Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w B. decyzją (...) z dnia 2 sierpnia 2001 r. nakazał Stanisławie Cz. w terminie do 31 sierpnia 2001 r. wykonać czynności doprowadzające do zgodności z przepisami wykonany samowolnie zbiornik 2-komorowy na nieczystości płynne na działce przy ul. B. 129 w B. W szczególności nakazał:
1/ wykonać rozbiórkę części zbiornika, doprowadzając wymiary pozostałej części do 3,70 x 1,7 m i pojemności do 10 m3, 2/ żeliwną pokrywę zbiornika z otworami wentylacyjnymi usytuować w odległości 2,0 m od granicy działki, 3/ przedłożyć 3 egz. projektu budowlanego - powykonawczego zbiornika wraz z planem zagospodarowania działki opracowanym na aktualnej mapie geodezyjnej, 4/ przedłożyć oświadczenie uprawnionej osoby o wykonaniu zbiornika w sposób zgodny z wymogami sztuki budowlanej oraz warunkami technicznymi dla tego rodzaju obiektów, 5/ uzyskać pozwolenie na użytkowanie zbiornika po wykonaniu czynności wyszczególnionych w pkt 1-4 poprzez przedłożenie do Inspektoratu wniosku adresowanego do Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w B. W uzasadnieniu podał, że ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło wobec stwierdzenia nieważności decyzji (...) nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanego zbiornika.
Ustalono, że Stanisława Cz. w 1998 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudowała 2-komorowy, betonowy zbiornik na nieczystości płynne. Zbiornik o wymiarach w rzucie poziomym 4,10 x 3,70 m i głębokości 1,60 m usytuowany jest w odległości 40 cm od granicy działki, co koliduje z warunkami technicznymi obowiązującymi dla tego rodzaju obiektów. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - odległość zbiorników na nieczystości płynne od granicy działki powinna wynosić 15 m.
Stwierdzono, że istnieje możliwość usytuowania zbiornika na nieczystości płynne w obecnym miejscu, po wykonaniu czynności doprowadzających do zgodności z przepisami i warunkami technicznymi określonymi w par. 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, obowiązującymi dla zbiorników o pojemności do 10 m3.
Dlatego orzeczono jak wyżej, pouczając inwestora, że niewykonanie obowiązków będzie skutkować decyzją o rozbiórce zbiornika na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Halina i Franciszek K. zarzucając naruszenie przepisów prawa budowlanego, wadliwość decyzji i uzasadnienia oraz niewłaściwą interpretację art. 51 ustawy - Prawo budowlane.
Po przeprowadzeniu wizji lokalnej (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 25 września 2001 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że nakazał Stanisławie Cz.:
1/ wykonanie pokrywy w zbiorniku na nieczystości ciekłe z umiejscowieniem jej w odległości min. 2 m od granicy działki sąsiedniej, 2/ wykonanie w zbiorniku na nieczystości ciekłe odpowietrzenia wyprowadzonego co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu, oddalonego od granicy działki sąsiedniej min. 2 m, 3/ przedłożenie w PINB PG w B.:
- trzech egzemplarzy, dokumentacji powykonawczej przedmiotowego zbiornika, po przystosowaniu zbiornika do zgodności z warunkami technicznymi,
- oświadczenia uprawnionej osoby o wykonaniu zbiornika w sposób zgodny z wymogami sztuki budowlanej oraz warunkami technicznymi dla tego rodzaju obiektów.
W części dotyczącej terminu zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Ustalił, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości płynne posiada pojemność 9,8 m3, pokrywy żeliwne typowe, znajdujące się w odległości 0,82 m od granicy działki, nie posiada odpowietrzenia. Stwierdził, że przepisy warunków technicznych wymagają dla takich zbiorników odległości pokryw i wylotów wentylacji od granicy działki sąsiedniej co najmniej 2 m. Dlatego zmieniono zakres nałożonych na inwestora obowiązków.
Nadto wyłożył, że zbiornik na nieczystości płynne nie jest obiektem budowlanym, a urządzeniem służącym do prawidłowego funkcjonowania obiektu budowlanego - stąd nie ma do niego zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, czego domagają się odwołujący.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli Halina i Franciszek K., zarzucając:
- naruszenie art. 5, art. 7, art. 28-30, art. 81 pkt 1 Prawa budowlanego,
- naruszenie par. 14 pkt 1, par. 31 pkt 3, par. 36 pkt 3 - rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r.
- nie zajęcie stanowiska w sprawie dojazdu do działki nr geod. 107, gdzie usytuowany jest zbiornik na nieczystości ciekłe,
- rażące różnice wymiarów zbiornika i jego pojemności między pomiarami organu I instancji a pomiarem w postępowaniu odwoławczym,
- nie ustosunkowanie się przez PWINB w B. do wszystkich zarzutów odwołania, w tym w sprawie niewiarygodnych pomiarów zbiornika na nieczystości ciekłe,
- naruszenie art. 7, art. 77, art. 79 par. 2 Kpa,
- zlekceważenie strony skarżącej na wizji lokalnej /działając jednostronnie/, która odbyła się w dniu 12 września 2001 r. oraz brak odpowiedzi na pismo z dnia 23 września 2001 r.
Skarżący eksponowali fakt braku dojazdu do nieruchomości sąsiedniej Stanisławy Cz. oraz bliską odległość studni do zbiornika na nieczystości, a zwłaszcza podnosili rozbieżności pomiędzy pomiarami. I tak według wyliczeń organu I instancji pojemność zbiornika wynosi 19,53 m3, co kwalifikuje go do rozwiązań par. 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Według pomiarów dokonanych w postępowaniu odwoławczym pojemność ta wynosi zaledwie 9,73 m3 co spowodowało sposób orzeczenia co do istoty sprawy zawarty w decyzji z dnia 25 września 2001 r. w oparciu o par. 36 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia.
Również skarżący kwestionowali wiarygodność pomiarów odległości do granicy działki i zgłaszali zarzuty do sposobu przeprowadzenia wizji przez pracowników (...) Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego.
Domagali się uchylenia decyzji.
Organ odwoławczy wnosił o oddalenie skargi. Stwierdził, że faktyczna pojemność zbiornika została ustalona w postępowaniu odwoławczym, a wizja w dniu 12 września 2001 r. została przeprowadzona zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Przede wszystkim pozostaje zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Nie ulega wątpliwości, że dla potrzeb niniejszego postępowania kluczową kwestią pozostaje pojemność spornego zbiornika na nieczystości ciekłe, bowiem inne są wymogi warunków technicznych dla zbiorników o pojemności do 10 m3, a inne - zdecydowanie bardziej zaostrzone - dla zbiorników o pojemności od 10 m3 do 50 m3 /par. 36 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./. Pojemność ta wynika z wymiarów zbiornika na nieczystości. Zatem w postępowaniu należy te wymiary ustalić, a sposobem takiego ustalenia jest wizja lokalna /oględziny/.
W sprawie spornego zbiornika wybudowanego przez Stanisławę Cz. w 1998 r., jak wynika z akt sprawy, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przeprowadził pierwsze oględziny w dniu 10 listopada 1998 r. i z protokołu tychże oględzin wynikają zewnętrzne wymiary zbiornika 4,10 m x 3,70 m. Protokół ten podpisała Stanisława Cz., co oznacza, że nie kwestionowała pomiarów. Oględziny tego samego organu dokonane w dniu 13 lipca 2001 r. potwierdziły te wymiary, z dodaniem głębokości zbiornika 1,60 m. Stwierdzono, że stan nie uległ zmianie od 1998 r. Także ten protokół podpisała inwestorka oraz jej pełnomocnik.
Natomiast z protokołu oględzin z dnia 12 września 2001 r. dokonanych przez pracowników organu odwoławczego wynika, że wymiary wewnętrzne zbiornika wynoszą 2,52 m x 3,97 m x 1,09 m głębokości. Dało to pojemność 9,8 m3, przy pojemności wynikającej z pomiarów pierwszej instancji po odliczeniu grubości ścianek o około 10 m3 większej. Podczas tych ostatnich oględzin Stanisława Cz. podała, że w 1998 r. zostały także przeprowadzone pomiary przez wydział ochrony środowiska, którego to protokołu nie podpisała. Fakt prowadzenia postępowania i oględzin w dniu 26 października 1998 r. wynika z pisma z dnia 27 października 1998 r. Wydziału Ochrony Środowiska UM w B. Protokołu z tych oględzin brak. Dodać trzeba, że z decyzji PINB w B. z dnia 29 marca 1999 r. (...) wynikają jeszcze inne wymiary spornego zbiornika /niż wynikające z protokółów oględzin zgromadzonych w aktach/, bo 4,10 m x 3,0 m.
W zaskarżonej decyzji bez wyjaśnienia tak istotnej różnicy w pomiarach, która w żadnym razie nie mogła wynikać z niedokładności tych pomiarów, przyjęto arbitralne jako prawidłowe dane ustalone podczas wizji przeprowadzonej w postępowaniu odwoławczym. Zaskarżona decyzja nie zawiera wyjaśnienia, z jakich powodów nieuwzględniono danych z oględzin wykonanych w 1998 r. oraz w dniu 13 lipca 2001 r. w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ani nie analizuje przyczyn tak istotnych rozbieżności. Należy zauważyć, że od razu po dacie dokonania oględzin przez pracowników Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. skarżący złożyli skargę, kwestionując prawidłowość dokonania czynności i zachowanie osób wykonujących je. Tym bardziej powinno to zwrócić uwagę (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tymczasem bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego /brak takich czynności w nadesłanych sądowi aktach/ tenże organ udzielił skarżącym lakonicznej odpowiedzi, iż oględziny zostały przeprowadzone prawidłowo.
Takie, jak wyżej przedstawiono, wyjaśnienie sprawy nie odpowiada wymogom należytego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia okoliczności istotnych dla postępowania wynikającym z art. 6-9, art. 77 i art. 107 par. 3 Kpa.
Również organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, w tym podnoszonych różnic w wymiarach zbiornika, co stanowi naruszenie art. 8 i art. 11 Kpa.
Także należy zauważyć, że zaskarżona decyzja faktycznie narusza zakaz reformationis in peius, bowiem orzeczenie organu II instancji nie dość, że nie czyni zadość żądaniu odwołania /nakazania rozbiórki/, to jest dla odwołujących się bardziej niekorzystne, niż orzeczenie organu I instancji. Decyzja PINB z dnia 2 sierpnia 2001 r. nakładała na inwestorkę Stanisławę Cz. o wiele większe obowiązki zmierzające do doprowadzenia zbiornika do stanu zgodnego z prawem, niż obowiązki jakie nałożył (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 25 września 2001 r.
Wydanie decyzji z naruszeniem powyżej wskazanego zakazu /na niekorzyść strony odwołującej się/ byłoby dopuszczalne wówczas, gdyby decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny /art. 139/. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika taka ocena. Dlatego należało ocenić, że została ona wydana z naruszeniem art. 139 Kpa.
Powyższe uchybienia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji z dnia 2 sierpnia 2001 r. ustali organ odwoławczy dokładnie pojemność zbiornika poprzez prawidłowe przeprowadzenie oględzin i pomiarów z zapewnieniem udziału wszystkim stronom. W sytuacji wystąpienia rozbieżności w pomiarach wyjaśni źródło ich powstania. Wydaje się być celowe również dopuszczenie dowodu z zapisów czynności wykonanych w 1998 r. Wydział Ochrony Środowiska UM w B., w szczególności z protokołu oględzin z dnia 26 października 1998 r. W ustaleniach należy ustosunkować się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez odwołujących się.
Po ustaleniu pojemności zbiornika dokonać należy badania jego zgodności z wymogami przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) z dnia 14 grudnia 1995 r. oraz możliwości doprowadzenia do zgodności z tymi warunkami. Orzeczenie na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa wydać będzie mógł organ odwoławczy tylko wtedy, gdy nie naruszy ono art. 139 Kpa. W przeciwnym razie należy uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.
Bezzasadny natomiast pozostaje zarzut skargi co do zastosowania art. 48 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Sporny zbiornik został wybudowany w 1998 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi on obiektu budowlanego ani jego części, a urządzenie techniczne zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego z jego przeznaczeniem. Stąd nie ma do tej samowoli budowlanej zastosowanie art. 48 powołanej ustawy, a art. 50 i art.
- Takie stanowisko wynika z uchwały składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r. OPS 20/99 - ONSA 2000 Nr 4 poz. 133 oraz wyroku z dnia 13 stycznia 2000 r. II SA/Po 283/99 - nie publ./. Skoro obiekt został już wybudowany to stosownie do art. 51 ust. 4 nie stosuje się art. 50 /postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych/.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 55 ust. 1 cyt. ustawy.