Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856/, z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
Pytanie to zostało postawione na tle następującego stanu faktycznego.
Rozpoznając po raz drugi wniosek Dyrektor Zarządu Zieleni i Cmentarzy Komunalnych w P., decyzją z dnia 2 maja 2001 r. (...) odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. Ł. 14 A i B w P. wydania zezwolenia na usunięcie dębu rosnącego na gruncie nieruchomości wspólnej przy budynku mieszkalnym, położonym w P. przy ul. Ł. 14 A. Jako podstawę prawną tej decyzji organ orzekający wskazał m.in. art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 169 ze zm./ - zwanej dalej ustawą o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz art. 39 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że "objęte postępowaniem drzewo /dąb/ jest w dobrej kondycji zdrowotnej i rośnie w takiej odległości od budynku, iż nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, a zatem wystarczające jest przeprowadzenie cięć prześwietlających jego koronę, szczególnie od strony budynku".
Od decyzji tej odwołanie wniosła, działająca przez swój zarząd, Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. Ł. 14 A i B w P., przedstawiając argumenty przemawiające jej zdaniem za usunięciem spornego dębu.
Rozpatrując to odwołanie skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. powziął wątpliwość, podzieloną następnie przez pełny skład tego Kolegium, przytoczoną w sentencji uchwały. Uzasadniając pytanie Kolegium zwróciło przede wszystkim uwagę na treść art. 29 Kpa, który stanowi, że stronami postępowania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne, również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zdaniem Kolegium do żadnego z tych podmiotów nie można zaliczyć wspólnoty mieszkaniowej, gdyż w świetle przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. 2000 nr 80 poz. 903/, zwanej dalej ustawą o własności lokali, nie ma ona osobowości prawnej ani też nie jest państwową jednostką organizacyjną lub organizacją społeczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ustawy o własności lokali - wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład określonej nieruchomości. Posiada ona zatem przymiot "ułomnej osoby prawnej", skoro w świetle tego przepisu może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Nasuwa się jednakże poważna wątpliwość czy możliwe jest uznanie także "ułomnej osoby prawnej" za stronę postępowania administracyjnego. Z drugiej strony Kolegium podniosło, że legitymowanym do złożenia wniosku o wydanie na podstawie art. 48 ust 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska pozwolenia na wycięcie drzew lub krzewów jest podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości, na której znajdują się drzewa lub krzewy wymagające usunięcia. Ten przymiot wspólnota mieszkaniowa posiada, gdyż do niej jako do ogółu właścicieli należy tytuł prawny do nieruchomości wspólnej, tj. również do gruntu, na którym posadowione jest objęte postępowaniem drzewo. Dla uzasadnienia istniejącej wątpliwości prawnej Kolegium powołało się nadto na rozbieżne w tej materii orzecznictwo NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Pytanie prawne w tej sprawie zostało sformułowane w sposób zbyt ogólny, wykraczający poza granice rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych zakres pytania powinien ograniczać się do zagadnienia prawnego, od rozstrzygnięcia którego zależy załatwienie /rozstrzygnięcie/ danej sprawy. Przedstawione zagadnienie prawne nie może być więc rozważane w odniesieniu do wszystkich postępowań administracyjnych toczących się lub mogących się toczyć z udziałem wspólnoty mieszkaniowej, o jakiej mowa w art. 6 ustawy o własności lokali, ale ograniczone musi zostać tylko do tej sprawy, na kanwie której pytanie prawne zostało sformułowane. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że chodzi w niej o przymiot strony wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu o uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa rosnącego na nieruchomości wspólnej, tj. w postępowaniu rozstrzyganym w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Odpowiedź na pytanie prawne należało zatem ograniczyć do kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy.
Po wystąpieniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z pytaniem prawnym, z dniem 1 października 2001 r. utraciła moc ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska, na podstawie art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 100 poz. 1085/. Stosownie jednak do przepisu art. 3 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Ponieważ brak jest przepisów szczególnych wyłączających zasadę wynikającą z art. 3 ust. 1 tej ustawy w sprawach o zezwolenie na usunięcie drzew, to do rozstrzygnięcia sprawy w której zostało sformułowane pytanie prawne, będą miały w dalszym ciągu zastosowanie przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Przechodząc do istoty wątpliwości zgłoszonych w pytaniu prawnym należy podnieść, że zgodnie z treścią art. 28 Kpa "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". O przymiocie danego podmiotu jako strony w postępowaniu administracyjnym decyduje zatem jej interes prawny lub obowiązek, który upoważnia ten podmiot do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego /art. 61 Kpa/ i do brania w nim udziału. Przyjmuje się zgodnie, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego, może wynikać także z innych gałęzi prawa np. prawa finansowego, cywilnego, prawa pracy. Musi to być norma konkretna, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego. Jak to przyjął NSA w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 9/96 /ONSA 1997 Nr 3 poz. 102/ i z dnia 11 października 1999 r. OPS 11/99 /ONSA 2000 Nr 1 poz. 6/, interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta następuje przy tym najczęściej w decyzji administracyjnej wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy.
W wyniku wydania takiej decyzji /rozstrzygnięcia/ strona postępowania, administracyjnego może stać się stroną nawiązanego z mocy tej decyzji i na podstawie prawa materialnego stosunku prawnego. To zaś będzie przesądzać, że w postępowaniu tym podmiot nawiązanego stosunku prawnego ma przymiot strony /zdolność administracyjnoprawną/.
Inaczej rzecz ujmując, jeżeli dany podmiot może stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego na podstawie prawa materialnego z mocy decyzji, to będzie on występował w postępowaniu administracyjnym jako strona /tak B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck W-wa 1996 - str. 202/. Utrwalone jest przy tym stanowisko, że zdolność administracyjnoprawna jest pojmowana szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa. Wynika to z różnorodności prawnej spraw /uregulowań/, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym.
W konkluzji tej części rozważań należy zatem stwierdzić, że jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę wykazana w danym postępowaniu swojego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanego pytania prawnego należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy w świetle przepisów ustawy o własności lokali i ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wspólnota mieszkaniowa może stać się stroną stosunku prawnego na mocy decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
W związku z treścią art. 33 kodeksu cywilnego istnieje zgoda co do tego, że wspólnota nie jest osobą prawną skoro brak przepisu szczególnego, który by jej taką osobowość przyznał. W nauce prawa istnieje natomiast zasadnicza różnica poglądów co do tego, czy wspólnota mieszkaniowa w ogóle posiada zdolność prawną, a jeżeli tak, to w jakim zakresie i czy można ją zaliczyć do "ułomnych osób prawnych" /zobacz: M. Nazar, Status cywilnoprawny wspólnoty mieszkaniowej - Rejent 2000 nr 4 str. 128-150 oraz przytoczone i powołane tam szeroko poglądy przedstawicieli nauki prawa/. Skoro zgodnie z treścią art. 6 ustawy o własności lokali wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a stosownie do art. 17 tej ustawy odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej /w szczególności może być przeciwko niej wystawiony tytuł wykonawczy realizowany z majątku, który został poddany jej zarządowi/, to w nawiązaniu do rozstrzyganego pytania prawnego należy przychylić się do poglądu, że może ona być podmiotem praw i obowiązków oraz wchodzić w stosunki prawne z innymi podmiotami. To zaś przesądza, iż co do zasady może ona mieć przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Zdolność ta jest jednak ograniczona do sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty, tj. do spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. Wobec tego należy rozważyć, czy wynikający z art. 48 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, ciążący na jednostkach organizacyjnych i osobach fizycznych, obowiązek utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na użytkowanych przez te podmioty nieruchomościach można zaliczyć do zadań wspólnoty mieszkaniowej, tj. zadań związanych z zarządem nieruchomością wspólną w sytuacji, gdy drzewa te lub krzewy rosną właśnie na takiej nieruchomości. Skoro według art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali część wspólna nieruchomości /również w sytuacji gdy rosną na niej drzewa i krzewy/ nie służy wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali a do współkorzystania przez wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej /art. 12 ust. 1/, to niewątpliwie w ramach obciążającego wspólnotę zarządu tą częścią nieruchomości należy również umieścić obowiązek utrzymania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na części wspólnej nieruchomości /stanowiących zgodnie z art. 48 Kc jej części składowe/. Czynności związane z utrzymaniem i korzystaniem z tych drzew i krzewów należy zaliczyć przy tym do czynności zwykłego zarządu, które co do zasady podejmuje samodzielnie zarząd wspólnoty mieszkaniowej /art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali/. Skłania to do przyjęcia poglądu, że statuowany w przepisie art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów należy do zadań wspólnoty związanych z zarządem nieruchomością wspólną, jako bezpośrednio związany z obowiązkiem, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 tej ustawy. W konsekwencji należy stwierdzić, że wspólnota mieszkaniowa może stać się podmiotem praw i obowiązków skonkretyzowanych w decyzji opartej na treści art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Przemawia to za uznaniem wspólnoty mieszkaniowej za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa w sprawie, o której mowa w art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Wykładnia art. 29 Kpa, nie może prowadzić do sytuacji, w której wspólnota mieszkaniowa nie mogłaby brać udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w którym mogłaby zapaść decyzja normująca jej prawa i obowiązki. Jak to bowiem trafnie podniósł NSA interpretując treść art. 29 Kpa w wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r., V SA 1935/99 /Palestra 2000 nr 7-8 str. 248/, jeżeli ustawodawca wyposaża dany podmiot w zdolność prawną na gruncie określonej dziedziny administracyjnego prawa materialnego, to prawo procesowe nie może ograniczać jego zdolności administracyjnoprawnej w zakresie praw i obowiązków wynikających z tej dziedziny prawa. Należy zwrócić także uwagę, że wspólnota mieszkaniowa, gdy chodzi o krąg podmiotów ją tworzących może być zróżnicowana. Mogą ją tworzyć wyłącznie osoby fizyczne, mogą ją tworzyć osoby fizyczne i osoby prawne itd., a więc podmioty wymienione w art. 29 Kpa. Skoro każdy z tych podmiotów, tj. określona osoba fizyczna lub osoba prawna może być zgodnie z tym przepisem /art. 29 Kpa/ stroną postępowania administracyjnego, to zasadny jest wniosek, że przymiot taki będzie posiadał także zbiór tych podmiotów powiązanych ze sobą z mocy ustawy określonym węzłem prawnym. Ponieważ właśnie zbiór takich podmiotów /ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości/ stanowi wspólnotę mieszkaniową, to może ona być stroną także w rozumieniu art. 29 Kpa. Będzie nią bowiem grupa podmiotów, z których każdy indywidualnie należy do podmiotów wymienionych w tym przepisie. Dla uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej istniałaby konieczność występowania wielu stron postępowania /właścicieli poszczególnych lokali/, odchodzi się od konieczności występowania przez każdego członka wspólnoty mieszkaniowej indywidualnie, na rzecz działania w ich imieniu organów wspólnoty.
Za przyznaniem wspólnocie mieszkaniowej, co do zasady, przymiotu strony w rozumieniu art. 28 i art. 29 Kpa przemawia nadto dotychczasowe orzecznictwo NSA, w którym /w wyrokach wydanych głównie na podstawie prawa budowlanego/ przymiot ten nie był w większości orzeczeń przez składy orzekające kwestionowany /tak NSA w wyrokach: z dnia 27 grudnia 2000 r. II SA/Gd 1443/98 i II SA/Gd 629/99, z dnia 11 października 2000 r. II SA/Kr 115/98, z dnia 24 marca 2000 r. IV SA 1940/99, z dnia 14 kwietnia 1999 r. IV SA 175/97 i z dnia 9 września 1998 r. IV SA 2027/98 - dotychczas nie publikowane/.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.