Uzasadnienie
Wątpliwość prawna przedstawiona do wyjaśnienia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłoniła się na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 9 listopada 1990 r., (...), utrzymaną w mocy decyzją Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa P. z dnia 29 marca 1991 r., (...), ustanowiono na rzecz Sądu Apelacyjnego w P. prawo zarządu nieruchomości położonej w P. przy ul. T. 21, obejmującej działki nr 68 o pow. 1.127 m2, nr 69 o pow. 1.013 m2, nr 70 o pow. 1.071 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr 101385 jako własność Miasta P., na okres 10 lat. Na skutek skargi Prezesa Sądu Apelacyjnego w P. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 listopada 1991 r., SA/Po 767/91, uchylił decyzję Kolegium Odwoławczego, w następstwie czego decyzją z dnia 16 marca 1992 r. Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 9 listopada 1990 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 1 kwietnia 1998 r., (...), Zarząd Miasta P. odmówił ustanowienia trwałego zarządu opisaną nieruchomością na rzecz Sądu Apelacyjnego w P., stwierdzając, że prawo własności nieruchomości przysługuje Miastu P. Stosownie do postanowień przepisu art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddaje się w zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące własność gminy - komunalnej jednostce organizacyjnej. Oznacza to, zdaniem organu I instancji, że ustanowienie prawa trwałego zarządu nieruchomością będącą własnością Miasta P. dla państwowej jednostki organizacyjnej, jaką jest Sąd Apelacyjny, naruszałoby powyższy przepis, jak również przepisy o właściwości rzeczowej organów.
W odwołaniu od powyższej decyzji Prezes Sądu Apelacyjnego w P. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia 20 stycznia 1993 r., (...), stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności opisanej nieruchomości przez Miasto P. Stwierdził, że nie podziela stanowiska organu I instancji, że były podstawy do zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia treści art. 207 ust. 1 tej ustawy. Prezes Sądu wyraził ponadto pogląd, że jeśli w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość przy ul T. 21 w P. była własnością Skarbu Państwa i znajdowała się we współposiadaniu jednostki komunalnej, jaką był Zarząd (...) Szybkiego Tramwaju, oraz we współposiadaniu i zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej - Sądu Apelacyjnego w P., to należało sprawę przekazać do rozstrzygnięcia Kierownikowi Urzędu Rejonowego w P. w celu jej rozpoznania w trybie art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego odpowiednie zastosowanie powinna znaleźć uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r., W 12/92, dotycząca powszechnie obowiązującej wykładni art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./.
Decyzją z dnia 7 sierpnia 1998 r., (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy powyższą decyzję Zarządu Miasta P. przytaczając następującą argumentację:
Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ w drodze decyzji. Organem tym w myśl art. 4 pkt 9 powołanej wyżej ustawy jest w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy - zarząd gminy, a w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - kierownik urzędu rejonowego. Ponieważ przepis art. 43 ust. 5 ustawy stanowi, że kierownik urzędu rejonowego władny jest decyzją ustanowić trwały zarząd na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy władny jest decyzją ustanowić trwały zarząd na rzecz komunalnej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność gminy, to skoro w omawianej sprawie wnioskodawcą jest państwowa jednostka organizacyjna, a objęta wnioskiem nieruchomość jest własnością komunalną, przepis ten nie pozwala na uwzględnienie wniosku o ustanowienie trwałego zarządu nieruchomością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło ponadto, że skierowanie przez Sąd Apelacyjny w P. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia 20 stycznia 1993 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Miasto P. własności nieruchomości, nie daje podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego. Kwestionowanie tej decyzji nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.
Organ odwoławczy wyraził też pogląd, że w rozpatrywanej sprawie może znaleźć zastosowanie art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym posiadaczom nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa lub gminy, którzy w dniu 5 grudnia 1990 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu im tych nieruchomości, wydanymi w formie przewidzianej prawem, i nie legitymują się nimi w dniu 1 stycznia 1998 r., oddaje się te nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze umowy.
Powyższą decyzję zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes Sądu Apelacyjnego w P. Wniósł o jej uchylenie, zarzucając, że rozpoznające odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w zasadzie ograniczyło się do powtórzenia argumentacji organu I instancji, a nie ustosunkowało się merytorycznie do zarzutu, iż nie było podstaw do zastosowania art. 43 ust. 5 i art. 45 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia art. 207 ust. 1 tej ustawy, który daje podstawę do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Sądu Apelacyjnego jako państwowej jednostki organizacyjnej i to w myśl wniosku ewentualnego złożonego przez Prezesa tego Sądu w piśmie z dnia 29 grudnia 1995 r. Skarżący wyraził ponadto pogląd, sformułowany już w odwołaniu, że jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość położona w P. przy ul. T. 21 była własnością Skarbu Państwa, oddaną w zarząd Sądowi Apelacyjnemu w P. jako państwowej jednostce organizacyjnej we współposiadaniu z Zarządem (...) Szybkiego Tramwaju, będącym komunalną jednostką organizacyjną, to należało sprawę przekazać do rozstrzygnięcia Kierownikowi Urzędu Rejonowego w celu rozpoznania jej w trybie art. 207 ust. 1 cytowanej ustawy.
Wyrażając powyższe stanowisko, Prezes Sądu Apelacyjnego odwołał się również do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. w sprawie W 12/92, zawierającej wykładnię art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych. Podniósł ponadto zarzut, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do jego stanowiska, poprzestając jedynie na przyznaniu, że art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami może mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowanie. Skarżący nie podzielił też stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż brak było podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania z powodu toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Pozytywny wynik tego postępowania miałby bowiem istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy nie rozważył nadto możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając powyższą skargę, Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwość prawną wyrażoną w sentencji postanowienia.
W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający podniósł, że zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, zwanej dalej ustawą, posiadaczom nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 5 grudnia 1990 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu im tych nieruchomości, wydanymi w formie przewidzianej prawem, i nie legitymują się nimi w dniu wejścia w życie ustawy, oddaje się je odpowiednio w użytkowanie wieczyste, w drodze umowy, lub w trwały zarząd, w drodze decyzji. W tym stanie rzeczy, zdaniem składu orzekającego, za trafne można uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., wyrażone w zaskarżonej decyzji, że trwały zarząd, o którym mowa w art. 207 ustawy, jest tożsamy z instytucją trwałego zarządu uregulowaną w art. 43-50 tej ustawy. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia argument o racjonalnym działaniu ustawodawcy, który w przepisach art. 43-50 i art. 207 ust. 1 ustawy użył tego samego terminu dla określenia formy władania nieruchomością. Za uprawniony zatem można uznać wynikający z powyższego wniosek, że ograniczenia wynikające z art. 43 ust. 5 ustawy dotyczą również nieruchomości oddawanych w trwały zarząd na podstawie art. 207 ust. 1 tej ustawy.
Zdaniem składu orzekającego jednak można bronić również stanowiska, że skoro przytoczony przepis art. 207 ust. 1 umieszczony został w Dziale VII ustawy, w rozdziale 1 zawierającym wyłącznie przepisy przejściowe, jest on przepisem szczególnym w stosunku do uregulowań omawianej ustawy i ograniczenia wynikające z jej art. 43 ust. 5 nie odnoszą się do jego stosowania. Za takim stanowiskiem przemawia też cel omawianego przepisu. Pozwala on bowiem na uregulowanie tytułu prawnego posiadaczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy legitymujących się posiadaniem już co najmniej od dnia 5 grudnia 1990 r. Miejsce, w jakim przepis ten został umieszczony w ustawie, jak i jego cel, zmierzający do uporządkowania stanu prawnego gruntów pozostających w wieloletnim nieprzerwanym posiadaniu podmiotów nielegitymujących się tytułem do nich, może prowadzić do wniosku, że jest on przepisem szczególnym w stosunku do zasadniczych uregulowań ustawy. To z kolei może uzasadniać stanowisko, że jego stosowanie nie jest objęte ograniczeniem wyrażonym w art. 43 ust. 5 ustawy, że nieruchomości stanowiące własność gminy mogą być oddane w trwały zarząd wyłącznie komunalnej jednostce organizacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną, zważył, co następuje:
Przedstawione do wyjaśnienia zagadnienie prawne, związane ze stanem faktycznym sprawy zakończonej zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., wiąże się z rozumieniem postanowień art. 207 ust. 1 ustawy oraz relacji, w jakiej postanowienia tego przepisu pozostają do innych przepisów tej ustawy, a w szczególności do art. 43 ust. 5 w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., tj. przed zmianą tego przepisu, dokonaną postanowieniami art. 137 pkt 22 lit. "b" ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ oraz postanowieniami art. 1 pkt 81 lit. "a" ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 70/.
Przepis art. 207 ust. 1 ustawy stanowi, w zakresie, w jakim jego postanowienia pozostają w związku ze sprawą zakończoną zaskarżoną decyzją, iż posiadaczom nieruchomości stanowiących własność gminy, którzy w dniu 5 grudnia 1990 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu im tych nieruchomości, wydanymi w formie przewidzianej prawem i nie legitymują się nimi w dniu wejścia w życie tej ustawy, a więc w dniu 1 stycznia 1998 r., oddaje się w drodze decyzji w trwały zarząd. Przepis ten, zawarty w rozdziale ustawy zawierającym przepisy przejściowe, stanowi kontynuację procesu porządkowania stanu prawnego władania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, a następnie i własność gmin, który został rozpoczęty postanowieniami ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 24 poz. 170/. Ustawą tą do postanowień art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /według tekstu jednolitego ustawy zawartego w Dz.U. 1988 nr 14 poz. 74, a w art. 80 według tekstu jednolitego zawartego w Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ zostały dodane ust. 2-4, zawierające uproszczoną procedurę umożliwiającą uregulowanie stanu prawnego gruntów państwowych będących w dniu 1 sierpnia 1988 r. w posiadaniu podmiotów, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i do dnia 31 grudnia 1988 r. nie wystąpiły o uregulowanie tego stanu prawnego. Następnie, w związku z reaktywowaniem w Polsce z dniem 27 maja 1990r. samorządu terytorialnego na szczeblu gmin i pojawieniem się z tym dniem nowej kategorii własności, własności komunalnej, przysługującej gminom i innym gminnym osobom prawnym, ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ zmieniony został art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w ten sposób, że z możliwości uregulowania stanu prawnego gruntów mogli skorzystać również nieformalni posiadacze gruntów stanowiących własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej.
Kolejny etap w procesie porządkowania stanu prawnego władania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i własność gmin zapoczątkował art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 132 poz. 601/. Z mocy tego przepisu po art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dodany został ust. 1a, zgodnie z którym stało się możliwe uregulowanie stanu prawnego nieruchomości również przez nieformalnych posiadaczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 5 grudnia 1990 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymowali się nimi w dniu wejścia w życie cytowanej ustawy z dnia 21 października 1994 r., tj. w dniu 8 grudnia 1994 r. Tak więc na podstawie art. 80 ust. 1a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została stworzona możliwość uregulowania stanu prawnego również przez nieformalnych posiadaczy, którzy objęli nieruchomości w posiadanie po dniu 1 sierpnia 1988 r., a przed dniem 5 grudnia 1990 r. Na podstawie obu przepisów /art. 80 ust. 1a i art. 80 ust. 2/ przekazanie gruntu następowało w drodze decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin.
W odróżnieniu od powoływanych wyżej przepisów, art. 207 ust. 1 ustawy w brzmieniu przed zmianami dokonanymi przez art. 1 pkt 81 lit. "a" ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw, nie określał terminu, w jakim nieformalny posiadacz powinien złożyć wniosek o oddanie posiadanej nieruchomości w trwały zarząd. Przepis ten nie przewidywał również możliwości oddawania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w użytkowanie. Nieruchomości te mogły być bowiem oddawane nieformalnym posiadaczom bądź w użytkowanie wieczyste bądź w trwały zarząd, przy czym w samym przepisie nie zostało określone, kiedy i którym podmiotom oddaje się nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a kiedy i komu w trwały zarząd. Oddanie to miało jednak następować "odpowiednio".
Należy ocenić, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /tj. z dniem 15 lutego 2000 r./ zasady porządkowania stanu prawnego władania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i własność gmin uległy kolejnym zmianom. Na podstawie bowiem znowelizowanego przepisu art. 207 ustawy możliwe jest wyłącznie żądanie osób, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi w dniu 1 stycznia 1998 r., oddania im nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę - co do zasady - z lokalizacją stałą, a z lokalizacja czasową wówczas, jeżeli lokalizacja ta jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dniu zgłoszenia żądania. Przepis ten nie przewiduje natomiast możliwości oddawania nieruchomości w trwały zarząd. Możliwości takie wygasły z dniem 14 lutego 2000 r.
Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gmin zostały określone w przepisach działu II ustawy. Stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 ustawy nieruchomości te mogą być przedmiotem obrotu, a w szczególności mogą być przedmiotem oddania w trwały zarząd. W świetle postanowień art. 18 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania w sprawie przez organy administracji publicznej oddanie nieruchomości w trwały zarząd mogło nastąpić na rzecz państwowej lub komunalnej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej. Zasadę tę potwierdza art. 43 ust. 1 ustawy deklarujący, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez państwową lub komunalną jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej.
Podstawową zasadę z punktu widzenia konstrukcji prawnej trwałego zarządu zawiera art. 43 ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, a nieruchomości stanowiące własność gminy - komunalnej jednostce organizacyjnej. W zgodzie z powyższą zasadą została określona właściwość organów ustanawiających trwały zarząd. W myśl art. 45 ust. 1 ustawy w związku z postanowieniami art. 4 pkt 9 tej ustawy organem właściwym do ustanowienia, w drodze decyzji, trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa był - w czasie orzekania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. - kierownik urzędu rejonowego jako terenowy organ rządowej administracji ogólnej, a zarząd gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.
Zasada zawarta w art. 43 ust. 5 ustawy stanowi kontynuację postanowień art. 4 ust. 4 poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez ustawę z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oba te przepisy stanowią wyraz konieczności ścisłego związku pomiędzy własnością nieruchomości a przynależnością organizacyjną jednostki, na rzecz której może być ustanowiony - odpowiednio - zarząd pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i trwały zarząd pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mianowicie zarówno poprzednio, jak i obecnie, właściciel /Skarb Państwa lub gmina/ mógł i może ustanowić zarząd i trwały zarząd wyłącznie na rzecz "swojej" jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej. Zasada ta nie budziła również wątpliwości w literaturze w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /por. przede wszystkim E. Drozd [w:] E. Drozd, Z. Truszkiewicz: Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995 r., str. 46 i 168/ i jest również mocno akcentowana obecnie, pod rządami ustawy /por. m.in. E. Gniewek: Obrót nieruchomościami skarbowymi i komunalnymi, Warszawa 1999, str. 402, G. Bieniek [w:] G. Bieniek, S. Dmowski, S. Rudnicki, G. Rudnicki: Prawo obrotu nieruchomościami, Warszawa 1999, str. 222 i M. Wolanin: Gospodarowanie i przekształcanie własności nieruchomości, Warszawa 1999, str. 37/.
Zasada, iż nieruchomość Skarbu Państwa nie może być oddana w trwały zarząd komunalnej jednostce organizacyjnej, a nieruchomość gminy - państwowej jednostce organizacyjnej, znajduje pełne uzasadnienie w ustaleniach związanych z charakterem prawnym trwałego zarządu oraz stosunkiem między właścicielem - Skarbem Państwa lub gminą /obecnie również innymi jednostkami samorządu terytorialnego, w związku z utworzeniem z dniem 1 stycznia 1999 r. samorządu terytorialnego na pozostałych szczeblach zasadniczego podziału terytorialnego państwa i nowelizacją ustawy dokonaną przepisem art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa - Dz.U. nr 106 poz. 668/, a jednostką organizacyjną, na rzecz której ustanowiony został trwały zarząd.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej. W ust. 2 tego artykułu postanawia się, że jednostka organizacyjna, której oddano nieruchomość w trwały zarząd, ma prawo korzystania z nieruchomości, w szczególności w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania /pkt 1/. Może, za zgodą organu nadzorującego, oddać nieruchomość lub jej część w najem, dzierżawę albo użyczenie. Z kolei, zgodnie z art. 50 ustawy, do trwałego zarządu w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Przepisy te nie mogą w żadnym razie uzasadniać poglądu, że trwały zarząd stanowi prawo podmiotowe o charakterze cywilnym państwowej lub komunalnej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej. W świetle postanowień art. 34 oraz art. 44 Kc w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nie należącego do innych państwowych osób prawnych, jest Skarb Państwa /fiscus/ i do niego należy mienie państwowe /własność i inne prawa majątkowe/ nie należące do innych państwowych osób prawnych. Podobnie w świetle postanowień art. 43 i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz odpowiednich przepisów ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, na poziomie poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego /poszczególnych gmin, powiatów, województw/ można mówić o swoistej jedności mienia komunalnego /por. J. Ignatowicz: Prawo rzeczowe, wyd. IX, Warszawa 2000, str. 67/. Mienie to przysługuje gminie lub innym gminnym osobom prawnym /art. 43 ustawy o samorządzie gminnym/.
Państwowe i gminne jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, którym zostały oddane w trwały zarząd nieruchomości państwowe lub gminne, nie stają się z tego tytułu podmiotami jakiegokolwiek prawa podmiotowego, zarówno o charakterze prawnorzeczowym, jak i jakiegokolwiek innego prawa w rozumieniu cywilistycznym /por. Z. Radwański: op. cit. str. 177, E. Drozd [w:] op. cit., str. 46, M. Wolanin: op. cit., str. 37/ i J. Szachułowicz [w:] J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz, Warszawa 1999, str. 152/. W stosunkach cywilnoprawnych i procesowych /w odniesieniu do Skarbu Państwa na mocy art. 67 par. 2 Kpc/ działają za Skarb Państwa jako stationes fisci, a za gminę jako stationes communes i wykonują w określonym zakresie niektóre uprawnienia płynące z własności przysługującej Skarbowi Państwa lub gminie, a mianowicie uprawnienia do korzystania z nieruchomości i pobierania pożytków /por. E. Drozd: op. cit., str. 47/. Umożliwia to im funkcjonowanie i realizację zadań, do których wykonywania zostały utworzone. Uprawnienia właścicielskie w zakresie tych kategorii własności najczęściej mogą być zresztą podzielone między kilka jednostek organizacyjnych i często inna jednostka organizacyjna niż ta, która sprawuje zarząd, wykonuje uprawnienia do rozporządzania nieruchomością. Zasada ta znajduje wyraz w postanowieniach art. 11 ustawy.
Sytuacja prawna państwowej i komunalnej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej wobec zarządzanej nieruchomości wymaga wyodrębnienia sfery stosunków zewnętrznych i wewnętrznych, w jakich może znaleźć się ta jednostka w związku z oddaną jej w trwały zarząd nieruchomością. W stosunkach zewnętrznych, tj. z podmiotami nie będącymi - odpowiednio - Skarbem Państwa lub gminą, jako właściciel występuje Skarb Państwa lub gmina. Jak już podkreślono, jednostka ta nie ma uprawnień do rozporządzania nieruchomością. Może natomiast, w przypadku naruszenia w wykonywaniu trwałego zarządu, pochodzącego od osoby prawnej zewnętrznej, wystąpić z roszczeniem windykacyjnym, lecz czyni to jako Skarb Państwa lub gmina. Swoistością bowiem stationes fisci lub stationes communes jest to, że stanowią one składnik ogólnej struktury organizacyjnej Skarbu Państwa lub gminy.
Z kolei stosunki wewnętrzne, tj. między państwowymi jednostkami organizacyjnymi niemającymi osobowości prawnej i - odpowiednio - między komunalnymi jednostkami organizacyjnymi niemającymi osobowości prawnej, nie mają charakteru cywilnoprawnego, ponieważ jednostki te nie są podmiotem prawa cywilnego /por. E. Drozd [w:] op. cit., str. 49/, choć do niektórych z nich odpowiednio należy stosować przepisy prawa cywilnego /np. wynajmowanie nieruchomości przez jedną jednostkę organizacyjną drugiej/. Jednostka organizacyjna sprawująca zarząd, której zarząd został naruszony przez inną jednostkę, nie ma roszczenia windykacyjnego.
Przedstawiony wyżej charakter prawny trwałego zarządu oraz stosunki, w jakich pozostaje państwowa oraz komunalna jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, której oddana została nieruchomość w trwały zarząd, z właścicielem tej nieruchomości - Skarbem Państwa lub gminą, a z drugiej strony treść i funkcja jaką pełni art. 207 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 lutego 2000 r., uzasadniają całkowicie pogląd, że przewidziane w tym przepisie oddanie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy ich nieformalnym posiadaczom w trwały zarząd nie mogło nastąpić z naruszeniem ogólnych zasad oddawania nieruchomości w trwały zarząd, określonych w innych przepisach ustawy, a w szczególności w jej art. 43 ust.
- Brak bowiem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia tezy, iż art. 207 ust. 1 ustawy miałby w intencji ustawodawcy zawierać lex specialis wobec ogólnych zasad ustanawiania trwałego zarządu określonych w tej ustawie, odstępstwa mającego charakter zasadniczy, niedające się pogodzić z istotą trwałego zarządu oraz uprawnieniami, które przysługują właścicielowi: Skarbowi Państwa lub gminie w stosunku do oddawanej w trwały zarząd nieruchomości oraz wobec podmiotu, któremu nieruchomość jest oddawana w trwały zarząd. Przepis art. 207 ust. 1 ustawy zawiera wyłącznie unormowanie przejściowe i - jak wskazuje zmiana jego treści dokonana ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw - o ograniczonym czasie obowiązywania.
Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.