Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych.
Pismem z dnia 23 kwietnia 2001 r. złożonym w Starostwie Powiatowym w M. w dniu 24 kwietnia 2001 r. skarżący Piotr Z. i Wiesława K. zgłosili zamiar budowy domku drewnianego na bloczkach betonowych o wymiarach 3,90 x 3,00 m, na działce nr 387 położonej we wsi M., gmina J. Decyzją z dnia 15 maja 2001 r. Starosta Powiatu w M. wyraził na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane sprzeciw wobec budowy. Na skutek odwołania wnioskodawców Wojewoda P. decyzją z 5 lipca 2001 r. uchylił ww. decyzję starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z 21 sierpnia 2001 r. umorzył w oparciu o art. 105 par. 1 Kpa postępowanie z uwagi na poczynione w dniu 11 lipca 2001 r. ustalenie co do faktu wybudowania domku objętego zgłoszeniem.
W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy podnieśli, że decyzja zapadła po upływie 30 dni, w czasie których organ architektoniczno-budowlany może w myśl art. 30 ust. 2 prawa budowlanego skutecznie zgłosić sprzeciw wobec zamiaru budowy. Nadto zarzucili, że nie byli powiadomieni o terminie oględzin a domek postawili po upływie terminu do zgłoszenia sprzeciwu dodając, że w przeciągu ostatnich 3 miesięcy był on kilkakrotnie rozbierany i składany z uwagi na liczne kradzieże.
Decyzją z dnia 12 listopada 2001 r. Wojewoda P. po przeprowadzeniu w dniu 11 października 2001 r. oględzin orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przytoczył następującą argumentację.
Przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ wylicza w sposób enumeratywny tylko te obiekty i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że tylko budowa tych obiektów i tylko te roboty budowlane wskazane na liście zamkniętej określonej przepisem art. 29 wspomnianej ustawy są wyłączone spod działania ogólnej zasady, zawartej w art. 28 Prawa Budowlanego, tj. obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie oznacza rezygnacji z wszelkiej kontroli administracyjnej nad częścią obiektów i robót budowlanych objętych zwolnieniem. Wymienione bowiem na liście określonej w art. 29 obiekty i roboty, na budowę których nie istnieje potrzeba uzyskania pozwolenia, wymagają jednak zgłoszenia właściwemu organowi, w trybie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Do realizacji ich można przystąpić dopiero jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ nie wniesie sprzeciwu. Zaniechanie zaś przez inwestora zgłoszenia realizacji tych obiektów i robót, bądź też przystąpienie do ich realizacji pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ, będzie naruszeniem prawa i musi być traktowane jako samowola budowlana. Przy czym należy wyjaśnić, iż wniesiony w formie decyzji organu sprzeciw w terminie 30 dni określonych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowi spełnienie ustawowego obowiązku zachowania tegoż terminu i w późniejszym postępowaniu prowadzonym na skutek uchylenia tejże decyzji w postępowaniu odwoławczym organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest już związany z 30 dniowym terminem liczonym w stosunku do dnia doręczenia zgłoszenia organowi. Zatem wbrew stanowisku podniesionemu w odwołaniu należy podkreślić, iż kolejna decyzja organu w ponownie prowadzonym postępowaniu może być wydana później niż 30 dni od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych bez naruszenia wymogów art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy inwestor nie może przystąpić do wykonania prac budowlanych z powołaniem się na brzmienie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Skorzystanie z instytucji sprzeciwu otwiera postępowanie administracyjne w tym przedmiocie i do czasu ostatecznego jego zakończenia postępowanie to jest w toku, a inwestor nie może przystąpić do wykonywania prac. Stanowisko takie podzielił również w wyroku z dnia 7 grudnia 2000 r., SA/Bk 765/00 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie sprzeciw wobec zamiaru budowy wyrażony został przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia a uchylenie decyzji wyrażającej sprzeciw wykluczało możliwość realizacji inwestycji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii zasadności sprzeciwu. Z ustaleń organu I instancji jak i ustaleń organu odwoławczego poczynionych na oględzinach w dniu 11.10.2001 r. wynika, że skarżący mimo braku ostatecznego załatwienia sprawy inwestycję zrealizował. Zatem zasadnym było umorzenie postępowania w sprawie zgłoszenia budowy albowiem zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego powoduje niemożność oceny jego prawidłowości a zabudowę czyni samowolą budowlaną, co do której będą orzekały w odrębnym postępowaniu organy nadzoru budowlanego.
Co do zarzutu przewlekłości postępowania organu odwoławczego podał, że skarżący nie kwestionowali ewentualnej bezczynności organu a co do zarzutu niepowiadomienia o oględzinach w I instancji wskazał, że umożliwiono stronom zapoznanie się z protokołem z oględzin. Organ odwoławczy dodał nadto, że usytuowanie zgłoszonego obiektu narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J., zatwierdzonego uchwałą (...) w J. z dnia 27 stycznia 1984 r., przeznaczającego działkę pod projektowany zbiornik wodny i tej sprzeczności nie usuwa fakt podjęcia przez skarżących kroków w kierunku zmiany planu tj. złożenie w dniu 23 maja 2001 r. wniosku o zmianę planu. Zwrócił także uwagę na to, że na działce skarżących istnieje inny obiekt budowlany, co do którego jest orzeczony ostateczny nakaz rozbiórki a powyższe z uwagi na treść art. 35 ust. 5 prawa budowlanego nie pozwalałoby na udzielenie pozwolenia na budowę a w konsekwencji stanowiłoby też podstawę sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy.
W wywiedzionej na powyższą decyzją do NSA skardze Wiesława K. i Piotr Z. podtrzymali zarzut z odwołania spóźnionego wydania decyzji i naruszenia terminu z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane a także podnieśli zarzut naruszenia przez organ I instancji licznych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego /wymienionych w skardze/, które to uchybienia zaakceptował organ odwoławczy.
Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.
Przede wszystkim nie jest trafny zarzut, że do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, skutecznie dojść nie mogło z uwagi na naruszenie terminu z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Zauważyć bowiem należy, że termin ten jest zastrzeżony dla decyzji wnoszącej sprzeciw a zaskarżona orzeka o umorzeniu postępowania wobec stwierdzenia jego bezprzedmiotowości w następstwie przystąpienia przez strony do realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem. Już z tych chociażby przyczyn zarzut spóźnienia organu w wyrażaniu sprzeciwu wobec budowy, utożsamianym z decyzją umarzającą postępowanie, jest chybiony.
Niezależnie jednak od tego Sąd stoi na stanowisku wyrażonym przez organ, iż dla zachowania 30-dniowego terminu do wniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu wobec zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego wystarczające jest wydanie pierwszej decyzji w sprawie sprzeciwu. Późniejsze jej uchylenie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, wstrzymuje proces inwestycyjny do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zasadności sprzeciwu. Skorzystanie z instytucji sprzeciwu otwiera postępowanie administracyjne w tym przedmiocie i do czasu ostatecznego jego zakończenia postępowanie to jest w toku, a inwestor nie może przystąpić do wykonywania prac. Organ ma ustawowy obowiązek zajęcia stanowiska wobec zgłoszenia w terminie 30 dni, ale do dalszych jego czynności aż do ostatecznego rozstrzygnięcia stosuje się już przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwiania spraw. Inwestor ma możliwość wpływu na jak najszybsze ostateczne załatwienie sprawy poprzez instytucje zażalenia z art. 37 Kpa i w dalszej kolejności instytucję skargi do NSA na bezczynność organu. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy zauważyć należy, że sprzeciw wobec zgłoszonego przez strony w dniu 24 kwietnia 2001 r. zamiaru budowy domku na działce nr 387 położonej we wsi M., został wniesiony decyzją starosty z dnia 15 maja 2001 r., która nie stała się ostateczną albowiem skarżący wnieśli od niej odwołanie. Uchylenie tejże decyzji przez wojewodę w dniu 5 lipca 2001 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oznaczało, że póki w sprawie zasadności sprzeciwu organ się nie wypowie w sposób ostateczny, wnioskodawcy nie mogli przystąpić do realizacji zamiaru inwestycyjnego. Tymczasem, co jest bezsporne, skarżący nie czekając na zakończenie sprawy, wznieśli budynek objęty zakwestionowanym zgłoszeniem. Powyższe potwierdziły ustalenia organu I i II instancji a zgodności tychże ustaleń z rzeczywistym stanem rzeczy nie są w stanie podważyć zastrzeżenia proceduralne do przeprowadzonych w pierwszej instancji oględzin, o których skarżący nie byli powiadomieni. Uchybienie proceduralne wyeliminował bowiem organ odwoławczy wyznaczając raz jeszcze oględziny i te odbyły się już z udziałem skarżących /w dniu 11.10.2001 r./. Ustalenie faktu zrealizowania inwestycji, w sprawie zgłoszenia której toczyło się jeszcze postępowanie, miało ten skutek, że organ architektoniczno-budowlany zmuszony był umorzyć to postępowanie.
W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd co do tego, że organy administracyjne nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeżeli roboty te już rozpoczęto /vide: między innymi wyrok NSA z dnia 22 lipca 1998 r. IV SA 1454/96, wyrok SN z dnia 12 marca 1993 r. III ARN 2/93 oraz wyroki powołane w odpowiedzi na skargę/. Zrealizowanie inwestycji objętej zgłoszeniem powoduje, że przestaje istnieć przedmiot merytorycznej oceny organu architektoniczno-budowlanego zgodności zgłoszenia z prawem. Zgłoszenie zamiaru wykonania obiektu budowlanego - jak trafnie zauważył organ odwoławczy - może być skutecznie przyjęte jedynie w stosunku do zamiaru budowy a więc przed jej wykonaniem.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do podważenia legalności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Zarzuty naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wymienionych w skardze są niczym nie uzasadnione a oceny sprawy w ogóle nie zmienia fakt kilkakrotnego montażu i demontażu domku, o którym piszą skarżący.
Techniczna łatwość wykonania inwestycji dowodzi co najwyżej możliwości szybkiego jej zrealizowania od nowa po spełnieniu wymogów przewidzianych prawem budowlanym i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o zakończeniu prac nad którą informowali skarżący na rozprawie przed NSA. Co zaś się tyczy podniesionej przed NSA przez stronę skarżącą kwestii fałszowania przez organ I instancji dokumentów geodezyjnych w sprawie, zauważyć należy, iż ewentualne potwierdzenie przez organy wymiaru sprawiedliwości powyższej okoliczności będzie mogło w przyszłości stanowić podstawę domagania się wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 Kpa o ile okaże się, że sfałszowane dokumenty stanowiły podstawę ustalenia istotnych dla niniejszej sprawy faktów.