagi na przedmiotowe jego cechy, okoliczności faktyczne i prawne, ze względu na które dane grunty /dany teren, dany obszar gruntów, dana część powierzchni ziemskiej/ - bez względu na granice nieruchomości w klasycznym ujęciu cywilistycznym - nadają się według "planisty" na przeznaczenie ich na określony cel społeczno-gospodarczy. Granice, w jakich obszar gruntów jest przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego na określony, taki a nie inny, cel nie muszą pokrywać się z granicami nieruchomości należących do określonego właściciela czy właścicieli. Grunty należące do jednej nieruchomości w rozumieniu kodeksu cywilnego czy wieczysto-księgowym, mogą być w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na różne, odrębne cele. Takie przeznaczenie jednej dotychczasowej nieruchomości prowadzi /w końcowym rezultacie/ do podziału jej gruntów na odrębne części z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego i w końcowym rezultacie do powstania na tych gruntach odrębnych nieruchomości. Tych konstatacji nie zmienia to, że studium planu ma uwzględniać uwarunkowania wynikające m.in. z prawa własności gruntu. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym określa bowiem zasady zagospodarowania terenów. W jej przepisach mowa jest przede wszystkim, z uwagi na jej cel, o "przeznaczaniu terenów" /art. 1 i 2/, o "terenach własnych i należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych" /art. 3/, o "zagospodarowaniu przestrzennym gminy" /art. 6 ust. 1/, o "obszarach ze wskazaniem terenów", "obszarach rolniczych", "obszarach zabudowanych", "obszarach pod zabudowę", "obszarach ekologicznych" /art. 6 ust. 5/, o "podziale terenów na działki budowlane" /art. 10 ust. 1 pkt 7/, "obszarach zorganizowanej działalności inwestycyjnej" /art. 10 ust. 1 pkt 11a/. Jeżeli więc w ustawie tej występuje określenie "nieruchomość" a jednocześnie nie ma w niej definicji tego określenia, to jednak przy wykładni określenia "nieruchomość" na użytek tej ustawy nie można odrywać się od materii, którą ta ustawa reguluje. W rezultacie, gdy idzie o nieruchomość gruntową w zakresie planowania przestrzennego, to pojęcie nieruchomości w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym oznacza część gruntu - terenu należącego do określonego właściciela, przeznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego na ściśle określony cel, inny niż pozostałe części gruntu - terenu należącego do tego właściciela.
Art. 36 ust. 2-3 ustawy ma znaczenie dla obrotu cywilnoprawnego. Występuje tu, bardzo istotny dla rozważań w aspekcie pytania prawnego w niniejszej sprawie, element wyodrębnienia tego gruntu dla potrzeb obrotu cywilnoprawnego. To wyodrębnienie następuje, stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami, poprzez geodezyjny podział gruntu. Aby dokonać obrotu trzeba ściśle określić jego konkretny przedmiot - wydzielić go z całości, bądź z większej obszarowo części. W procesie dokonywania tego obrotu - wykupu, zamiany, sprzedaży - ta część gruntu zaczyna stawać się sama w sobie odrębną nieruchomością od dotychczasowej całości, a po jego dokonaniu staje się odrębną nieruchomością. Inaczej przecież art. 36 ust. 3 ustawy byłby w istocie w wielu sytuacjach zupełnie martwy. Tak właśnie, jak w niniejszej sprawie - dotychczasowa nieruchomość o pow. 5,30 ha to przed zmianą planu w całości tereny upraw rolnych, zaś tylko jej część o pow. 0,24 ha została w zmienionym planie objęta zabudową jednorodzinną. Jest przecież oczywiste, że w tej sytuacji przede wszystkim to ten obszar 0,24 ha gruntu uzyskał wyższą wartość, a nie pozostałe grunty. Uznanie, że dopiero sprzedaż wszystkich gruntów o pow. 5,30 ha da podstawę do jednorazowej opłaty za zwyżkę wartości byłoby w istocie zaprzeczeniem uregulowania przyjętego w art. 36 ust. 3 ustawy i racjonalności tego przepisu. Przecież przeznaczenie gruntu o pow. 0,24 ha pod budownictwo jednorodzinne nie ma adekwatnego wpływu na zwyżkę wartości rynkowej pozostałych gruntów przeznaczonych nadal pod uprawy rolne i stanowiących gospodarstwo rolne.
Zaznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego części gruntów należących do jednego właściciela na określony cel wcale nie musi oznaczać ani powodować, że pozostałe grunty tego właściciela straciły bądź zyskały na wartości rynkowej. Jeśli zatem przedmiotem obrotu jest tylko ta część gruntu, której dotyczy zmiana w planie powodująca wzrost jego wartości, to ma w tym zakresie zastosowanie art. 36 ust. 3 ustawy o jednorazowej opłacie, gdyż ta część gruntu jest nieruchomością w rozumieniu tego przepisu.
Nadmienić tutaj warto, że w ramach art. 36 ust. 2 ustawy jest niewątpliwe, że chodzi też o zbycie części nieruchomości, mimo, że w przepisie tym jest mowa o zbyciu "nieruchomości" bez dodatkowego określenia "w całości lub w części".
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, określając zasady zagospodarowania terenów, pozostaje w związku z ustawą o gospodarce nieruchomościami i odwrotnie. Podział nieruchomości według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc, dla właściwego rozumienia pojęcia nieruchomości w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, istotne znaczenie mają też przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Do ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzono w sposób jednolity ani kodeksowego pojęcia nieruchomości /art. 46 par. 1 Kc/ ani pojęcia wieczysto-księgowego /art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz.U. nr 19 poz. 147 ze zm./. W ustawie o gospodarce nieruchomościami pojęcie nieruchomości ma charakter specyficzny w tym znaczeniu, że zależy ono od szczególnych materii, którą ta ustawa reguluje - podział, obrót, wywłaszczenie, zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W przepisach art. 93 i art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa jest o podziale nieruchomości, który ma zarówno charakter podziału geodezyjnego - "wydzielenie działek gruntu", jak i podziału prawnego - wyodrębnienie działki geodezyjnie samodzielnej nie graniczącej z innymi działkami gruntu tego samego właściciela. Nieruchomość gruntowa na tle ustawy o gospodarce nieruchomościami, to taki grunt wyodrębniony, który staje się przedmiotem obrotu - sprzedaży, przekazaniu w użytkowanie wieczyste, oddaniu w trwały zarząd. W zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest z kolei niewątpliwe, że przez zwrot nieruchomości rozumie się także zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli zatem dotychczasowa nieruchomość jest przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na różne cele, to podział jej na kilka nowych działek gruntu, uwzględniający to różne przeznaczenie, a więc dokonywany z uwzględnieniem art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest wprawdzie podziałem geodezyjnym, lecz jeśli po tym podziale następuje obrót cywilnoprawny tymi działkami a opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 ustawy związane są ze sporządzeniem aktu notarialnego, tj. ze zmianą podmiotu własności działki, to nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy jest ta działka gruntu, która stała się przedmiotem tego obrotu.
Przyjęcie odmiennego stanowiska, że cała dotychczasowa nieruchomość musi być zbyta dla wymierzenia opłaty określonej w art. 36 ust. 3 ustawy, prowadziłoby do podważenia sensu wprowadzenia tej opłaty oraz do przedawnienia jej pobrania /art. 36 ust. 7/. Ponadto powstałyby wówczas niczym nie uzasadnione komplikacje, dotyczące obowiązków notariusza /art. 36 ust. 8 i 9/. Czy notariusz ma zawiadamiać o sprzedaży dopiero po zbyciu ostatniej części dotychczasowej nieruchomości, i jak może to realizować, skoro dla każdej części nieruchomości akt notarialny może być sporządzony przed innym notariuszem. Oznaczałoby to, że wójt wydaje decyzję dopiero po otrzymaniu aktu notarialnego dotyczącego ostatniej części nieruchomości, co mogłoby być niemożliwe, gdyby zbycie ostatniej części nieruchomości nastąpiło dopiero po terminie określonym w art. 36 ust. 7 ustawy. W takiej sytuacji nie byłoby także możliwe realizowanie przepisu art. 36 ust. 10 ustawy. Ponadto, w ogóle byłoby niemożliwe wymierzenie opłaty, jeśli pozostała część nieruchomości /choćby o minimalnym obszarze/ nie stała się przedmiotem obrotu. To wszystko prowadziłoby do całkowitej nieracjonalności tak rozumianego przepisu art. 36 ust. 3 ustawy. Literalna wykładnia tego przepisu prowadziłaby zatem do wniosków niemożliwych do zaakceptowania. Tak np., przy podziale nieruchomości na działki budowlane /art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy/ dopiero zbycie wszystkich tych działek wiązałoby się z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty, do czego nigdy mogłoby nie dojść, jeśli właściciel zatrzymałby choćby jedną z działek dla siebie.
Z powyższych względów należało dojść do wniosku, że nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy jest także część gruntu, należącego do tego samego właściciela, objęta planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona w tym planie na określony cel, i która po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym może być, w rezultacie tego przeznaczenia, samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.