Uzasadnienie
SA/Rz 1465/03
Pismem z 24 lipca 2003 r. M. i J. D. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymanie robót budowlanych na działce nr 283/1 w W. Wyjaśnili, że inwestorzy A. i H. B. rozpoczęli prace, pomimo tego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie uprawomocniła się, złożone zostało od niej odwołanie.
Na podstawie przeprowadzonych oględzin ustalono, że na działce nr ewid. 2832/1 w W., będącej własnością A. i H. B., wykonane zostały wykopy pod fundamenty o wymiarach 5 m x 10 m w odległości 1,00 m od granicy z działką sąsiada J. D. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] o pozwoleniu na odbudowę budynku gospodarczego z garażem z dnia [...].07.2003 r. została doręczona wszystkim stronom 14.07.2003 r., zaś 21.07.2003 r. M. i J. D. wnieśli od niej odwołanie do Wojewody [...], decyzja nie uzyskała zatem waloru ostateczności. Ponadto projekt zagospodarowania działki przewiduje budynek o wymiarach 4 m x 10 m w odległości 1,50 m od granicy z działką J. D. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.) wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych przy odbudowie budynku gospodarczego z garażem, uznając, iż A. i H. B. rozpoczęli te roboty na podstawie nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto zmieniając wymiary i usytuowanie obiektu odstąpili od warunków tej decyzji.
Pismem z dnia 8 sierpnia 2003 r., skierowanym do Wojewody [...], M. i J. D. zwrócili się o skontrolowanie niniejszego postanowienia. Wojewoda przekazał to pismo organowi właściwemu, czyli Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który uznał je za zażalenie.
Postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że przyjęty przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tryb postępowania narusza obowiązujące przepisy. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym w sprawie zachodzi okoliczność określona w art. 48 cyt. ustawy. W postępowaniu ponownym organ odwoławczy nakazał uwzględnić tryb przewidziany wymienionym przepisem i zaistniały stan faktyczny.
Postanowienie to zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. i H. B., wnosząc o jego uchylenie, uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania. Zarzucają, że w dacie rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu I instancji decyzja o pozwoleniu na budowę była już ostateczna. Stało się tak za sprawą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Wojewoda uznał zarzuty odwołujących J. i M. D. za niezasadne i stwierdził, że odbudowa nie odbiega od warunków pozwolenia na budowę.
Skarżący kwestionują wymóg odległości 1,5 m od granicy działki, wskazując, że w miejscu odbudowy stał taki sam budynek oddalony od granicy o 70 cm. Odbudowując ten budynek skarżący zwiększyli tę odległość o 30 cm, przy czym w pozwoleniu na budowę nie wskazano innej odległości od tej, która istniała poprzednio.
Skarżący wskazują na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że inwestor rozpoczynający budowę na podstawie nieostatecznej decyzji narusza art. 28 ustawy Prawo budowlane i naraża się na ryzyko, że decyzja ta może zostać uchylona, a wówczas spełniona zostanie hipoteza normy zawartej w art. 48 tej ustawy. Niemniej jednak rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej nie może być uznane za objęte hipotezą normy art. 48 ustawy. W sytuacji, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę w trakcie postępowania stała się ostateczna, brak jest podstaw do uznania jej za samowolę budowlaną. Ponadto brak jest podstaw do postawienia zarzutu, że budynek został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Podkreślił przy tym, że roboty budowlane zostały rozpoczęte przed wydaniem przez Wojewodę decyzji w II instancji, co potwierdza protokół rozprawy administracyjnej z 24.07.2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.
Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżący rozpoczęli budowę budynku gospodarczego z garażem w czasie, kiedy decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie była jeszcze ostateczna. Od decyzji tej, wydanej w dniu [...] lipca 2003 r. wniesione zostało, z zachowaniem ustawowego 14- dniowego terminu, odwołanie. Odwołanie to zostało rozpatrzone przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 2003 r., a więc po wydaniu w niniejszej sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a przed rozpatrzeniem zażalenia na to postanowienie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ II instancji znał treść decyzji Wojewody, jako, że została ona przesłana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu 28.08.2003 r., co potwierdza pieczęć umieszczona na tejże decyzji, a następnie decyzja została dołączona do akt sprawy (k.22 akt administracyjnych).
Rozpatrujący zażalenie M. i J. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był ten fakt uwzględnić i odnieść się do niego w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia od orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje merytorycznie sprawę i ocenia materiał dowodowy, przy czym obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) przez organ I instancji (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988/2/72, z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 78936).
Zaskarżone postanowienie pomija zupełnie zasadniczą dla sprawy okoliczność uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę waloru ostateczności. Organ odwoławczy odniósł się jedynie do zaskarżonego postanowienia i zakwestionował przyjęty tryb postępowania oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując, że zastosowanie w sprawie znajduje art. 48 ustawy Prawo budowlane, który w stosunku do obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę przewiduje wydanie nakazu rozbiórki (ust. 1). Jeżeli budowa taka jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowalnych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych (ust. 2).
Przyjęty przez organ I instancji tryb z art. 50 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy dotyczył wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Tryb ten znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane i w odniesieniu do tego stwierdzenia stanowisko organu odwoławczego jest słuszne. Nie można bowiem jednocześnie stwierdzić budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia (art.
- 48) i ustalić, że roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w tym pozwoleniu (art. 50 ust.1 pkt 4).
Fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i podlega wykonaniu powoduje jednak, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 48 ustawy Prawo budowlane, a tym samym postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.
Kwestie ewentualnego naruszenia warunków wydanego pozwolenia na budowę mogą być natomiast przedmiotem odrębnego postępowania.
Sąd zauważa również, że zaskarżone postanowienie dla jednej ze stron postępowania – W. F. zostało przesłane na niewłaściwy adres – W. ul. W., zamiast ul. Z., taka bowiem informacja o miejscu zameldowania wynika ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z Centralnego Biura Adresowego, w związku z czym nie można przyjąć jego doręczenia ze skutkiem prawnym.
Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni fakt uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę waloru ostateczności i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, zwracając uwagę na prawidłowe jego doręczenie.
Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, iż zapadło ono z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.).