Uzasadnienie
Starosta Starostwa Ś. decyzją z dnia 9 sierpnia 1999 r., (...), na podstawie art. 59 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 58 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ i art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Dariusza i Mirosława Ch. o pozwolenie na użytkowanie obiektów budowlanych wchodzących w skład Zakładu Masarniczego przy ul. W. w Ś.:
1/ udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych wchodzących w skład Zakładu Masarniczego Dariusza i Mirosława Ch., zlokalizowanych w granicach dziatek nr 7/2 i 7/7 przy ul. W. w Ś.;
2/ określił następujące warunki użytkowania tych obiektów;
- w trakcie eksploatacji zakładu bezwzględnie stosować rozwiązania i ustalenia wynikające z oceny oddziaływania na środowisko opracowanej przez Zespół Rzeczoznawców ds. Ocen Oddziaływania na Środowisko w K.,
- rodzaje i ilość odpadów niebezpiecznych oraz odbiór i unieszkodliwianie tych odpadów nie może przekraczać warunków i norm określonych w decyzji Starostwa Powiatowego w Ś. z dnia 20 lipca 1999 r.;
- wielkość produkcji nie może przekraczać ilości określonych postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 27 września 1977 r.;
- rodzaj i ilość substancji zanieczyszczających, wprowadzanych do powietrza atmosferycznego ze źródeł emisji zlokalizowanych na terenie zakładu, nie może przekraczać parametrów i warunków określonych decyzją Starostwa Powiatowego w Ś. z dnia 19 lipca 1999 r.;
III zobowiązał Dariusza i Mirosława Ch. do:
- zakończenia robót budowlanych polegających na uzupełnieniu ubytków cegieł w ścianie zewnętrznej kotłowni olejowej i zawiadomienia organu o wykonaniu tego obowiązku w terminie 14 dni od dnia prawomocności decyzji;
- zarejestrowania w Urzędzie Powiatowym i prowadzenia dla każdego budynku i obiektu budowlanego nie będącego budynkiem, książek obiektu budowlanego /art. 64 ust. 1 i 3 cyt. ustawy Prawo budowlane/ w terminie jak wyżej. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że Dariusz i Mirosław Ch. wnioskiem z dnia 21 kwietnia 1999 r. wystąpili o legalizację obiektów budowlanych rozbudowanych w latach 1993 - 1994 oraz o pozwolenia na ich użytkowanie. W toku postępowania wnioskodawcy zostali zobowiązani do uzupełnienia wniosku o dokumenty i opracowania wymagane art. 57 i 58 ustawy Prawo budowlane. Organ orzekający pismem z dnia 8 czerwca 1999 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ś. o zajęcie stanowiska w trybie art. 51 cyt. ustawy Prawo budowlane w kwestii spełnienia przez zakład masarniczy wnioskodawców wymogów wynikających z wydanych aktów prawnych, w ramach prowadzonego w latach 1996 - 1998 postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy zakładu w latach 1993 -1994. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 30 czerwca 1999 r. stwierdził, że zakład masarniczy wnioskodawców użytkowany jest zgodnie z jego przeznaczeniem, pomieszczenia wykorzystywane są do produkcji masarniczej, a uboju zwierząt nie stwierdzono. Nie wniesiono też uwag w zakresie rozbudowy i budowy obiektów budowlanych. Rozpatrując wniosek o pozwolenie na użytkowanie organ I instancji uwzględnił również wcześniejszą decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia 28 stycznia 1997 r. nakazującą wnioskodawcom:
1/ przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania zakładu masarniczego tj. do stanu zgodnego z pozwolenie na budowę z dnia 19 sierpnia 1991 r., 2/ uzyskanie pozwolenia na modernizację zakładu, 3/ wykonanie modernizacji i złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie zakładu i uznał, że pkt 1 tej decyzji został wykonany. Natomiast wykonanie obowiązków z pkt 2 i 3 decyzji stało się bezprzedmiotowe, gdyż właściciele zakładu jeszcze w 1997 r. zrezygnowali z modernizacji ówczesnej ubojni z masarnią, zlikwidowali ubój i prowadzili produkcję w oparciu o gotowe półtusze.
Organ orzekający stwierdził, że wnioskodawcy przedłożyli brakujące opracowania i dokumenty, niezbędne do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych wchodzących w skład zakładu masarniczego. W wyniku analizy tych dokumentów, organ I instancji stwierdził, że zostały spełnione wymogi wynikające z art. 57 i art. 58 ustawy Prawo budowlane.
Ponadto organ I instancji wydając niniejszą decyzję wziął pod uwagę uwarunkowania wynikające z: oceny oddziaływania na środowisko, sporządzonej w czerwcu 1999 r., decyzji z 20 lipca 1999 r. zezwalającej zakładowi na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i ich unieszkodliwianie. orzeczeń w sprawie postępowania z odpadami, pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ś. z dnia 7 czerwca 1999 r., który nie wniósł sprzeciwu i uwagi w trybie art. 56 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie przekazania do użytkowania obiektów zakładu, protokołów Straży Pożarnej i Inspekcji Pracy w Ś. z 1999 r., w których nie stwierdzono zagrożenia dla ludzi i mienia, opinii: Inspektora Sanitarnego w Ś. z czerwca 1999 r., protokołu Korporacji Kominiarzy z czerwca 1999 r., protokołu w zakresie pomiaru skuteczności działania ochrony przeciwpożarowej, z oględzin instalacji elektrycznej, skuteczności zerowania i prawidłowości wykonania ww. instalacji.
Ponadto organ uwzględnił orzeczenie - ekspertyzę techniczną, operat ochrony powietrza atmosferycznego i analizę uciążliwości emisji hałasu. W ocenie organu z dowodów tych wynika, że zakład masarniczy spełnia wymogi określone przepisami, a jego eksploatacja nie spowoduje naruszenia obowiązujących norm ochrony środowiska oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Odwołanie od tej decyzji wniósł Piotr G. wskazując, że decyzja powyższa to "akt legalizacji samowoli budowlanej prowadzonej przez Dariusza Ch. na terenie działki 7/2, 7/7, 7/10, 7/12 i mojej 7/3".
W ocenie Piotra G. decyzja narusza jego dobra osobiste /prawo dysponowania własną działką 7/3/. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji należało wydać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego działka 7/2, 7/3 - to teren 16 UR przeznaczony dla rzemiosła nieuciążliwego, wielkość strefy sanitarnej od obiektów mieszkalnych 50 m. Działka 7/10, 7/12, 7/7 do terenu zieleni parkowej, obejmująca zakaz lokalizacji obiektów stałych oznaczony symbolem 20ZPZI.
Piotr G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewoda Z. decyzją z dnia 24 września 1999 r., (...), na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Piotra G. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że przepis art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane określa jakie dokumenty należy przedłożyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Następnie organ ten wymienił i opisał dokumenty złożone przez wnioskodawców do wniosku o pozwolenie o użytkowanie obiektów wchodzących w skład zakładu masarniczego, i uznał, że spełniają one wymogi z art. 57 cyt. ustawy.
Brak jest zatem w ocenie organu odwoławczego podstaw by uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o częściowym zajęciu jego działki przez inwestorów, organ odwoławczy uznał, że zarzut ten nie może mieć wpływu na zmianę decyzji, gdyż był przedmiotem odrębnego postępowania, a obiekty objęte pozwoleniem na użytkowanie nie są zlokalizowane na spornym terenie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Piotr G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, które jak zarzucił naruszają jego interes prawny. Skarżący podniósł, że jest właścicielem działki 7/3 przylegającej do działki 7/2 na której zlokalizowany jest zakład masarniczy. Zakład ten został wybudowany w ramach samowoli budowlanej i w całości na działce skarżącego bez jego zgody. Lokalizacja zakładu masarniczego narusza też ustalenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organy orzekające w toku postępowania naruszyły przepis art. 104 Kpa.
Organ odwoławczy odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1999 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ nie jest związany granicami skargi. Oznacza to. że Sąd administracyjny ma obowiązek rozpoznać sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Granice rozpoznawania skargi przez Sąd są wyznaczone kryterium legalności decyzji administracyjnej zaskarżonej do tego Sądu /art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.
Przedmiotem zaskarżenia jest ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych wchodzących w skład Zakładu Masarniczego Dariusza i Mirosława Ch., wydana na podstawie art. 59 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 58 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.
Przepis art. 58 cyt. ustawy stanowi, że właściciel - w odniesieniu do obiektów, o których mowa w art. 49 ust. 1 - jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą i ekspertyzę techniczną potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust.
- Z kolei przepis art. 49 ust. 1 tej ustawy stanowi, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Warunkiem zastosowania procedur legalizacyjnych, przewidzianych w art. 49 i 58 cyt. ustawy, jest upływ pięciu lat od zakończenia budowy. Przepis art. 49 ma jedynie zastosowanie do obiektów wzniesionych po 1 stycznia 1995 r. /tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane/, co w zasadzie pozwoli na jego praktyczne zastosowanie najwcześniej w roku dwutysięcznym. Przepis ten nie ma więc zastosowania do obiektów budowlanych wzniesionych przed 1 stycznia 1995 r., a więc pod rządem starego prawa budowlanego tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie powyższych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zdaje się wskazywać, że organy orzekające uznały, iż obiekty wchodzące w skład masarni /decyzja nie precyzuje jakie konkretne są to obiekty/, zostały wybudowane po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., tj. po 1 stycznia 1995 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a od zakończenia ich budowy upłynęło 5 lat, co wykluczało zastosowanie sankcji z art. 48 tej ustawy /rozbiórki/. Zauważyć jednak należy, że wnioskodawcy w piśmie z dnia 26 kwietnia 1999 r. wnieśli "o legalizację obiektów wybudowanych w latach 1993 - 1994", a skoro tak to budowa obiektów nie mogła zakończyć się po 1 stycznia 1995 r., zatem nie upłynęło pięć lat od ich wybudowania, co wykluczało zastosowanie przepisu art. 58 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Organy orzekające nie wyjaśniły w istocie daty zakończenia budowy przedmiotowych obiektów, a prowadzone postępowanie w kierunku legalizacji ich budowy koncentrowało się na badaniu dokumentów niezbędnych do legalizacji i umknął uwadze organów przepis art. 103 ust. 1 cyt. ustawy Prawo budowlane.
Przepis ten stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Tak więc ustalenie daty zakończenia budowy obiektów wchodzących w skład masami ma istotne znaczenie w sprawie "pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych, które - jak wydaje się z treści zaskarżonych decyzji - zostały wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę".
Kierując się powyższymi uwagami należało dojść do konkluzji, iż nie mogły się ostać w obrocie prawnym zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z powodu naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania /art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa/ o wpływie istotnym dla końcowego załatwienia sprawy.
Dlatego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono o uchyleniu obu decyzji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego wydano w oparciu o art. 55 ust. 1 powołanej ustawy.