Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych.
Na skutek złożonego dnia 18 listopada 1997 r. przez Andrzeja K. wniosku Urząd Rejonowy w B. wszczął postępowanie w sprawie sygnalizowanej przez wnioskodawcę nieprawidłowości w wykonanym w 1997 r. systemie odprowadzania ścieków gospodarczo-bytowych z działek Pawła W. i Włodzimierza Ł., położonych w F. przy ulicy W., a powodującym zanieczyszczenie nieruchomości Andrzeja K. Pierwotna decyzja umarzająca postępowanie w sprawie /z dnia 13 stycznia 1998 r./ została przez Wojewodę B. w dniu 27 lutego 1998 r. uchylona z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem zajęcia stanowiska w kwestii stanu technicznego szamb oraz stanu systemu odprowadzania ścieków z działek ww. osób do rowu melioracyjnego. Legalność decyzji kasacyjnej była badana przez tutejszy Ośrodek NSA w sprawach SA/Bk 494/98 i 495/98, w których Sąd wyrokami z dnia 3 grudnia 1998 r. skargi inwestorów oddalił. Po zakończeniu spraw przed NSA postępowania administracyjne kontynuował już Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., który dwoma decyzjami z dnia 24 maca 1999 r. /w sprawie Pawła W./ i z dnia 25 marca 1999 r. /w sprawie Włodzimierza Ł./, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., nakazał każdemu z inwestorów przedłożenie do dnia 30 czerwca 1999 r. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wybudowanych szamb oraz linii kanalizacyjnej odprowadzającej ścieki do rowu melioracyjnego z podaniem odległości od granic ich działek oraz zgody właściciela terenu /tu Gminy D.-K./ na przebieg linii kanalizacyjnej po jego terenie.
W uzasadnieniach każdej z decyzji znalazło się stwierdzenie, że kanalizację sanitarną inwestorzy wykonali bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Inwestorzy w zakreślonym terminie przedłożyli mapy poinwentaryzacyjne z adnotacją geodety określającą odległości przyłącza od ogrodzenia z działką Andrzeja K. oraz oświadczeniem Wójta Gminy D.-K. o braku sprzeciwu na lokalizację instalacji, zaś organ I instancji wówczas dwoma decyzjami z dnia 15 lipca 1999 r., wskazując na przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, nakazał każdemu z inwestorów aby do 30 września 1999 r. zlikwidowali odpływ ścieków z szamba zlokalizowanego w drodze a odprowadzonego do rowu melioracyjnego i aby uzyskali w kompetentnym organie /starostwie/ pozwolenie na użytkowanie wybudowanego przyłącza i szamb.
W uzasadnieniu obu decyzji organ podał, że każdy z inwestorów wybudował linię kanalizacyjną ze szczelnymi zbiornikami na nieczystości ciekłe oraz wspólne szambo zlokalizowane w drodze a odprowadzające ścieki bezpośrednio do rowu melioracyjnego biegnącego przez wieś F. Z inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że szambo Pawła W. usytuowane jest w odległości 2,10 m od granic jego działki. Odległość ta jest zgodna z par. 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich użytkowanie. Jednakże zbiornik na nieczystości ciekłe zgodnie z par. 35 cyt. rozporządzenia powinien być urządzeniem zamkniętym, a zatem nie powinna w ogóle istnieć możliwość odpływu z niego ścieków. Stąd wykonane odprowadzenie nieczystości do rowu melioracyjnego należało zlikwidować.
W odwołaniach od tych decyzji każdy z inwestorów podniósł, że nie działał bezprawnie, gdyż posiadał decyzję Wójta Gminy D.-K. na odprowadzenie swoich nieczystości do rowu melioracyjnego. Zdaniem skarżących organ wadliwie określił mianem szamba urządzenie, które jest jedynie szczelnym zbiornikiem dodatkowo neutralizującym wielokrotnie wcześniej przefiltrowane nieczystości. Skoro ustawa "prawo wodne" nie przewiduje w ogóle instytucji pozwolenia na wprowadzenie oczyszczanych ścieków do wody to nie zachodzi jakiekolwiek działanie ze strony organów administracji, które wkroczyć mogłoby dopiero w razie stwierdzenia, że ścieki nie są właściwie oczyszczone. Studzienka, zdaniem inwestorów, w ogóle nie podlega przepisom prawa budowlanego.
Od decyzji wydanej w sprawie Pawła W. odwołał się także Andrzej K., który zakwestionował ustalenie usytuowania jego szamba w stosunku do granicy działki oraz podniósł, że nadal istnieje tuż przy granicy stare szambo sąsiada, z którego wybija woda.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie uwzględnił odwołań. Decyzjami z dnia 26 sierpnia 1999 r. utrzymał w mocy decyzje pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy stwierdził, że każdy z inwestorów wybudował bez wymaganego przepisem art. 28 ustawy Prawo budowlane pozwolenia linię kanalizacyjną ze szczelnymi zbiornikami na nieczystości ciekłe oraz wspólny zbiornik, zlokalizowany w wiejskiej drodze, posiadający odprowadzenie do rowu melioracyjnego. W związku z tym ów wspólny zbiornik jest nieszczelny, co narusza par. 35 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego dla doprowadzenia jego zgodności z wymogami technicznymi należało zlikwidować odpływ i uszczelnić zbiornik, a po wykonaniu powyższego uzyskać pozwolenie na użytkowanie kanalizacji. Organ II instancji zauważył, że decyzja wójta gminy pozwalająca na odprowadzenie nieczystości do rowu melioracyjnego została przez SKO w B. uznana za nieważną, z nadto dotyczyła kwestii regulowanych prawem wodnym. Na wykonanie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z urządzeniami technicznymi niezbędne było zaś pozwolenie na budowę, którego inwestorzy nie posiadali. Zarzut Andrzeja K., iż inwestycja geodezyjna powykonawcza została nieprawidłowo sporządzona organ uznał za niezasadny z tej przyczyny, że inwentaryzację tę sprawdził uprawniony geodeta, którego prac organ nadzoru budowlanego nie jest władny podważać.
Skargi do NSA na powyższe decyzje wywiedli obaj inwestorzy. Paweł W. w swojej skardze /SA/Bk 1326/99/ podniósł zarzut błędnej oceny stanu faktycznego, tj. niezgodnego z prawdą przyjęcia, że zbiornik na nieczystości jest wspólny z Włodzimierzem Ł. oraz błędnej oceny prawnej poprzez przyjęcie, że obiekt ten podlega przepisom prawa budowlanego w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi Paweł W. stwierdził, że sporny zbiornik jest studzienką rewizyjną i stanowi element zaplanowanej przez gminę kanalizacji, co potwierdza decyzja o warunkach zabudowy dołączona do skargi z daty 10 lipca 1997 r. W dacie wykonania instalacji skarżący posiadał dokumenty uprawniające do budowy, które zostały uznane za nieważne już po wybudowaniu studzienki. Błędnie zatem organ interpretuje inwestycję jako samowolę budowlaną. Inwestycja została odebrana protokolarnie w dniu 7 sierpnia 1997 r. Skarżący powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 26 lutego 1999 r. IV SA 397/97 /Wspólnota 1999 nr 18 str. 25/ akcentując brak samowoli w swoim działaniu.
Włodzimierz Ł. w swojej skardze /SA/Bk 1322/99/, opartej na takich samych co w skardze Pawła W. zarzutach położył także nacisk na brak bezprawności postępowania i podał, że wykonana przez niego instalacja jest przyłączem do sieci zaplanowanej przez gminę, objętej decyzją o warunkach zabudowy. Zaakcentował, że nie może ponosić odpowiedzialności za działanie organu gdyż nie wiedział, iż zezwolenia na budowę udzielił mu niewłaściwy organ, którego decyzja została uznana za nieważną już po wykonaniu całości przyłącza ze studzienkami.
W odpowiedziach na skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi podlegały uwzględnieniu aczkolwiek nie ze wszystkimi twierdzeniami skarżących Sąd się zgadza. Przede wszystkim nie jest słuszne stanowisko skarżącego Pawła W. jakoby wykonany przez niego sporny system odprowadzania ścieków w ogóle nie podlegał przepisom prawa budowlanego i nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. W polskim prawie budowlanym obowiązuje zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę /art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane/, zaś przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, montaż, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego /art. 3 pkt 7 prawa budowlanego/ a obiekt budowlany z kolei to również budowle, do których zalicza się sieci uzbrojenia terenu /art. 3 pkt 3 prawa budowlanego/ tj. wszystkie urządzenia niezbędne do należytego funkcjonowania domowych gospodarstw czy przedsiębiorstw, tworzące infrastrukturę techniczną.
Jednocześnie zawarte w art. 29 prawa budowlanego wyliczenie nielicznych robót budowlanych i budów zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie wymienia wśród nich wykonania czy przebudowy sieci uzbrojenia terenu, co oznacza, że obowiązujące prawo budowlane nie stwarza podstawy do wyłączenia obowiązku uzyskania pozwolenia również dla robót związanych z wykonaniem czy przebudową sieci skanalizowanej, w tym zarówno dla ogólnodostępnych elementów tej sieci, jak i dla indywidualnych przyłączy do niej. Wykonane w 1997 roku przez każdego ze skarżących sporne roboty budowlane to - jak wynika z projektów zagospodarowania działek - sieć kanalizacyjna w postaci rurociągu ze studzienkami przepływowymi, łączące się ze sobą w studzience oznaczonej na projektach przyłączy literką S[1], z której odpływ skierowany został do rowu melioracyjnego biegnącego przez wieś. Z twierdzeń obu skarżących, zaprezentowanych w skargach i przedstawionych na rozprawie przed NSA w dniu 11 kwietnia 2000 r. wynika, że wykonana przez nich sieć docelowo miała być przyłączem do ogólnodostępnej kanalizacji wiejskiej, dla której na wniosek Zarządu Gminy D.-K. decyzją z 10 lipca 1997 r. ustalono nawet warunki zabudowy /akta sądowe SA/Bk 1322/99 ze skargi Włodzimierza Ł./, ale która to inwestycja ostatecznie nie została zrealizowana. Nie ulega więc wątpliwości, że sporne przyłącza jako elementy uzbrojenia terenu wymagały uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę w świetle opisanych wyżej regulacji prawa budowlanego. Nie ulega też wątpliwości, że takowym pozwoleniem skarżący nie dysponowali, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej, sankcjonowanej najsurowiej bo nakazem rozbiórki z mocy art. 48 prawa budowlanego. Takiego nakazu jednakże organ nadzoru budowlanego nie orzekł w stosunku do skarżących, co przy skargach wyłącznie inwestorów nie pozwala sądowi obecnie z uwagi na zakaz "reformationis in peius" /art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/ na pogarszanie ich sytuacji zaleceniem zastosowania sankcji rozbiórki, tym bardziej, że sprawa spornych robót budowlanych już wcześniej była poddana ocenie sądu administracyjnego /w związku z badaniem legalności decyzji kasacyjnej Wojewody B. z 27 lutego 1998 r. - SA/Bk 494/98 i 495/98/ i wówczas skład sądzący podzielił stanowisko organu co do potrzeby wyłącznie sprawdzenia zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi, jakim winny, odpowiadać obiekty budowlane, zaś ocena prawna w tej mierze jest teraz wiążąca /art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.
Twierdzenia obu skarżących, że samowola budowlana nie miała miejsca, gdyż obaj dysponowali zgodą Wójta Gminy D.-K. na odprowadzenie ścieków gospodarczo-bytowych do rowu melioracyjnego jest oczywiście niesłuszne, jako że Wójt nie był organem architektoniczno-budowlanym i nie wydał pozwolenia na budowę ale pozwolenie wodnoprawne /w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne/, które zresztą w 1998 r. zostało uznane za nieważne.
Zaskarżone decyzje, mimo iż dla skarżących są w treści korzystne bo nie nakazują, rozbiórki przyłączy, nie mogły się jednak ostać albowiem nie jest jednoznacznie wyjaśniona kwestia wykonalności orzeczeń nakazujących uszczelnienie zbiornika oznaczonego literą S[1] tj. ostatniego zamykającego systemu przyłączeń obu skarżących i odprowadzającego nieczystości bezpośrednio do rowu melioracyjnego. Powyższe nie pozwala sądowi na zaakceptowanie decyzji gdyż ewentualna niewykonalność decyzji o charakterze trwałym czyniłoby koniecznym stwierdzenie ich nieważności z mocy art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa. Wyjaśnienia wymaga kwestia charakteru spornego zbiornika na nieczystości, oznaczonego literą S[1]. Organ nadzoru budowlanego potraktował go jako szambo, wymagające - zgodnie z par. 35 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - szczelności, zaś skarżący konsekwentnie określają ów zbiornik jako studzienkę rewizyjną /wylot na wysokości wpływu/ i na potwierdzenie, iż tak jest, wskazują, że korzystanie ze spornych przyłączy zlikwidowali w ten sposób, że zamknęli odpływ nieczystości na wcześniejszych etapach tj. skarżący Paweł W. przy szambie usytuowanym obok budynku gospodarczego murowanego (...), a skarżący Włodzimierz Ł. przy pierwszej studzience usytuowanej na własnej działce. Przy ustaleniu, że sporny zbiornik /S[1]/ może pełnić funkcje zarówno studzienki jak i szamba rozważenia wymaga celowość zamknięcia odpływu dopiero przy tym zbiorniku w sytuacji gdy wyłączona została możliwość odprowadzania przez skarżących nieczystości do rowu melioracyjnego /pozwolenie na to zostało uznane za nieważne/ a tym samym wykonane przyłącza przestały w ogóle mieć znaczenie funkcjonalne dla gospodarstw skarżących, zmuszonych do korzystania z systemu usuwania ścieków gospodarczo-bytowych w oparciu o istniejące wcześniej szczelne zbiorniki przydomowe. Powyższej okoliczności organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił należycie uchylając się od wykazania ewentualnych różnic między studzienką rewizyjną a zbiornikiem na nieczystości, a co mogło - zdaniem Sądu - mieć wpływ na zlecony sposób doprowadzenia systemu odprowadzania nieczystości do stanu zgodnego z wymogami technicznymi.
Mając powyższe na uwadze Sąd zaskarżone w obu sprawach decyzje uchylił /art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/ obciążając organ administracji obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania sądowego poniesionych przez każdego ze skarżących /art. 55 ust. 1 o NSA/.