Uzasadnienie
Decyzją (...) z dnia 10 listopada 2000 r. zostało umorzone postępowanie w przedmiocie odstępstw od wymogów decyzji o pozwoleniu na budowę przy realizacji budynku mieszkalnego i garażu w B. przy ul. K. 23, albowiem organ nadzoru budowlanego uznał, że odstępstwa nie były istotne.
Na skutek postępowania odwoławczego decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, albowiem organ II instancji uznał za błędne umorzenie postępowania w sytuacji gdy zachodziły podstawy do wydania decyzji odmownej.
Następnie Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego Powiatu G. w B. decyzją, z dnia 12 stycznia 2001 r. (...) z powołaniem się na art. 50 ustawy - Prawo budowlane odmówił ingerencji w przedmiocie prowadzonej budowy. Powołał się na oględziny w czasie których ustalono fakt odstępstwa inwestora Wiesława N. od wymogów pozwolenia na budowę w zakresie lokalizacji obiektu budowlanego. Odstępstwo to polegało na usytuowaniu budynku garażu bezpośrednio po granicy z działką Jana S., zamiast w odległości 50 cm od linii granicy. Wynikało to z niemożliwości realizacji lokalizacji zatwierdzonej pozwoleniem na budowę, jako że faktyczna odległość istniejącego budynku mieszkalnego do granicy wynosiła od 13 do 23 cm, a nie od 67 do 73 cm przyjętych w wyrysie geodezyjnym na podstawie którego sporządzony został plan realizacji zagospodarowania działki. W tej sytuacji odstępstwo uznano za nieistotne, co uzasadniało odmowę ingerencji organu nadzoru budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Jan S. Zarzucił niezgodność wykonanych prac z warunkami pozwolenia na budowę, wpisem w dzienniku budowy oraz naruszenie wymogu warunków technicznych. Zamiast dwóch ścianek grubości 12 cm z dylatacją pomiędzy nimi, wykonano jedną ściankę grubości 25 cm z cegły silikatowej. Powoduje to zawilgocenie jego domu drewnianego.
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 20 marca 2001 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zauważył, że dopiero na etapie wyznaczenia położenia budynku na gruncie przez uprawnionego geodetę stwierdzono, że odległości podane na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik do projektu budowlanego nie pokrywają się ze stanem faktycznym, wobec czego odległość planowanego obiektu od istniejącego, zlokalizowanego na sąsiedniej działce, uległa zmniejszeniu. Zaistniałe nieistotne rozbieżności zostały niezawinione przez inwestora. Zaproponowana przez autora projektu zmiana wpisana do dziennika budowy spełnia, w ocenie organu odwoławczego, wymogi rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i jest dopuszczalna w procedurze przewidzianej ustawą - Prawo budowlane. Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w B. słusznie odmówił w trybie przepisu art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ingerencji, a ocenę sytuacji przedstawionej w decyzji z dnia 12.01.2001 r. organ II instancji uznał za prawidłową.
Poruszony w odwołaniu Jana S. zarzut dotyczący naruszenia granic działki skarżącego uznano za bezzasadny, ponieważ kwestie te zostały rozstrzygnięte w oparciu o oświadczenie zainteresowanych stron z dnia 19.10.1999 r. na etapie opracowania projektu technicznego. Wolna przestrzeń między budynkiem istniejącym i projektowanym, stanowiącym własność państwa S., miała zostać na trwałe zamknięta murem i zadaszona na koszt Wiesława N. Opracowane przez projektanta zmiany nie zmieniają ustaleń stron, natomiast w chwili obecnej jedynie od p. S. zależy kiedy inwestor będzie miał możliwość zabezpieczenia jego ściany przez wykonanie obróbek blacharskich w miejscu styku obu budynków. Z powyższych względów podzielono ocenę prawną i faktyczną zaprezentowane przez organ I instancji.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Jan S. domagał się uchylenia decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na naruszenie prawa - art. 7, art. 10 par. 1 Kpa oraz art. 5, art. 6 i art. 36a ustawy - Prawo budowlane. Wyjaśnił treść uzgodnień i wyrażenia w 1999 r. zgody na zabudowę działki sąsiedniej Wiesława N., podając że budynek mieszkalny murowany miał zostać usytuowany po granicy w bezpośrednim sąsiedztwie jego domu drewnianego. Natomiast wschodnia ściana garażu miała zostać usytuowana po granicy jego działki z maksymalnym wysunięciem tylnej jego części do 5 m w głąb ogrodu, licząc od północnej ściany istniejącego budynku mieszkalnego skarżącego.
W części garażu przylegającej do jego budynku mieszkalnego powstać miała wolna przestrzeń między budynkami ok. 0,5 m należąca do jego działki, na trwałe zamknięta murem i zadaszona na koszt W. N. Zgodnie z tymi warunkami sąsiadowi zostało wydane pozwolenie na budowę. Inwestor jednak przy realizacji obiektu w sytuacji niezgodności mapy zasadniczej z sytuacją na gruncie samowolnie dokonał zmian w zakresie lokalizacji garażu budując jego ścianę na działce skarżącego i likwidując wolną przestrzeń przewidzianą dla ochrony ściany budynku przed wilgocią. Zdaniem skarżącego argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza obowiązujące przepisy. Garaż usytuowany przy granicy działki powinien posiadać ścianę oddzielenia pożarowego, a w przypadku bezpośredniego usytuowania przy budynku mieszkalnym ściana ta winna spełniać wymogi ochrony akustycznej. Projektowe rozwiązanie winno zapewniać odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności nie powodować zagrożeń dla budynku przyległego.
Zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane - istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przedmiotowym przypadku powiązanie budynku projektowanego z istniejącym, obiektu murowanego z drewnianym, jest jednym z podstawowych rozwiązań projektowych i zmiany w tym zakresie nie można uznać jako nieistotne odstępstwo załatwione wpisem w dzienniku budowy. O wprowadzonej zmianie skarżący dowiedział się już po jej wprowadzeniu z pisma inwestora i nie mógł we właściwym czasie wnieść swoich uwag, bądź uzyskać niezbędnych wyjaśnień co byłoby możliwe w przypadku, gdyby zgodnie z prawem wystąpiono o zmianę pozwolenia na budowę do Urzędu Miejskiego w B. Nadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przed wydaniem zaskarżonej decyzji ostatecznej nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zgodnie z art. 10 par. 1 Kpa, po przeprowadzonej wizji lokalnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej podkreślając, że dokonane zmiany nie zmieniają ustaleń stron z 1999 r., natomiast wyłącznie od skarżącego zależeć będzie, kiedy inwestor będzie mógł dokonać zabezpieczenia ściany jego budynku przez wykonanie obróbek blacharskich w miejscu styku obu budynków. Odnośnie naruszenia art. 10 par. 1 Kpa zauważono, że skarżący miał prawo wglądu do akt sprawy w trakcie całego postępowania oraz czynnie uczestniczył w wizji lokalnej, stąd jego uprawnienia strony nie zostały naruszone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 10 par. 1 Kpa. W sytuacji gdy w postępowaniu odwoławczym było prowadzone postępowanie dowodowe uzupełniające - do obowiązków organu II instancji należało umożliwienie stronom zapoznania się z zebranym materiałem oraz złożenia wyjaśnień. Zasada zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania została naruszona. W żadnym razie nie można podzielić przekonania organu odwoławczego zawartego w odpowiedzi na skargę w twierdzeniu, że skoro strona brała udział w czynności procesowej /wizja/, to jej udział w sprawie został zapewniony i nie zachodziła potrzeba stosowania art. 10 Kpa. Taka sytuacja sprowadza się do formalnego, nie faktycznego realizowania zasady zapewnienia udziału stronom w każdej fazie postępowania, co nie może zostać zaakceptowane.
Należy zauważyć, że podczas oględzin skarżący zaprzeczał przyjętym ustaleniom, jakoby dokonano zmiany ściany /tj. technologii jej wykonania/ zgodnie z wpisem autora projektu w dzienniku budowy z dnia 10.07.2000 r. Dowodził, że zamiast dwóch ścianek zapewniających dyletację faktycznie wykonano jedną ścianę zamykającą tę dyletację, co powoduje zawilgocenie ściany jego budynku. Tych istotnych dla sprawy okoliczności podczas oględzin w dniu 1.03.2001 r. nie wyjaśniono, i poprzez naruszenie art. 10 par. 1 Kpa uniemożliwiono stronie ewentualne wyjaśnienie kwestii uznawanych przez tę stronę za istotne i rzeczywiście istotnych dla wyjaśnienia sprawy. Mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji odmienne od twierdzeń skarżącego ustalające wykonanie ściany zgodnie z zaleceniami projektanta /dwie ścianki/. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się oświadczenie kierownika budowy z dnia 12.02.2001 r. z którego wynika potwierdzenie twierdzeń skarżącego, nie ustaleń organu. Dowodzi to nienależytego wyjaśnienia sprawy oraz podważa ocenę zgodności wykonania ściany z warunkami technicznymi.
Również zasadne są pozostałe zarzuty skargi. Do oceny, czy odstępstwa od wymogów pozwolenia na budowę są istotne i skutkują wstrzymaniem robót budowlanych nie ma znaczenia stopień zawinienia inwestora. Jakkolwiek sama ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie zwiera definicji "istotnych" odstępstw, to w orzecznictwie wykształciła się ocena, że nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę to takie zmiany, które nie powodują naruszenia przepisów prawa budowlanego i nie wpłynęłyby na treść decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Innymi słowy inwestor uzyskałby pozwolenie na budowę obiektu ukształtowanego przez dokonane zmiany.
Niniejszy skład podziela powyżej zaprezentowane stanowisko, które nie odbiega od linii orzecznictwa /por. wyrok z dnia 2 lutego 2000 r. w sprawie II SA/Ka 831/98; wyrok z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie IV SA 1086/96; wyrok w sprawie SA/Bk 1521/00 z dnia 20 marca 2001 r.; wyrok w sprawie SA/Bk 226/01 z dnia 31 maja 2001 r./. Definicja "istotnych" zmian musi wynikać z celowości instytucji wstrzymania robót, przewidzianej w art. 50 prawa budowlanego. Instytucja ta przewidziana została m.in. do zastosowania tam, gdzie inwestor poprzez odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę narusza wymogi przepisów w zakresie warunków technicznych i usytuowania obiektu budowlanego oraz narusza zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Tam, gdzie odstępstwa nie wpływają na powyższe, brak jest powodów do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Zatem zachodzą podstawy do oceny, iż odstępstwa są nieistotne.
W sprawie niniejszej jako nieistotne oceniono dokonane odstępstwa głównie z uwagi na brak winy inwestora w ich zaistnieniu, bowiem dopiero na etapie realizacji inwestycji okazało się niemożliwe zachowanie ustalonej odległości między budynkami na obu działkach. Natomiast zupełnie nie rozważono wpływu zaistniałych odstępstw na ochronę uzasadnionego interesu skarżącego, który nigdy nie wyraził zgody na dokonane zmianami usytuowanie budynku garażowego Wiesława N. po granicy z jego działką i który konsekwentnie wykazywał negatywny wpływ zmian na jego budynek. W tym przedmiocie zarzuty skargi pozostają uzasadnione. Podkreślić należy, że w dacie uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonywania przez inwestora odstępstw obowiązywał par. 12 ust. 6 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. nr 15 1999 poz. 140 ze zm./ w brzmieniu przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. w sprawie P 11/00 - OTK 2001 nr 2 poz.
- Przepis ten dopuszczał usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem par. 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu /działki budowlanej/ zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Bez wątpienia zgoda Jana S. na lokalizację bezpośrednio po granicy nigdy nie została uzyskana. Wyrażenie zgody na lokalizację garażu w odległości 0,5 m od granicy na warunkach wyrażonych w oświadczeniu z dnia 19.10.1999 r. nie jest równoznaczne ze zgodą na lokalizację po granicy.
W postępowaniu oraz skardze ww. konsekwentnie wykazywał negatywne skutki dla jego drewnianego budynku wynikające z dokonanych odstępstw, jednakże te okoliczności zostały zupełnie zignorowane, co narusza wymogi art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1 oraz art. 107 par. 3 Kpa.
Trzeba też w tym miejscu wskazać, że w sytuacji niemożliwości realizacji budowy zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę inwestor miał możliwość skorzystania z regulacji art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, to jest mógł uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę. Stroną tego postępowania byłby skarżący i miałby zagwarantowaną ochronę swoich uzasadnionych interesów. Skoro inwestor nie skorzystał z prawnej możliwości zmiany warunków pozwolenia na budowę, to w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. niezbędna była ocena wpływu dokonanych zmian na ochronę interesów właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Takowej oceny w postępowaniu niniejszym nie dokonano, a do okoliczności podnoszonych w odwołaniu faktycznie nie ustosunkowano się.
Powyższe uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Obecnie, na skutek niniejszego wyroku należy ponownie rozpoznać odwołanie Jana S. z wyeliminowaniem wskazanych uchybień procesowych. W szczególności należy zbadać wpływ zmian na sytuację skarżącego, co pozwoli na ocenę przesłanek z art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.
Na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak na wstępie.