Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 10 sierpnia 1999 r. (...) wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa w sprawie zawalenia się ściany szczytowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w miejscowości W. 19 - nakazał współwłaścicielem ww. obiektu tj. Urzędowi Gminy P. oraz Markowi K. wykonanie ekspertyzy technicznej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w miejscowości W. nr 19, lokal nr 1 - w terminie do 31 sierpnia 1999 r.
W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wskazał, że w dniu 28 lipca 1999 r. na posesji nr 19 w W. doszło do częściowego zawalenia się ściany szczytowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Bezpośrednią przyczyną zawalenia się ściany był wybuch pieca CO w lokalu mieszkalnym przyległym do ściany szczytowej.
Na podstawie przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu 29 lipca 1999 r. Inspektorat wydał decyzję nakazującą zabezpieczenie w trybie pilnym miejsca awarii. Nakaz wykonania ekspertyzy technicznej ww. budynku mieszkalnego wykaże stopień uszkodzenia i poda sposób naprawy zniszczonej części obiektu.
Od decyzji tej odwołanie wniosła Gmina P. podnosząc, że nie jest właścicielem nieruchomości zabudowanej o numerze ewidencyjnym 208 w obrębie geodezyjnym - W. Działka ta, zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi /nr 18 i 19/ stanowi współwłasność skarbu Państwa /udział 5/7/ i Marka K. /udział 2/7/.
Gmina od czasu zmiany przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa występuje jedynie jako administrator terenu bez żadnego przekazania w zarząd. Pobierane czynsze według obowiązujących stawek za lokal nr 19/1 nie pokrywają faktycznych wydatków na właściwą eksploatację nieruchomości.
Gmina P. nie jest właścicielem nieruchomości, że może w związku z tym ponieść kosztów z budżetu gminy.
(...) Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 25 listopada 1999 r. (...) działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego w miejscowości W. 19, tj. Staroście Powiatu G. oraz Markowi K. zamieszkałego W. nr 18, przedłożenie ekspertyzy technicznej lokalu nr 1 tego budynku do organu I instancji w terminie do dnia 31 stycznia 2000 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji w całości nastąpiło z trzech powodów i dotyczy:
1/ zobowiązanych do wykonania decyzji, 2/ nieprecyzyjnie sformułowanego, ale właściwego rozstrzygnięcia decyzji, 3/ terminu wykonania decyzji.
Mianowicie, organ ten ustalił w oparciu o aktualny wypis z rejestru gruntów przedłożony przy odwołaniu, że współwłaścicielami działki, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek są: Skarb Państwa i Marek K. Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 15 poz. 741 ze zm./ zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Poza tym, zdaniem organu II instancji, skoro dla organu, w celu podjęcia właściwej decyzji w sprawie obiektu będącego w złym stanie technicznym, istotne jest zapoznanie się z jej wynikami, to bardziej precyzyjne od zobowiązania wykonania ekspertyzy jest określenie: "przedłożenie ekspertyzy technicznej".
Natomiast nałożony w zaskarżonej decyzji termin wykonania ekspertyzy technicznej został zmieniony, ponieważ nie był możliwy do zachowania ze względu na wniesione odwołanie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Starosta Powiatu G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że nie uwzględnienia ona okoliczności faktycznych oraz przepisów prawa mających zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym.
Skarżący wskazał, że obowiązki wynikające z art. 62 i następnych ustawy Prawo budowlane obciążająca zarówno właściciela jak i zarządcę. W przedmiotowym stanie faktycznym zarządcą obiektu budowlanego W. 19 była Gmina P. albowiem do gmin, zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym należy gospodarka komunalna, jako zadanie własne, a ponadto Gmina P. zawierała umowy najmu z lokatorami wymienionego obiektu budowlanego oraz pobierała opłaty z tytułu najmu na swoją rzecz.
Powołując się na aktualny stan prawny gruntu, budynku, stanowiących współwłasność Skarbu Państwa i kilku osób fizycznych, Starosta wskazał, że współwłasność ta ma charakter łączny, co oznacza, że żaden ze współwłaścicieli budynku nie ma fizycznie wydzielonego ułamka swojej współwłasności, stąd jeśli obowiązek sporządzenia ekspertyzy nakłada się nie na zarządcę, a na współwłaścicieli, to powinni partycypować w koszcie jej wykonania i nakaz powinien być wydany na wszystkich współwłaścicieli.
Zdaniem skarżącego, w przedmiotowym stanie faktycznym nakaz powinien być wydany na zarządcę budynku tj. Gminę P. albo rozszerzony na wszystkich współwłaścicieli.
Odpowiadając na skargę Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż zarzuty w niej podniesione, z uwagi na rangę uchybień dostrzeżonych przez Sąd nie będący związanym granicami skargi /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, jakimi obarczone są decyzje organów obu instancji, mają znaczenie drugorzędne. Przede wszystkim wyeksponowania wymagają te kumulujące się w niniejszej sprawie uchybienia, które prowadzą do stwierdzenia nieważności zarówno decyzji organu odwoławczego, jaki i decyzji pierwszoinstancyjnej.
Po pierwsze bezsporne w sprawie jest, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, po uchyleniu decyzji organu I instancji, nałożył określony obowiązek na Starostę Powiatowego, który nie był stroną postępowania pierwszoinstancyjnego i adresatem decyzji organu I instancji.
Nałożenie obowiązku na Starostę nastąpiło w następstwie uwzględnienia przez organ odwoławczy odwołania będącej stroną postępowania gminy P. W takiej sytuacji, decyzja Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., jako organu II instancji - w odniesieniu do Starosty G. - wykracza poza dopuszczalne przepisem art. 138 par. 1 pkt 2 zdanie pierwsze Kpa ramy decyzji merytoryczno-reformacyjnej, skoro dotyczy nowej strony. Jest zatem rozstrzygnięciem merytorycznym w nowej sprawie, do czego właściwy jest wyłącznie organ I instancji. Innymi słowy rzecz ujmując, decyzja organu odwoławczego narusza w niniejszej sprawie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W myśl zaś utrwalonego w tym przedmiocie orzecznictwa naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, będącej jedną z ogólnych zasad postępowania /art. 15 Kpa/ godzi w podstawowe prawa procesowe stron i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem, na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, nieważności takiej decyzji.
Po drugie, w zaistniałym stanie faktycznym brak jest przesłanek do zastosowania, powołanego w podstawie prawnej decyzji organów obu instancji, art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, jako podstawy do nałożenia na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.
Przepis ten stanowi, że "właściwy organ może w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska - nakazać przeprowadzenie, w każdym terminie, kontroli, o których mowa w ust. 1, a także zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części".
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /vide wyrok z dnia 28 stycznia 1998 r. IV SA 623/96/ wyrażony jest - będący kontynuacją orzecznictwa na tle art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. pogląd, że organ może żądać przedstawienia ekspertyzy technicznej postanowieniem wydanym na podstawie art. 62 ust. 3 prawa budowlanego z 1994 r. w toku postępowania dowodowego, a nie decyzją administracyjną, której istotą jest zasadniczo rozstrzygnięcie sprawy w znaczeniu materialnoprawnym.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, żądanie przez właściwy organ przedstawienia na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części mogłaby nastąpić w drodze decyzji, ale wyłącznie w trybie przepisem tym przewidzianym a więc wówczas, gdy wiązałoby się z decyzją nakładającą obowiązek przeprowadzenia kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, o których mowa w przepisie art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej i w tym trybie, jak wynika to z akt administracyjnych, postępowanie to prowadził. Po ustaleniu przyczyny katastrofy, w dniu 3 sierpnia 1999 r. wydał na podstawie art. 78 ust. 1 oraz art. 79 Prawa budowlanego decyzją nakazującą dokonanie w trybie pilnym zabezpieczenia miejsca awarii.
W związku z tym zaznaczyć trzeba, że wydana na podstawie art. 78 decyzja jest decyzją zobowiązującą do wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do właściwego stanu.
Po wykonaniu decyzji konieczne jest niezwłoczne podjęcie działań niezbędnych do usunięcia skutków katastrofy budowlanej.
Powinność ta ciąży w zależności od ustaleń, na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego z mocy art. 79 Prawa budowlanego, a zatem jej realizacja nie wymaga wydania decyzji administracyjnej nakładającej taki obowiązek.
Natomiast zakres działań niezbędnych do usunięcia skutków katastrofy budowlanej jest uzależniony od jej rozmiarów oraz zamierzeń podmiotów określonych w art. 79 w stosunku do zniszczonego obiektu i może polegać na konieczności wykonania określonych robót budowlanych lub dokonaniu rozbiórki obiektu budowlanego. Działania te powinny być podjęte tak szybko, jak to jest możliwe w określonej sytuacji.
Przepis ten nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do podejmowania decyzji zmierzającej do ustalenia sposobu naprawy uszkodzonego obiektu budowlanego, bowiem inicjatywa w tym względzie należy do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu.
Dopiero gdy podmioty te uchylają się od obowiązku niezwłocznego podjęcia działań niezbędnych do usunięcia skutków katastrofy budowlanej, właściwy organ może wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego regulujących utrzymanie obiektów budowlanych.
W aktach administracyjnych brak jest jakiekolwiek wzmianki wskazującej na stwierdzenie uchylania się przez zarządcę lub właściciela budynku od powinności wynikającej z art. 79 Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy, przystąpienie przez organ I instancji bez należytego wyjaśnienia kwestii własności i zarządu przedmiotowym obiektem budowlanym oraz bez wszczęcia postępowania w trybie przewidzianym przepisami o utrzymaniu obiektów budowlanych i zawiadomienia właściwych stron - do wydania decyzji nakładającej wyłącznie obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej - lokalu położonego w obiekcie budowlanym, który uległ katastrofie budowlanej, rażąco narusza art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego.
Co prawda, organ I instancji w podstawie prawnej swej decyzji powołał także przepis art. 81c Prawa budowlanego, jednakże nie konwaliduje to wyżej wskazanego naruszenia, skoro zastosowanie tej normy prawnej w sytuacji w niej opisanej możliwe jest wyłączenie w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie /ust. 2 i 3/.
Organ odwoławczy tych uchybień w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł, ale je podzielił, naruszając przy tym, jak to już wyżej wskazano, zasadę dwuinstancyjności.
W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja rażąco naruszają prawo orzekł jak w sentencji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 wskazanej na wstępie niniejszych motywów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.