Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 października 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. powołując się na art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nakazał Romualdowi i Marii Ch. zasypanie samowolnie wykonanej na położonych we wsi P. działkach nr 279/1 i 277/3 w 2002 r. części zbiornika wodnego o wymiarach - po sprostowaniu - 24,0 x 14,0 m, wykorzystywanego jako staw rybny. Organ w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonej 18 września 2002 r. kontroli stwierdził, że skarżący w 1995 r. wykonał na swoich działkach zbiornik wodny do hodowli ryb o wymiarach 31,0 x 14,0 m, a w roku 2002 r. zwiększył jego wymiary o 24,0 x 14,0 m, tak że obecnie zbiornik ten posiada wymiary 55,0 x 14,0 m. Na wykonanie i rozbudowę zbiornika nie posiadał pozwolenia ani nie zgłaszał faktu jego wykonania w organie administracji budowlanej. Zbiornik wodny nie ma połączenia z przepływającą w pobliżu rzeczką Ł. Zbiorniki wodne niezależnie od ich kształtu, wielkości, głębokości i przeznaczenia zaliczane są do budowli, których wykonanie wymaga w zależności od rodzaju bądź pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.
W stosunku do obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę bądź bez uprzedniego zgłoszenia zamiaru budowy, zastosowanie ma art. 48 prawa budowlanego, o ile od zakończenia budowy nie upłynęło 5 lat. W sprawie niniejszej nakaz rozbiórki z art. 48 prawa budowlanego dotyczy części zbiornika wykonanej samowolnie w 2002 r. a na pozostałą /pierwotną/ część inwestorzy mogą ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 49 prawa budowlanego /od chwili wybudowania pierwotnej części zbiornika upłynęło 5 lat/.
W odwołaniu od tej decyzji inwestorzy zarzucili wydanie decyzji bez podstawy prawnej, niezgodnie ze stanem faktycznym, z rażącym naruszeniem ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Skarżący stwierdzili, że ich staw - ziemna sadzawka - ma wyłącznie przeznaczenie rekreacyjno-wypoczynkowe i nie podlega przepisom ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. gdyż nie jest:
stawem rybnym - urządzeniem melioracji szczegółowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane i art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. obiektem budowlanym piętrzącym wodę obiektem małej architektury, ani obiektem architektury ogrodowej nie jest następstwem wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu i remoncie ujęć wód śródlądowych powierzchniowych o wydajności powyżej 50 m3/h oraz obudowy ujęć wód podziemnych nie jest zbiornikiem - budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego.
Zdaniem odwołujących się organ I instancji dokonał rozszerzającej interpretacji pojęcia budowli z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego przypisując temu pojęciu zbiorniki wodne, których ten przepis nie wymienia. Roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie mają cechy samowoli budowlanej, do likwidacji której uprawnione są organy nadzoru budowlanego, stąd nakaz rozbiórki jest niezgodny z prawem.
Odwołanie nie zostało uwzględnione. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 19 listopada 2002 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej z następującym uzasadnieniem.
Bezspornym pozostaje fakt, że na działkach skarżących o numerach geodezyjnych 279/1 i 273/3 położonych we wsi P., gm. S. została wykonania w 2002 r. rozbudowa istniejącego zbiornika wodnego - stawu bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak też bez zgłoszenia, której inwestorami byli skarżący - właściciele działek. W art. 2 ustawy - Prawo budowlane ustawodawca wskazał, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów ustaw odrębnych, stąd określenia zawarte w ustawie - Prawo wodne służą pomocniczo i uzupełniająco przy kwalifikacji robót budowlanych. Według ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne stawy zalicza się do urządzeń wodnych w myśl art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. "c". Poprzez urządzenia wodne rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo wodne stawy rybne zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.
Budowa stawu nie przeznaczonego do hodowli ryb, lecz w celu polepszenia stosunków wodnych na obszarze rolniczym, nie daje podstaw do odmówienia mu charakteru urządzenia melioracyjnego, co występuje w tym przypadku. Wobec powyższego stosownie do treści przepisu art. 29 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, budowa stawu może być rozpoczęta po uprzednim zgłoszeniu tego faktu staroście. Brak takiego zgłoszenia skutkuje obowiązkiem nakazania likwidacji stawu z art. 48 ustawy - Prawo budowlane.
Organ odwoławczy w oparciu o komentarz do ustawy - Prawo wodne wywiódł też, że obiektu znajdującego się na działkach skarżących nie można uznać za sadzawkę, albowiem te powstają w naturalnych obniżeniach terenu i bez robót ziemnych wykonywanych przez człowieka. Nie podzielił też zastrzeżeń odwołujących się co do wymiaru spornego zbiornika wodnego stwierdzając, iż wynikające z kopii mapy zasadniczej pokrywają się z ustalonymi przez organ I instancji. Stąd organ II instancji zaakceptował rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
W wywiedzionej do NSA skardze inwestorzy podtrzymali zarzuty odwołania i wnieśli o uchylenie wyżej opisanej decyzji. Stwierdzili, że wykopanie sadzawki, wypełnionej bagiennymi wodami podskórnymi i opadowymi, o przeznaczeniu i wykorzystaniu wyłącznie rekreacyjno-wypoczynkowym nie narusza przepisów ustawy - Prawo budowlane. Podkreślili, że sadzawka nie jest stawem rybnym, które jako urządzenie melioracji szczegółowych wymaga zgłoszenia. Powtórzyli zarzut błędnego posługiwania się przez organ pojęciem nie istniejącym w ustawie - Prawo budowlane tj. pojęciem "zbiornika wodnego" Zakwestionowali tok rozumowania organu odwoławczego akcentując, iż skoro ich sadzawka nie jest urządzeniem melioracji szczegółowych, nie podlega regulacji zastosowanej przez ten organ.
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że wykopany przez skarżących staw może być w każdym momencie zarybiony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.
Niezależnie bowiem od tego czy sporny zbiornik wodny należałoby zakwalifikować - jak przyjął organ - do ziemnego stawu rybnego, którego wykonanie jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej podlegałoby zgłoszeniu organowi architektoniczno-budowlanemu z art. 29 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, czy też - jak chcą skarżący - zaliczyć do stawu - sadzawki o przeznaczeniu i wykorzystywaniu wyłącznie rekreacyjno-wypoczynkowym, roboty budowlane związane z wykonaniem tejże sadzawki też podlegały reglamentacji prawa budowlanego jako wynikające z realizacji budowli w tym wypadku budowli o charakterze hydrotechnicznym.
W prawie budowlanym jest zasadą - zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - iż każde roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady w sposób wyczerpujący i nie podlegający rozszerzającej wykładni, wylicza art. 29 ustawy - Prawo budowlane, wskazując w art. 30, które z robót budowlanych wyłączonych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymagają jedynie uprzedniego zgłoszenia. Przez "roboty budowlane" rozumieć należy budowę obiektu budowlanego a także jego montaż, remont lub rozbiórkę /vide: art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane/, a przez "obiekt budowlany": budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, obiekt małej architektury bądź budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami /vide: art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane/. Pojęciem "budowla" objęty jest zaś każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne /fortyfikacje/, ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych /kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń/ oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową /patrz art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane/.
Użycie sformułowania "jak" w wyliczeniu rodzajów budowli świadczy o tym, że ich katalog wymieniony w słowniku pojęć ustawy nie jest katalogiem zamkniętym. Mimo zatem, iż ustawodawca wśród przykładów budowli wymienia ogólnie "zbiorniki" nie ulega wątpliwości, że wszelkiego rodzaju zbiorniki wodne są też budowlami, jeżeli są efektem robót budowlanych. Utworzony przez człowieka zbiornik wodny niezależnie od tego czy będzie służył celom hodowlanym, a tym samym będzie ziemnym stawem rybnym tj. urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, czy też będzie służył wyłącznie celom rekreacyjno-wypoczynkowym, to jako powstały w sztucznie pogłębionym przez człowieka obniżeniu terenu będzie budowlą, na wykonanie której z zasady wymagane jest pozwolenie na budowę a w drodze wyjątku jedynie zgłoszenie. Zbiornik wodny jest bowiem budowlą o charakterze hydrotechnicznym. Wydane z upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie /Dz.U. 1997 nr 21 poz. 111/ stanowi w par. 4, iż "budowlą hydrotechniczną" jest każda budowla wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi, służąca gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich wymieniając wśród przykładów takich budowli między innymi "czasze zbiorników wodnych wraz ze zboczami i skarpami".
Nie ulega w sprawie wątpliwości, że sporna część zbiornika wodnego wykonana została samowolnie albowiem skarżący nie dysponowali pozwoleniem na jego budowę ani też nie zgłaszali właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu zamiaru powiększenia dotychczas istniejącego stawu - sadzawki. Sporny zbiornik wodny powstał na skutek robót ziemnych tj. wykonania wykopu a nie w miejscu naturalnego obniżenia terenu bez ingerencji człowieka. Ustawa - Prawo budowlane nie pozostawia zaś organom nadzoru budowlanego innej możliwości usunięcia samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego bez pozwolenia lub zgłoszenia, niż nakaz likwidacji takiego obiektu, co w przypadku wykonania zbiornika wodnego oznacza przymusowe jego zasypanie i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego /vide: art. 48 prawa budowlanego/.
Oceny sprawy nie zmienia fakt, że miejscowy organ architektoniczno-budowlany udzielił sąsiadowi skarżących informacji, iż wykopanie stawu o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Treść tego pisma dowodzić może bowiem stosowania przez organ architektoniczno-budowlany różnych ocen prawnych w stosunku do różnych inwestorów, skoro ten sam organ architektoniczno-budowlany decyzją z dnia 8 stycznia 2003 r. merytorycznie udzielającą skarżącym pozwolenia na użytkowanie części ich stawu zrealizowanego samowolnie w maju 1995 r. tj. ponad 5 lat temu, potwierdził, że staw taki /też o przeznaczeniu wyłącznie rekreacyjno-wypoczynkowym/ podlega reglamentacji przepisów prawa budowlanego /uznanie, że obiekt wyłączony jest spod przepisów ustawy skutkować musiałoby umorzeniem postępowania z powodu braku podstawy prawnej do ingerencji w sprawie/.
Sąd nie podziela też zastrzeżeń skarżących co do błędnego wskazania przez organ nadzoru budowlanego wymiarów spornej części zbiornika wodnego. Wymiary zostały ustalone w czasie kontroli, w której osobiście brał udział skarżący Romuald Ch., który sam podał do protokołu kiedy i do jakich wymiarów dokonał wykopu pod staw /w 1995 r. do długości 31 metrów, szerokości 14 metrów a w 2001 r. powiększył zbiornik do obecnych wymiarów tj. 55 metrów długości, 14 metrów szerokości/. Wymiary zbiornika przyjęte przez organ pokrywają się z wymiarami wynikającymi z wyrysu geodezyjnego sporządzonego według stanu na dzień 17 października 2002 r. w skali 1:1000. Nie można też uznać nałożonego obowiązku za niewykonalny. Rozplantowanie ziemi pochodzącej z wykopu nie czyni niemożliwym zasypania go inną ziemią, której zgromadzenie jest obowiązkiem osób, które dopuściły się samowoli budowlanej.
Mając powyższe na uwadze skargę jako bezzasadną oddalono /art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.