Uzasadnienie
Decyzją (...) z dnia 3 lutego 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane nakazał Henrykowi Sz. dokonanie rozbiórki wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce Nr 826 w B. przy ul. Z. 72.
Ustalono, że wyżej wymieniony rozpoczął budowę murowanej dobudowy piętrowej z podpiwniczeniem bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wprawdzie wszczął starania o wydanie takowego pozwolenia, ale faktycznie roboty budowlane zostały rozpoczęte przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę /decyzja organu I instancji została w wyniku rozpatrzenia odwołania uchylona, a postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę umorzone/. Skoro stwierdzono samowolę budowlaną to, jak wskazano w uzasadnieniu, należało orzec nakaz rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego.
W odwołaniu od powyższej decyzji Henryk Sz. wnosił o jej uchylenie, podnosząc brak złej woli ze swojej strony. Wskazał, iż rozpoczął starania o uzyskanie pozwolenia na budowę i do robót budowlanych przystąpił w przekonaniu, że decyzja stałą się ostateczną. Sąsiedzi bowiem od granicy nieruchomości, których miały być wykonywane roboty budowlane - nie wnieśli odwołania. Natomiast, jak później dowiedział się - takie odwołanie złożyła Danuta G., właścicielka nieruchomości sąsiedniej, od strony której żadna dobudowa nie miała być wykonywana. Odwołujący się akcentował konieczność jak najszybszego wykonania robót wynikłą ze stanu technicznego głównego budynku, który pochylił się i wymagał wsparcia przedmiotową dobudową.
Dowodził, że rozbiórka wykonanych elementów spowoduje rozsypanie się starego domu, który nie wytrzyma wstrząsów związanych z wyburzaniem nowych elementów. Dlatego wnosił o odstąpienie od nakazania rozbiórki.
W toku postępowania odwoławczego Henryk Sz. przedłożył opinię PZIiTB w B., z której wynikało, iż przedmiotowa dobudowa wyeliminowała zagrożenie zawalenia się starego ganku oraz polepszyła konstrukcję całego budynku zapobiegając dalszemu poszerzeniu się zarysowań wzdłuż belek stropowych. Rozbiórka dobudowanej części, jak ocenił biegły - jest niemożliwa bez naruszenia elementów konstrukcyjnych budynku "starego".
Po rozpoznaniu odwołania (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (...).
Powołał się na treść art. 28 ustawy - Prawo budowlane, dopuszczającego rozpoczęcie robót budowlanych dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie obiektu budowlanego bez takiego pozwolenia - czyni budowę samowolną, do której stosuje się obligatoryjnie nakaz rozbiórki wynikający z art. 48 cyt. ustawy.
Podkreślił fakt przystąpienia przez Henryka Sz. do robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznego charakteru decyzji z dnia 21 sierpnia 1998 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, co skutkowało jej uchyleniem i umorzeniem postępowania /o pozwolenie na budowę/.
Dlatego podzielono ocenę, iż wykonana w znacznej części dobudowa stanowiła samowolę budowlaną. Dlatego organ nadzoru budowlanego był z mocy prawa zobligowany do nakazania rozbiórki. Tym samym (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja jest prawidłowa, zaś przedłożona przez inwestora opinia nie może mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Henryk Sz. domagał się jej uchylenia, zarzucając obrazę art. 75, art. 77 par. 1 i art. 7 Kpa - poprzez pominięcie dowodu z opinii biegłego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego.
Wskazywał, że wykonanie rozbiórki może doprowadzić do zawalenia się całego budynku mieszkalnego - starego domu i rodzina zostanie pozbawiona mieszkania. Jak dowodził, prace budowlane zostały wykonane głównie celem odwrócenia groźby zawalenia się części starego budynku. Podkreślał działanie w dobrej wierze oraz złośliwość sąsiadki Danuty G., której żadne interesy nie zostały naruszone, a która zainicjowała postępowanie odwoławcze w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej podając, że zarzuty skargi pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zasadą obowiązującą w polskim prawie budowlanym jest reguła, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę /art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego/. Wyliczenie w art. 29 niewielkiego zakresu budów i robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę stanowi potwierdzenie, że obowiązek uzyskania pozwolenia jest prawie zasadą powszechną w procesie budowlanym.
Roboty budowlane obejmują budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego /art. 3 ust. 7/.
Z kolei budowa to wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa obiektu budowlanego /art. 3 ust. 6/.
Skarżący bezspornie dokonał zarówno rozbudowy, jak i nadbudowy budynku mieszkalnego, zatem robót budowlanych, które wymagały pozwolenia na budowę, gdyż nie zostały z niego zwolnione przez regulację art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego.
Konsekwencją zrealizowania inwestycji bez wymaganego pozwolenia budowlanego /samowola budowlana/ jest sankcja prawnoadministracyjna w postaci nakazu rozbiórki wzniesionej budowli /art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r./.
Prawo budowlane nie rozróżnia przy tym samowoli i jej skutków administracyjnych w zależności od tego, czy samowola polegała na wzniesieniu obiektu /części/ bez pozwolenia czy też w oparciu o nieostateczne pozwolenie. Wynika to jednoznacznie z treści art. 28 ust. 1, który dla rozpoczęcia robót wymaga decyzji ostatecznej. Roboty prowadzone na podstawie decyzji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności są robotami prowadzonymi na ryzyko inwestora i zagrożonymi sankcją przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego.
Treść art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie daje, w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, możliwości podjęcia innej decyzji niż tej, która nakazywałaby rozbiórkę obiektu lub jego części będącej w budowie, nawet jeżeli inwestor z dużym prawdopodobieństwem mógł przypuszczać, że pozwolenie na budowę zostanie udzielone, czy u podstaw dokonania samowoli budowlanej leżały przyczyny usprawiedliwiające w jego przekonaniu przystąpienie do prac budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zdecydowanie linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, aczkolwiek dostrzegającego bezwzględność i automatyzm cytowanego przepisu -sprowadza się do oceny, iż od rygoru nakazania rozbiórki nie można odstąpić w żadnej sytuacji /wyroki NSA z dnia: 5 czerwca 1996 r. SA/Kr 2001/95; 11 czerwca 1996 r. SA/Wr 2759/95; 13 lipca 1997 r. II SA/Lu 512/96; 21 lipca 1998 r. II SA/Ka 1702/96 - nie publ./
Także doktryna, zwłaszcza po ukazaniu się orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. w sprawie P 2/98 /OTK 1999 nr 1 poz. 2/ zdecydowanie podkreśla brak prawnych możliwości odstępstw od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 48 cyt. ustawy.
Oznacza to, że w tych sprawach działania organów nadzoru budowlanego zostały całkowicie pozbawione elementów ocennych i nie występuje w nich uznanie administracyjne. W sytuacji ustalenia wykonania robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego w postaci ostatecznej decyzji lub zgłoszenia budowlanego albo pomimo sprzeciwu od zgłoszenia - organ nadzoru budowlanego bez ustalania jakichkolwiek innych okoliczności /w szczególności przyczyny popełnienia samowoli/ ma obowiązek nakazania rozbiórki. Wyjątek przewidziany został jedynie w art. 49 tej ustawy /por. Bodziony i inni "Nowe prawo budowlane" z komentarzem ODiST Jaktorów 1997 r., str. 113, tak samo wyd. Difin 1995, art. 91; J. Siegień i inni "Prawo budowlane" W-wa 1997 r. str. 317/.
Niniejszy skład podziela stanowisko, iż od rygoru art. 48 Prawa budowlanego nie można odstąpić w żadnym przypadku - chyba, że samowola budowlana nie będzie dostrzeżona przez okres pięciu lat /art. 49/, lub gdy z mocy art. 103 ust. 2 stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. co wyklucza stosowanie art. 48 nowego Prawa budowlanego. Żadne względy społeczno-ekonomiczne nie mogą przy jednoznacznej redakcji przepisu powodować odstąpienia od wydania nakazu rozbiórki. Także wzgląd na to, że rozebranie części budynku spowoduje uszkodzenie czy zniszczenie starej substancji budynku - co podnoszą skarżący. Nakaz rozbiórki podlega wykonaniu, a sposób, technika i skutek jego wykonania to sprawa inwestora, który wykonał roboty budowlane na swoje ryzyko.
Trzeba w tym miejscu zasygnalizować, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 listopada 1997 r. w sprawie IV SA 1724/96 wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność z Konstytucją RP przepisu art. 48 Prawa budowlanego - właśnie ze względu na szczególny rygoryzm i automatyzm tegoż przepisu dostrzegany także przez niniejszy skład orzekający.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. w sprawie P 2/98 orzekł o zgodności art. 48 Prawa budowlanego z art. 2 art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.
Uzasadnienie tegoż wyroku w sposób przekonywający wykazuje brak naruszenia praw obywatelskich inwestorów dopuszczających się samowoli oraz cel przedmiotowego przepisu, którym jest zapewnienie stanu zgodności z prawem, bo z wymogami regulacji art. 28 i nast. Prawa budowlanego określających obowiązki inwestora. Pamiętać trzeba, że art. 83 Konstytucji nakłada na każdego obywatela obowiązek przestrzegania prawa. Za nieprzestrzeganie tegoż ustawodawca może określać sankcje i taką swoistego rodzaju sankcję stanowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Stenogram z posiedzenia Sejmu, na którym to stenogramie oparł się Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że taka, bardzo rygorystyczna, nie przewidująca odstępstw regulacja art. 48 Prawa budowlanego była zamierzoną i świadomą wolą ustawodawcy. W grę wchodzi bowiem konieczność zagwarantowania porządku prawnego, ochrony środowiska, ładu przestrzennego, jak i ewentualne zagrożenie dla praw osób trzecich. Sankcje z art. 48 widzieć także należy w kategoriach prewencji generalnej. Liczby samowoli budowlanych wykrytych /nie wszystkich faktycznie popełnionych/ są od lat alarmujące, co wymagało zdecydowanych działań ustawodawcy i co leżało niewątpliwie u podstaw redakcji art. 48.
Reasumując - niniejszy skład uważa, że jakkolwiek regulacja przedmiotowego przepisu jest wprawdzie bardzo surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi, stąd organy nadzoru budowlanego nie mają żadnych możliwości prawnych do odstępowania od nakazania rozbiórki. Pamiętać trzeba o niebezpieczeństwie rozszerzania ewentualnych wyjątków, gdyby takowe w praktyce zostały dopuszczone.
Dlatego zarzuty skargi nie mogą rodzić oczekiwanego skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. Okoliczność wpływu wykonania decyzji na substancję starego budynku, jak i przyczyny popełnienia samowoli budowlanej pozostają obojętne dla potrzeb postępowania w przedmiocie przesłanek z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Jedynie na marginesie można dodać, że trudno zaakceptować tezę skarżącego, by tak rozległa rozbudowa /piętrowa/ była potrzebna do zabezpieczenia starego budynku w miejsce rozebranego ganku. Z przedłożonych na rozprawie przed NSA zdjęć wynika rozmiar rozbudowy, bardzo rozległy i duży w stosunku do istniejącego obiektu. Także nie można podzielić tezy, by inwestor działał w dobrej wierze przy jednoznacznej treści decyzji pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę, w której nałożono na niego obowiązek uzyskania potwierdzenia ostatecznego charakteru decyzji, przed przystąpieniem do robót budowlanych oraz obowiązek zawiadomienia organu o zamiarze przy stąpienia do robót. Obowiązki te zostały przez skarżącego zignorowane. Dlatego nawet, jeśli jedynym powodem wszczęcia postępowania odwoławczego od tamtej decyzji przez sąsiadkę Danutę G. była jej zła wola - to inwestor nie ma podstaw do uznania /jak to czyni/, by działał w dobrej wierze i nie zawinił w żadnym stopniu w zaistniałej sytuacji.
Skarżący powołuje się na wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1996 r. w sprawie II SA/Wr 236/96 dopuszczający możliwość odstępstwa od orzekania nakazu rozbiórki w określonej sytuacji - nie mniej trzeba wskazać, że powyższy wyrok stanowi wyjątek od zaprezentowanej powyżej linii orzecznictwa, nadto zapadł przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Podzielić należy w ocenie tego wyroku podsumowanie zawarte w glosie Stanisława Jędrzewskiego /OSP 1997 z. 11 poz. 202/, w której glosator uznał, że rozstrzygnięcie stanowi poszukiwanie ludzkiego i sprawiedliwego rozwiązania, ale nie mieści się w granicach prawa w tym wypadku szczególnie bezwzględnego, nie dopuszczającego jakichkolwiek okoliczności łagodzących, nawet oczywistych racji strony.
Glosator skonkludował: "Wyrok uczynił zadość sprawiedliwości społecznej, droga do tego wiodła przez wadliwą interpretację prawa".
Ponieważ kognicja Sądu Administracyjnego zgodnie z treścią art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ ogranicza się właśnie wyłącznie do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i wobec jednoznacznej wymowy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. - niniejszy skład uznał, że decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 1999 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji pozostają zgodne z prawem.
Dlatego skarga na podstawie art. 27 ust. 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podlegała oddaleniu.