Uzasadnienie
Starosta Powiatowy w A.-K. decyzją z dnia 5 listopada 2002 r. na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, par. 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 47 ze zm./ oraz art. 104 Kpa udzielił Ewie i Pawłowi K. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego, znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ulicy D. 36, na działce nr 55/1 w A.-K., na pomieszczenie usługowe do wykonywania drobnych naprawa samochodowych.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Ewa i Paweł K. spełnili wszystkie warunki do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania garażu na warsztat usługowy. W postępowaniu tym inwestorzy uzyskali również pozytywne uzgodnienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A.-K., wynikające z postanowienia z dnia 8 września 2002 r.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli Stanisław i Stanisława małż. K. zarzucając, że przedmiotowe pomieszczenie nie było nigdy garażem, lecz pokojem mieszkalnym, który bez zgody właściwego organu budowlanego został przebudowany na pomieszczenie, w którym inwestorzy prowadzą już zakład naprawy samochodów. Pomieszczenie to przylega do tej części budynku, którą wykorzystują oni jako mieszkanie.
Wojewoda K.-P. decyzją z dnia 20 lutego 2003 r., powołując się na art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w dniu 6 września 2002 r. inwestor złożył w Starostwie Powiatowym w A.-K. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę /zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego na pomieszczenie usługowe - drobne naprawy samochodowe/. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w dniu 5 listopada 2002 r. Starosta w A.-K. wydał decyzję udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania tego pomieszczenia.
Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A.-K. w dniu 28 października 2002 r. przeprowadził czynności kontrolne na spornej nieruchomości stwierdzając jedynie istnienie garażu w budynku mieszkalnym, co nie ma wpływu na ewentualne naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich wynikających z art. 5 Prawa budowlanego. Podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące utrudnień, które mają związek ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego nie mogą być uznane za naruszenia ich interesów w rozumieniu art. 54 Prawa budowlanego. Ponadto w prawie administracyjnym - materialnym nie ma obowiązku uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki - nieruchomości na prowadzenie prac budowlano-adaptacyjnych /wyroki NSA IV SA 1969/96 i IV SA 371/97/.
W sytuacji, gdy rozpoczęto już roboty budowlane kwestie ewentualnego naruszenia prawa własności czy wyrządzenia szkód tą budową nie podlegają ocenie organów administracji. Skutki takich działań mogą być oceniane i likwidowane wyłącznie w oparciu o przepisy prawa cywilnego w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z tego względu postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stanisław i Stanisława K. ponowili zarzuty odwołania co do braku podstaw przebudowy lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku jednorodzinnym na warsztat samochodowy. Ponadto wskazywali, że przebudowa ta nastąpiła faktycznie w 2001 r., a pomieszczenie będące uprzednio pokojem jest warsztatem samochodowym, w którym zamontowano szlifierki, spawarki, wiertarki oraz młoty, których używanie powoduje nadmierny hałas. W tej sytuacji brak było podstaw do legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, która uniemożliwia im zamieszkiwanie w normalnych warunkach.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że zarzuty dotyczące nadmiernego hałasu w związku z naprawą samochodów nie zostały potwierdzone w postępowaniu administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny nie będąc związany granicami skargi /por. art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zważył, co następuje:
Rodzaje rozstrzygnięć, jakie wydają organy wyższego stopnia w toku postępowania odwoławczego określone zostały w przepisach art. 138 par. 1-3 Kpa. Zgodnie z art. 138 par. 1 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo
- uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
- umarza postępowanie odwoławcze.
W podstawie prawnej zaskarżonej do sądu decyzji Wojewoda K.-P. powołał przepis art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, który dotyczy utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Ten rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego odpowiada ocenie, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa, a w konsekwencji z dniem wydania decyzji organu odwoławczego staje się ostateczna.
Pierwsza część rozstrzygnięcia organu odwoławczego mogłaby więc sugerować, że utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego garażu na warsztat usług samochodowych. Natomiast dalsza część rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie mogłaby wskazywać, że organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do orzekania w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, wskazując w uzasadnieniu, że "w sytuacji gdy rozpoczęto już roboty budowlane kwestie ewentualnego naruszenia prawa własności czy wyrządzenia szkód tą budową nie podlegają ocenie organów administracji. Skutki takich działań mogą być oceniane i likwidowane wyłącznie w oparciu o przepisy prawa cywilnego w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z tego względu postępowanie stało się bezprzedmiotowe".
Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest więc wzajemnie sprzeczne i wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 138 par. 1 Kpa.
W sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza, że przedmiotem postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia organu I instancji są kwestie cywilnoprawne, które winny być rozstrzygnięte w oparciu o przepisy prawa cywilnego, w postępowaniu przed sądem powszechnym, co wynika z końcowej części uzasadnienia decyzji, to organ odwoławczy powinien na podstawie art. 138 par. 1 Kpa uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji.
Sama wykazana wyżej sprzeczność rozstrzygnięcia jest podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto w zaskarżonej decyzji wyrażono błędne poglądy prawne, że w sytuacji, gdy rozpoczęto już roboty budowlane związane z samowolną zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego na warsztat samochodowy, to sprawa ewentualnego naruszenia prawa własności nie podlega właściwości organu administracji.
Ten pogląd prawny rażąco narusza przepisy art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, który stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, dalsze postępowanie dotyczące tej samowoli budowlanej winno się toczyć stosownie do przepisów art. 50 i art. 51 ustawy.
Postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego może się toczyć wyłącznie przed właściwym miejscowo Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, co wynika wprost z treści art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Jest to postępowanie administracyjne, które należy zakończyć decyzją administracyjną o legalizacji dokonanej samowoli budowlanej w trybie art. 50 i art. 51 ustawy bądź nakazującej właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części /por. art. 71 ust. 1 Prawo budowlane/.
Skarżący są stroną postępowania, gdyż zamieszkują w tym samym budynku, w którym dokonano przeróbki pomieszczenia mieszkalnego na warsztat samochodowy, a ich uprawnienie wynika z ustanowionej aktem notarialnym z dnia 10 lutego 2001 r. służebności osobistej polegającej na prawie wyłącznego korzystania z mieszkania znajdującego się w budynku przy ulicy D. 36 w A.-K. (...).
Ochrona ich uzasadnionych interesów przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne ma swoje oparcie w art. 5 ust. 2 pkt 3 Prawa Budowlanego.
W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa zaskarżona decyzja wydana została również z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, a ponadto poglądy wyrażone w jej uzasadnieniu, co do cywilnoprawnego charakteru sporu są oczywiście błędne.
Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i art. 55 ust. 1 cytowanej ustawy o NSA stwierdził nieważność zakurzonej decyzji oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.
W dalszym toku postępowania administracyjnego w tej sprawie, które winno być prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A.-K., należy ustalić, kiedy inwestorzy, tj. Ewa i Paweł K. dokonali samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na garaż samochodowy oraz, przy uwzględnieniu przepisów par. 9-11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, ustalić czy przebudowa pomieszczenia w budynku mieszkalnym na warsztat samochodowy jest zgodna z planem miejscowym i przepisami warunków technicznych oraz, czy nie narusza, w zakresie wskazanym przez przepisy prawa, uprawnień skarżących do zamieszkiwania w tym budynku.
Wskazać w tym miejscu należy, że samowolna zmiana sposobu użytkowania części domu mieszkalnego na warsztat samochodowy nie może w żadnym zakresie pogarszać warunków zamieszkiwania w tym domu przez skarżących i innych mieszkańców.