Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 października 1998 r. w sprawie SA/Bk 1804/97, SA/Bk 1805/97 skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku (...) wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnych zawartych w pytaniu przedstawionym na wstępie uchwały.
Wątpliwości prawne powstały na tle następującego stanu faktycznego:
Decyzją z dnia 2 listopada 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. udzielił Mirosławie i Stanisławowi F. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce położonej w K. przy ul. M. 6, oznaczonej numerem geodezyjnym 1801/2. Ze stanowiącego integralną część pozwolenia budowlanego załącznika w postaci planu realizacyjnego inwestycji wynikało, że budynek mieszkalny jedną ścianą miał przylegać do granicy z działką o numerze 1800 należącą do Dominika K., Bolesława P. i Stanisławy G. Inwestorzy już w listopadzie 1994 r. przystąpili do robót budowlanych, z tym że odstąpili od warunków pozwolenia na budowę zmieniając nieco wymiary budynku, podział funkcji poszczególnych pomieszczeń, elewacje, a także jego usytuowania w ten sposób, że budynek zlokalizowali przy granicy z działką z drugiej strony, tj. działką o numerze geodezyjnym 1803, należącą do spadkobierców Janiny W. Powyższe organ nadzoru budowlanego ujawnił w październiku 1995 r., tj. w momencie, gdy wykonane było podpiwniczenie, parter ze stropami i wykonywane były ściany poddasza. Spadkobierczyni Janiny W. - Zofia W.-K. zgłosiła w listopadzie 1995 r. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej podnosząc, iż inwestorzy przekroczyli granicę jej działki i wniosła o nakazanie rozbiórki dotychczas wzniesionych fundamentów.
Postanowieniem z dnia 7 grudnia 1995 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, organ I instancji wstrzymał roboty budowlane przy budynku mieszkalnym małżonków F., zaś decyzją z dnia 6 lutego 1996 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, nakazał inwestorom dostarczenie do 1 kwietnia 1996 r. inwentaryzacji geodezyjnej spornego budynku stwierdzającej, że nie został zakłócony stan posiadania działki sąsiedniej oraz do 10 czerwca 1996 r. inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną oraz projektem dalszych robót i uzyskanie do tej daty pozwolenia na wznowienie budowy.
Inwestorzy w dniu 6 marca 1996 r. złożyli wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych oraz dołączyli inwentaryzację wykonanych robót i inwentaryzację geodezyjną. Nadto do akt zostały złożone oświadczenia pozostałych spadkobierców Janiny W. - Jana W. i Lucjana W. o wyrażeniu zgody na wzniesienie budynku przy granicy ich działki.
Decyzją z dnia 21 marca 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K., powołując się na art. 28 i art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie budowy, jednocześnie zobowiązując ich do uzyskania przed oddaniem obiektu pozwolenia na jego użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego udzielone zostało na podstawie "starego" prawa budowlanego /ustawy z 1974 r./, zgodnie z którym lokalizacja budynku "po granicy" nie wymagała zgody sąsiada, a o lokalizacji rozstrzygał organ administracji. Nie ma w sprawie zastosowania art. 48 "nowego" prawa budowlanego, ponieważ inwestorzy posiadali pozwolenie na budowę i odstąpili jedynie od jego warunków. Inwentaryzacja geodezyjna nie potwierdza zarzutu przekroczenia granicy działki, a roboty budowlane dotychczas wykonane zgodne są ze sztuką budowlaną.
Na skutek odwołania Zofii W.-K. Wojewoda Ł. decyzją z dnia 6 maja 1996 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wyrokiem z dnia 17 lipca 1997 r., SA/Bk 644/96, Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpatrzeniu skargi inwestorów - uchylił wskazaną wyżej decyzję Wojewody Ł. z powodu naruszenia art. 138 par. 2 Kpa
W międzyczasie organ I instancji - po ponownym rozpoznaniu sprawy - decyzją z dnia 14 czerwca 1996 r., wydaną na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał inwestorom uzyskać do dnia 30 sierpnia 1996 r. pozwolenie na użytkowanie budynku. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że budynek jest już wybudowany w stanie surowym łącznie z przykryciem, gdyż inwestorzy, mimo wstrzymania robót budowlanych w 1995 r., budowę kontynuowali. Z tych względów nie można nakładać już na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Zofia W.-K., zarzucając, że decyzja organu I instancji narusza prawo, gdyż zmierza do zaakceptowania samowoli budowlanej.
Wojewoda Ł. zawiesił postępowanie odwoławcze z uwagi na wniesienie do NSA skargi na jego decyzję z dnia 6 maja 1996 r., zaś po zwrocie akt przez Sąd i nadesłaniu odpisu wyroku w sprawie SA/Bk 644/96 wydał dwie decyzje:
1/ decyzją z dnia 28 października 1997 r. (...), po rozpatrzeniu odwołania Zofii W.-K. od decyzji z dnia 21 marca 1996 r., tj. decyzji pozwalającej na wznowienie budowy i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, 2/ decyzją z dnia 30 października 1997 r. (...), po rozpatrzeniu odwołania Zofii W.-K. od decyzji z dnia 14 czerwca 1996 r., tj. decyzji nakazującej inwestorom uzyskanie do 30 sierpnia 1996 r. pozwolenia na użytkowanie budynku, orzekł o uchyleniu tej decyzji i umorzył postępowanie organu I instancji wynikające z treści zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji Wojewoda wskazał, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku nałożony został decyzją z 21 marca 1996 r. /utrzymaną w mocy decyzją z dnia 28 października 1997 r./, a zatem organ I instancji raz jeszcze ów obowiązek nakładając orzekł w sprawie już rozstrzygniętej.
Uzasadniając zaś decyzję z dnia 28 października 1997 r. /utrzymującą w mocy pozwolenie na wznowienie robót i nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie/ Wojewoda stwierdził, że zmiana lokalizacji budynku nastąpiła przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., a zatem do sprawy nie mogą być stosowane obecnie obowiązujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jest oczywistym, jak podaje organ, że zgodnie z par. 12 ust. 1 obowiązujących uprzednio warunków technicznych, budynki mieszkalne powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4 metrów od granicy działki, a w odległości 3 metrów o ile ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych i drzwiowych. W praktyce jednak przy sytuowaniu budynków na działkach o niewielkiej szerokości stosowana jest zasada sytuowania budynków mieszkalnych w granicy nieruchomości, pod warunkiem, że w ścianie od strony granicy nie przewiduje się otworów okiennych lub drzwiowych. Domaganie się przez skarżącą rozbiórki budynku jest niezasadne, gdyż inwestorzy posiadali decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 2 listopada 1994 r.
W skargach na obie decyzje Zofia W.-K. wniosła o ich uchylenie podnosząc, że inwestorzy wznieśli budynek z pogwałceniem zasad prawnych, sytuując go na granicy działki, zaś twierdzenie Wojewody, że nie mogą być stosowane obowiązujące obecnie przepisy o warunkach technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda Ł. wniósł o ich oddalenie.
W takim stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku powziął wątpliwości prawne, sformułowane w sentencji postanowienia. Z uzasadnienia postanowienia o wyjaśnienie wątpliwości prawnych wynika, że zdaniem tego Sądu nie ulega wątpliwości, że skutki odstępstwa inwestorów od warunków pozwolenia na budowę z dnia 2 listopada 1994 r. podlegały prawnej ocenie w świetle obowiązującej od 1 stycznia 1995 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż przed wejściem w życie tej ustawy nie zostało wobec inwestorów wszczęte postępowanie w sprawie samowoli budowlanej /art. 103 ust. 1 i 2 ustawy/. Stosowanie do oceny skutków samowoli budowlanej małżonków F. przepisów nowego prawa budowlanego oznacza, zdaniem składu orzekającego, również stosowanie przy tej ocenie nowych warunków technicznych, jakim odpowiadać winny budynki i ich usytuowanie określonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zmianą ogłoszoną w Dz.U. 1996 nr 45 poz. 200/. Wydane z mocy art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a przytoczone wyżej przepisy wykonawcze wiążą tak samo jak przepisy ustawy. Tej oceny prawnej nie zmienia fakt, że początki samowoli budowlanej inwestorów miały miejsce jeszcze pod rządem przepisów "starego" prawa budowlanego tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. i obowiązujących wówczas warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki, określonych rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./. Dodany rozporządzeniem z dnia 4 kwietnia 1996 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać winny budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1996 nr 45 poz. 200/ przepis par. 12 ust. 7, dał organowi nadzoru budowlanego uprawnienie do rozstrzygnięcia, przy braku zgody sąsiada, w drodze zaskarżalnego postanowienia o dopuszczalności usytuowania budynku w odległościach, o których mowa w ust. 6, jeżeli nie powoduje to istotnego utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Wynik incydentalnego postępowania z wniosku inwestora o zezwolenie na usytuowanie budynku przy granicy działki, przesądza o treści pozwolenia na budowę, a zatem to incydentalne postępowanie winno poprzedzać otrzymanie pozwolenia na budowę. Zdaniem składu orzekającego ocena dopuszczalności usytuowania obiektu przy granicy działki /lub tzw. ostrej granicy/ nie jest już możliwa na etapie przystąpienia przez inwestora do robót budowlanych, albowiem nie ma na tym etapie postępowania prawnych możliwości sanowania naruszenia przewidzianych warunkami technicznymi minimalnych odległości budynków od granic działek. Czynności, które obowiązany jest dokonać inwestor na skutek decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, mają bowiem na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości mniejszej od określonej w par. 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., o ile nie było konsekwencją ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mogło nastąpić jedynie za pisemną zgodą właściciela działki sąsiedniej, bądź - w przypadku braku takiej zgody - na skutek rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego. Przesądzenie usytuowania budynku w odległościach, o których mowa w par. 12 ust. 6 warunków technicznych, następuje na etapie ubiegania się o pozwolenie budowlane, gdyż dysponowanie przez inwestora zgodą sąsiada, bądź zezwoleniem organu administracji na usytuowanie budynku przy granicy, bądź w mniejszych odległościach niż wynikające z par. 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, jest warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Skład orzekający stoi przy tym na stanowisku, iż nadal zachowuje aktualność pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1993 r., SA/Ka 563/93 /Wokanda 1994 nr 7 str. 31/ stwierdzający, iż zgoda na odstępstwo od warunków określonych w par. 12 - 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 47 poz. 62/, może być udzielona wyłącznie w trybie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, nie jest natomiast możliwa w toku postępowania zmierzającego do usunięcia skutków samowoli budowlanej.
Opowiedzenie się za dopuszczalnością uzyskania takiej zgody również na tym etapie procesu inwestycyjnego rodzi niebezpieczeństwo działań metodą faktów dokonanych. Tak jak cofnięcie zgody sąsiada na usytuowanie budynku przy granicy działki jest dopuszczalne jedynie do czasu wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę /wyrok NSA z dnia 25 lutego 1997 r., II SA/Lu 553/96 oraz z dnia 28 lutego 1997 r., II SA/Po 1437/96/, tak i uzyskanie przez inwestora zezwolenia na zlokalizowanie budynku w tzw. ostrej granicy nie jest dopuszczalne już po przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych.
Z drugiej jednak strony skład orzekający zwrócił uwagę na złożoność sytuacji inwestorów. Niemożność zastąpienia braku zgody sąsiada na budowę "po granicy" stosownym postanowieniem organu, już po przystąpieniu do budowy może stawiać inwestorów w gorszej sytuacji niż przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W wielu bowiem przypadkach oczywistość braku istotnych utrudnień w zagospodarowaniu działki sąsiada faktem budowy przy granicy jest ewidentna, a brak zgody sąsiada podyktowany jedynie złośliwością. Zamknięcie drogi do oceny inwestycji przez organ nadzoru budowlanego z punktu widzenia przesłanki z par. 12 ust. 7 warunków technicznych już na etapie przystąpienia do jej realizacji, godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej, a dla inwestorów jest dramatem życiowym. Można przy tym bronić i takiego poglądu, że o ile orzeczenie nakazu rozbiórki budynku wzniesionego bez pozwolenia na budowę, tj. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wymaga analizy motywów działania inwestora i celowości inwestycji o tyle orzeczenie nakazu rozbiórki budynku wzniesionego z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę, tj. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzedzać winna ocena całokształtu okoliczności, w tym powodów odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, rozmiarów tego odstępstwa i racjonalności utrzymania inwestycji. Przy takim ujęciu problemu możliwe byłoby nałożenie na inwestorów również na tym etapie postępowania obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia organu nadzoru budowlanego na usytuowanie budynku "po granicy". W postępowaniu z wniosku inwestorów musiałyby zostać ocenione zastrzeżenia właściciela działki sąsiedniej.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając przedstawione wątpliwości prawne, zważył, co następuje:
Przedstawiona do wyjaśnienia wątpliwość prawna dotyczy w istocie rzeczy stosowania przepisu par. 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./, zwanego dalej rozporządzeniem /obecnie par. 12 ust. 7 rozporządzenia - t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/, który to przepis określa uprawnienie właściwego organu do rozstrzygania o dopuszczalności usytuowania budynku w odległościach, o których mowa w par. 12 ust. 6 rozporządzenia /m.in. przy granicy działki sąsiedniej/, w razie braku zgody właściciela działki sąsiedniej. W pierwszej kolejności wymaga jednak rozważenia kwestia, czy przepis ten jest zgodny z upoważnieniem ustawowym, na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie, albowiem od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy to, czy przepis ten w ogóle może być stosowany. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, który upoważnia do określenia w drodze rozporządzenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Unormowanie w par. 12 ust. 7 rozporządzenia spraw dotyczących rozstrzygania przez organ o usytuowaniu budynku przy granicy działki sąsiedniej w razie braku zgody jej właściciela wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, a wobec tego przepis ten jest niezgodny z ustawą i nie może być stosowany. Tak też orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 1999 r., P 9/98 stwierdzając, że par. 12 ust. 7 rozporządzenia jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy, wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia.
W tym stanie rzeczy rozpoznanie sprawy przez Sąd nie zależy od wyjaśnienia wątpliwości co do treści i zakresu stosowania przepisu par. 12 ust. 7 rozporządzenia. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości prawnej w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA.