Uzasadnienie
Po złożeniu przez Tomasza Z. zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych Prezydent Miasta B. decyzją (...) z dnia 5 lipca 2001 r. wniósł sprzeciw od przedmiotowego zgłoszenia. Uznał, że zamierzone roboty budowlane nie są wymienione w art. 29 ustawy - Prawo budowlane jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
W odwołaniu od powyższej decyzji Tomasz Z. nie zgadzał się z zaprezentowaną oceną prawną, uważając, że zamierzone roboty budowlane mieszczą się w regulacji art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i są zwolnione od wymogu uzyskania pozwolenia budowlanego. Mianowicie zamierza dokonać remontu bez wymiany lub zmian elementów konstrukcyjnych budynku. Zakres robót obejmie demontaż okna stalowego oraz drzwi wejściowych w ścianie zewnętrznej budynku i wykonanie w ich miejsce nowego otworu drzwiowego o wymiarach 2,70 x 2,70 m oraz wstawienie tam drzwi garażowych. Nadto zamierza rozebrać ściankę działową wewnątrz budynku.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia 23 sierpnia 2001 r. (...) na podstawie art. 138 par. 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Zwrócił uwagę, że ustawodawca w przepisie art. 29 ustawy - Prawo budowlane w sposób enumeratywny wyliczył obiekty budowlane i roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że tylko budowa tych obiektów i tylko te roboty budowlane wyłączone są spod działania ogólnej zasady, zawartej w art. 28 ww. ustawy, stanowiącym, że roboty budowlane można zacząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o budowie.
Zatem zaniechanie uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do budowy innych obiektów i robót budowlanych stanowi naruszenie prawa i musi być traktowane jako samowola budowlana.
Ponadto wyjaśnił, że w zgodzie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Skonstatował, że objęte przedmiotowym zgłoszeniem wykucie w ścianie zewnętrznej powiększonego otworu w miejsce dotychczasowego okna i drzwi wejściowych oraz osadzenie w nim drzwi garażowych o wym. 270 x 270 cm nie są w myśl ww. art. 3 pkt 8 robotami remontowymi. Nie mieszczą się w zakresie art. 29 ust. 2 pkt 1 i tym samym nie są i nie mogą być zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę. Wykucie znacznie powiększonego otworu i osadzenie w nim drzwi spowoduje zmiany w wyglądzie elewacji budynku i w rzeczywistości będzie modernizacją nie remontem. Uznano, że zgłoszenie budowlane mogło objąć wyłącznie demontaż okna i drzwi oraz rozebranie ścianki działowej. Natomiast pozostałe roboty wymagają pozwolenia na budowę.
Te okoliczności oraz konieczność ustalenia stron postępowania legły u podstaw decyzji kasacyjnej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Tomasz Z. domagał się jej uchylenia nie godząc się z zakwalifikowaniem tylko części planowanych robót do podlegających obowiązkowi zgłoszenia. Wskazał, że wszystkie roboty budowlane wchodzą w zakres remontu, który nie obejmie zmian konstrukcyjnych budynku, ani zmian w elewacji. Dlatego nie wymagają pozwolenia na budowę.
Odpowiadając na skargę Wojewoda P. wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podtrzymał ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnił, że uchylenie w całości decyzji organu I instancji nastąpiło przede wszystkim z uwagi na brak możliwości prawnych przyjęcia części zgłoszenia robót uznanych za remontowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z upoważnienia art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, przy czym zgodnie z art. 51 cyt. ustawy nie jest związany granicami skargi.
Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w skardze. Ma ona charakter kasacyjny i została wydana na podstawie art. 138 par. 2 Kpa.
Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zatem decyzję kasacyjną można wydać wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego /w całości lub znacznej części/. Tam, gdzie takiej konieczności nie ma, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, wszak zgodnie z art. 138 par. 1 pkt 2 zdanie I organ drugiej instancji nie podzielając stanowiska organu pierwszej instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy.
Przesłanek art. 138 par. 2 Kpa nie można interpretować rozszerzająco. W tym przedmiocie stanowisko orzecznictwa i doktryny jest jednolite /vide: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 1996, str. 592/.
Powyższe oznacza, że tam, gdzie nie zachodzi potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a organ I instancji nie naruszył zasad procedury administracyjnej - organ odwoławczy nie może zgodnie z prawem wydać decyzji kasacyjnej, a winien wykorzystać możliwości orzeczenia na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 par. 2 Kpa stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r.
Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej. Przyczyną uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 5 lipca 2001 r. była odmienna ocena prawna Wojewody co do kwalifikacji planowanych przez Tomasza Z. robót budowlanych, natomiast postępowanie nie wymagało żadnych czynności wyjaśniających. Inwestor w sposób bardzo precyzyjny z dołączeniem projektu robót określił swój zamiar inwestycyjny, oceniony przez organ pierwszej instancji jako wymagający pozwolenia na budowę, nie zgłoszenia. Wojewoda P. ocenił, iż część robót wymaga pozwolenia, a część zgłoszenia i to leżało u podstaw decyzji kasacyjnej. Jak wyżej wykazano - została ona wydana z naruszeniem art. 138 par. 2 Kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego nie sposób podzielić oceny prawnej zaprezentowanej przez organ odwoławczy.
Roboty budowlane planowane przez Tomasza Z. sprowadzały się do demontażu /przez wykucie/ istniejącego okna stalowego o wymiarach 150 x 100 cm oraz drzwi wejściowych o wymiarach 90 x 205 cm w ścianie zewnętrznej budynku i wykucia nowego - jednego otworu o wymiarach 270 x 270 cm oraz osadzenia w nim drzwi stalowych, postawieniu pomiędzy istniejącymi drzwiami garażowymi a projektowanymi słupka murowanego o szerokości 65 cm, a także rozebrania ścianki działowej istniejącej obecnie.
Nie ulega wątpliwości, że wbrew przekonaniu skarżącego, a tak, jak ocenił to organ pierwszej instancji - roboty te nie mieszczą się w kategorii robót remontowych podlegających pod zgłoszenie budowlane z mocy art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Dotyczy to całego zamierzenia inwestycyjnego. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do rozdzielenia planowanych robót, jak uczyniono to w zaskarżonej decyzji organu II instancji na dwie grupy:
a/ robót demontażowych podlegających zgłoszeniu budowlanemu oraz b/ robót wykonawczych nowych elementów wymagających pozwolenia na budowę.
Te drugie bowiem pochłaniają pierwsze. Demontaż istniejących elementów nie stanowił w przedmiotowej sprawie robót samych w sobie, a był częścią całego zamierzenia inwestycyjnego. Stąd nie zachodziła podstawa do podziału planowanych przez inwestora robót dokonanego w zaskarżonej decyzji.
Planowanych przez Tomasza Z. robót nie można zaliczyć do robót remontowych nie wymagających pozwolenia na budowę, a zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.
Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. - przez remont rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Skarżący nie odtwarza stanu pierwotnego, bowiem istniejący stan zmienia. Likwiduje dwa otwory w ścianie /okno i drzwi o wymiarach 90 x 205 cm/ i w to miejsce wykonuje jeden duży otwór drzwiowy o wymiarach 270 x 270 cm wstawiając drzwi tzw. garażowe. Nadto wykonuje słupek murowany, którego nie było, a demontuje ściankę działową w budynku. Zatem nie można uznać, by odtwarzał stan pierwotny. Planowane roboty budowlane mieściłyby się w definicji remontu, gdyby w miejsce istniejącego okna i istniejących drzwi inwestor wbudował nowe okno i nowe drzwi, nawet z użyciem innego wyrobu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 18 ustawy - Prawo budowlane, a więc np. w miejsce okna stalowego wystawił okno drewniane, czy odwrotnie.
Faktycznie planowane roboty budowlane należało zaliczyć do przebudowy obiektu budowlanego, wchodzącej w zakres definicji budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 cyt. ustawy, która zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wymaga pozwolenia na budowę. Takiej prawidłowej oceny dokonał organ pierwszej instancji.
W tym miejscu można przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie II SA/Gd 414/98 - nie publ., w którym skład orzekający stwierdził: "Wykonanie okna nawet w tym samym miejscu, w którym przed wielu laty ono istniało, wymagało pozwolenia na budowę. Jest to bowiem przebudowa obiektu budowlanego, a co za tym idzie roboty budowlane w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm. - art. 3 pkt 6 i 7/. Rozpoczęcie robót budowlanych co do zasady wymaga uzyskania pozwolenia na budowę /art. 28 Prawa budowlanego/".
Świadczy on o wyeliminowaniu liberalizmu -w interpretacji i klasyfikacji robót budowlanych wykonywanych w procesie inwestycyjnym.
Co do stron postępowania, który to problem zasygnalizował organ odwoławczy, to można bronić poglądu, że zgłoszenie budowlane jest szczególną formą wszczęcia postępowania administracyjnego - z woli ustawodawcy tak, szczególnego i tak uproszczonego, że toczy się tylko z udziałem osoby dokonującej zgłoszenia. Można mówić w tym wypadku o quasi postępowaniu administracyjnym, które można rozpocząć się i zakończyć jedną czynnością samym zgłoszeniem /gdy organ nie zgłasza sprzeciwu poprzez niezajęcie stanowiska/. Można więc uważać, że to quasi postępowanie administracyjne zostało w ustawie - Prawo budowlane uregulowane kompleksowo i w sposób pełny poprzez określenie wymogów zgłoszenia i zachowań inwestora, a także terminów czynności i form działania organu administracyjnego. Udział stron postępowania ma na celu zapewnienie ochrony prawnej osobom zainteresowanym. W sprawie niniejszej takiej ochrony osób trzecich /właściciele nieruchomości sąsiedniej/ nie pozbawia się, bowiem będą one brały udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Reasumując - zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 par. 2 Kpa oraz prawa materialnego art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ przez błędne zakwalifikowanie części robót jako podlegających zgłoszeniu, które to uchybienia Sąd stwierdził z urzędu, nie będąc związany granicami skargi. Natomiast zarzuty skargi okazały się bezzasadne.
Na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak na wstępie. O kosztach orzeczono z mocy art. 55 ust. 1 cyt. ustawy o NSA.