Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6.06.2000 r. (...) wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa po przeprowadzeniu wizji lokalnej i rozpatrzeniu sprawy budowy basenu krytego wraz z łącznikiem na działce oznaczonej nr ew. 154/2 przy ul. Karola B. w P. przez Stanisława W. i Ewę K.-W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał Stanisławowi W. i Ewie W.-K. rozbiórkę obiektu basenu krytego o konstrukcji stalowej o wym. 14,74 x 21,32 m wraz z łącznikiem łączącym halę basenu z istniejącym budynkiem wczasowym wybudowanych na działce nr 154/2 przy ul. Karola B. w P. bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano, iż dnia 12 kwietnia 2000r. pracownicy Inspektoratu na wniosek Zenona O. przeprowadzili wizję lokalną w sprawie budowy basenu krytego wraz z łącznikiem na dz. nr 154/2 przy ul. Karola B. w P. przez Stanisława W. i Ewę W.-K. W jej trakcie ustalono, że Państwo W. przystąpili do realizacji ww. inwestycji po uprzednim zgłoszeniu rozpoczęcia robót w Urzędzie Gminy R. w dniu 25 marca 2000 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 marca 2000 r. (...) wydanej przez Wójta Gminy R. Z zebranych przez Inspektorat Nadzoru Budowlanego dokumentów w przedmiotowej sprawie wynika, że Państwo W. odebrali decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu 10 marca 2000 r., natomiast Państwo O., będący stroną w sprawie ze względu na usytuowanie inwestycji bezpośrednio przy granicy z ich działką otrzymali decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu 22 marca 2000 r. Powyższe dowodzi, że roboty budowlane związane z budową basenu krytego Państwo W. rozpoczęli przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę.
W świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ Państwo W. rozpoczęli roboty budowlane przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę, skutkuje to wydaniem w trybie art. 48 ww. ustawy decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.
Od powyższej decyzji inwestorzy tj. E. K.-W. oraz Stanisław W. wnieśli odwołanie domagając się jej uchylenia.
W uzasadnieniu odwołania podnieśli, iż spełnili wszystkie prawem przewidziane wymagania aby móc rozpocząć budowę na podstawie dwóch pisemnych oświadczeń Państwa O.: zgody z dnia 6.02.2000 r. zgody z dnia 10.03.2000 r.
Sprawą Urzędu Gminy w R. było zawiadomienie o decyzji wszystkie strony we właściwym terminie, pisma Urzędu Gminy w R. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. są różnej treści co może świadczyć o problemach jakie są w tym Urzędzie, decyzję - pozwolenia na budowę Państwa O. otrzymali tego samego dnia tj. 10.03.2000 r. będąc w Urzędzie Gminy co potwierdzili własnoręcznym podpisem na projekcie w dniu kiedy złożyli drugie oświadczenie, że zapoznali się z dokumentacją i nie stawiają sprzeciwu dotyczącego rozpoczęcia budowy.
Niedopuszczalne jest aby państwo O. mogli zmieniać dowolnie swoją decyzję, gdyż rodzi to skutki prawne.
Odwołujący się sprawdzili w Urzędzie Gminy w R. książki nadawcze pism wychodzących z Urzędu, aby stwierdzić czy w terminie jaki podał p. O. były kierowane jakiekolwiek pisma z Urzędu do Państwa O. Od urzędniczki uzyskali wypowiedź, że w terminie podanym przez Państwa O. w książce rejestru listów, brak jest jakichkolwiek adnotacji. Świadczy to o tym, iż Państwo O. odebrali osobiście decyzję o pozwoleniu na budowę z Urzędu Gminy w R. w dniu 10.03.2000 r. Natomiast informacji, że Urząd Gminy posiada potwierdzenie nadania z datą 22.03.2000 r. nie potrafią zrozumieć. Dziwne jest to, iż Urząd Gminy w R. wysłał do Powiatowego Inspektoratu Budowlanego w G. trzy kolejne różnie brzmiące informacje dotyczące powiadomienia Państwa O. Po rozpatrzeniu odwołania (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21.08.2000 r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył wszczęte przez ten organ postępowanie w sprawie wybudowania w P. basenu krytego z łącznikiem bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Zdaniem organu odwoławczego z materiału dowodowego w aktach sprawy jak i załączonego do odwołania wynika, że inwestorzy państwo W. otrzymali decyzję o pozwoleniu na budowę krytego basenu w dniu jej wydania tj. 10.03.2000 r. w Urzędzie Gminy, gdzie wspólnie z sąsiadami pp. O. składali wzajemne pisemne oświadczenia - zgody dotyczące zabudowy swoich działek.
Natomiast data otrzymania tej samej decyzji przez druga stronę - pp. O. jest niemożliwa do ustalenia, gdyż w aktach Urzędu Gminy R. brak jest zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji.
W piśmie z dnia 25.04.2000 r. (...) Urząd Gminy stwierdził, iż na decyzji będącej w jego posiadaniu pokwitowanie odbioru dokumentacji w dniu 10.03.2000 r. złożył jedynie p. Stanisław W. Brak podpisu na ww. dokumencie ze strony pp. O. może wynikać z przeoczenia obowiązku potwierdzenia otrzymania decyzji.
W rejestrze Urzędu Pocztowego w R. w dniu 21.03.2000 r. odnotowano przyjęcie przesyłki skierowanej do pp. O., którą odebrała p. Celina O. w dniu 22.03.2000 r., lecz nie można jednoznacznie stwierdzić, że zawierała ona ww. decyzję o pozwoleniu na budowę. Można jedynie przypuszczać, że pp. O. będąc razem z pp. W. w dniu 10.03.2000 r. w Urzędzie Gminy R., wiedząc o wydaniu w tym dniu pozwolenia na budowę krytego basenu, otrzymali decyzję bezpośrednio z Urzędu. W takim przypadku decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna po 14 dniach, tj. 25.03.2000 r. /jeżeli strony nie odwołały się od decyzji/.
Jak wynika z akt sprawy Państwo W. w dniu 24.03.2000 r. zgłosili do Urzędu Gminy R. rozpoczęcie robót budowlanych związanych z budową basenu. Zawiadomienie zostało przyjęte bez zgłoszenia sprzeciwu przez organ [oświadczenie Urzędu Gminy z dnia 30.06.2000 r. (...)]. Wobec braku dowodu, potwierdzającego fakt rozpoczęcia budowy obiektu na działce nr 154/2 w P. na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można uznać, że pp. W. popełnili samowolę budowlaną która skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Powyższą decyzję ostateczną zaskarżył skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w imieniu Zenona O. ustanowiony pełnomocnik adwokat Marek K. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy prawa, a w szczególności art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa.
Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i umarzając jednocześnie postępowanie tego organu dopuścił się rażącej dowolności w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy nie mógł podjąć takiej decyzji bez dokonania oceny kryterium umorzenia postępowania.
Mógł tak uczynić w sytuacji, gdy postępowanie organu I instancji byłoby bezprzedmiotowe. W sprawie tej żadną miarą nie można uznać, że postępowanie organu I instancji było bezprzedmiotowe, gdyż nie pozwalają na to zgromadzone w sprawie materiały dowodowe.
Niezrozumiałym jest twierdzenie organu II instancji, że nie można stwierdzić kiedy skarżący otrzymał decyzję "pozwolenie na budowę". Jeszcze bardziej zadziwiające jest, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opiera zaskarżaną decyzję na przypuszczeniu, że skarżący i jego żona odebrali bezpośrednio z urzędu w dniu 10 marca 2000 r. decyzję "pozwolenie na budowę".
Organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję z rażącym naruszeniem art. 39 Kpa, art. 40 Kpa i art. 46 Kpa oraz art. 109 Kpa. Pogwałcenie tych przepisów jest tym bardziej rażące jeśli się zważy, że w aktach sprawy organu I instancji, które miał oczywiście do dyspozycji organ II instancji, znajdują się dwa dokumenty będące niezbitymi dowodami wskazującymi na to kiedy i w jaki sposób Zenon O. wraz z żoną otrzymali decyzję "pozwolenie na budowę". Pismem z dnia 24 maja 2000 r. Urząd Gminy w R. jednoznacznie stwierdza, że decyzja z dnia 10 marca 2000 r. była przesłana drogą pocztową i decyzja ta dotarła do Zenona O. i jego żony w dniu 22 marca 2000 r. Ponadto, na karcie 24 akt organu I instancji znajduje się oświadczenie małżonków O., że decyzję wydaną Państwu W. otrzymali w dniu 22 marca 2000 r. listem poleconym za potwierdzeniem odbioru. Potwierdzenie to również znajduje się w aktach I instancji.
W tej sytuacji całkowicie niezrozumiale jest stwierdzenie organu II instancji o niemożliwości ustalenia daty otrzymania "pozwolenia na budowę" przez Państwa O., skoro sam organ wydający tę decyzję dokonał takiego ustalenia, a ponadto niepojętym jest przypuszczenie organu II instancji, że decyzję tę Państwo O. otrzymali w dniu 10 marca 2000 r.
Przedstawione powyżej okoliczności całkowicie uzasadniają zarzut naruszenia art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, ponieważ nie można żadną miarą mówić o bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją, albowiem stan faktyczny ustalony przed tą instancją w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy był na tyle klarowny, że organ odwoławczy miał przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.
Odpowiadając na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji była wynika z treści wydanej przez ten organ decyzji - sprawa budowy basenu krytego wraz z łącznikiem (...) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wydano nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 prawa budowlanego, gdyż, jak stwierdził organ nadzoru budowlanego I instancji - inwestorzy rozpoczęli budowę przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z akt sprawy wynika, iż inwestorzy Ewa K. - W. i Stanisław W. w dniu 10.03.2000 r. otrzymali w Urzędzie Gminy R. pozwolenie na budowę przedmiotowego basenu. Pozwolenie wydane przez Wójta Gminy R. odebrali osobiście.
W aktach znajduje się też pismo Celiny i Zenona O. z dnia 10.03.2000 r. stanowiącego oświadczenie iż jako właściciele sąsiedniej działki nr 154/4 wyrażają zgodę na zabudowę na granicy wspólnej działki łącznika do basenu krytego.
Pismo to złożono zostało przez nich w Urzędzie Gminy osobiście o czym świadczy adnotacja przyjmującej pismo urzędniczki o zgodności podpisów.
W tym samym dniu podobne oświadczenie dla Państwo O. składali Państwo W. Oznacza to, iż w dniu 10.03.2000 r. kiedy Państwu W. wydano pozwolenie na budowę do ich rąk, Państwo O. również byli obecni w Urzędzie Gminy. Brak jednak potwierdzenia, iż jako uczestnicy postępowania również pozwolenie wydane Państwu W. otrzymali.
Nie zmienia to jednak sytuacji iż Państwo W. uzyskali pozwolenie na budowę i po upływie 14 dni tj. 25.03.2000 r. przystąpili do budowy, zgłaszając ten fakt organowi administracji budowlanej.
W tych okolicznościach brak było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę i zastosowania art. 48 prawa budowlanego.
Z brzmienia art. 48 prawa budowlanego jednoznacznie wynika, iż warunkiem wydania decyzji o której mowa w tym przepisie jest brak wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca użył tu określenia "bez wymaganego pozwolenia na budowę" a nie "bez ostatecznego pozwolenia".
Z treści tego przepisu wynika też, że przesłanka jego zastosowania, tj. brak pozwolenia na budowę musi występować w momencie wydawania decyzji. Przepis art. 48 prawa budowlanego ze względu na swą prewencyjną funkcję oraz represyjny charakter nie może być interpretowany rozszerzające. Celem tej regulacji jest ograniczenie "samowoli budowlanej" czyli niedopuszczenie do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i doprowadzenie do likwidacji stanu niezgodnego z prawem, a ponadto służy ona ochronie interesu publicznego. Pozwolenie na budowę jest rozstrzygnięciem administracyjnym, wieńczącym całe postępowanie, które ma na celu zbadanie czy projektowana inwestycja nie narusza szeregu istotnych z punktu widzenia dobra powszechnego wartości jak ochrona środowiska, krajobrazu, bezpieczeństwo, ochrona dóbr kultury oraz prawa osób trzecich. Celem ustawodawcy stanowiącego normę zawartą w art. 48 prawa budowlanego było zatem przeciwdziałanie sytuacji, w której powstaje obiekt budowlany, którego inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę, a tym samym nie zostało przeprowadzone wskazane wyżej postępowanie i kontrola zgodności inwestycji z obowiązującym prawem.
Sytuacja taka nie zachodzi jednak wówczas gdy inwestor posiada pozwolenie na budowę, a wybudowane obiekty są zgodne z warunkami pozwolenia. W takim bowiem przypadku zostało przeprowadzone całe postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę, została przeprowadzona kontrola inwestycji pod względem jej zgodności z prawem, planem zagospodarowania przestrzennego itp.
Jeżeli inwestycja byłaby niezgodna z prawem inwestor nie otrzymałby pozwolenia, co spełniałoby dyspozycję normy zawartej w art. 48 prawa budowlanego nakazującej właściwemu organowi wydanie nakazu rozbiórki tak wybudowanych obiektów.
Za nieuzasadnione uznać należy zrównywanie sytuacji prawnej inwestora, który w ogóle nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę lub pozwolenia nie otrzymał z inwestorem, który wymagane pozwolenie posiada, a budowa nie narusza jego warunków, została jedynie podjęta z naruszeniem art. 28 prawa budowlanego. Taka konsekwencja nie wynika z treści obu tych przepisów.
Podstawową przesłanką zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego jest więc brak w momencie wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę wymaganego pozwolenia na budowę. Przesłanka ta nie jest spełniona jeżeli inwestor pozwoleniem takim w momencie wydawania decyzji o rozbiórce dysponuje.
Należy też mieć na uwadze, iż już samo doręczenie stronie decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego.
Jej treścią związany jest również organ. Wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji niewątpliwie naruszył jednoznaczny w swej treści art. 28 prawa budowlanego. Naraża się on na ryzyko, iż nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego i wówczas spełniona zostanie hipoteza normy zawartej w art.
- 48. Samo jednak rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej nie może być w świetle treści art. 48 i art. 28 prawa budowlanego uznane za objęte hipotezą pierwszego z tych przepisów.
Gdyby ustawodawca zamierzał objąć hipotezą art. 48 prawa budowlanego także rozpoczęcie robót budowlanych bez wymaganego ostatecznego pozwolenia na budowę to w art. 48 dokonałby wyraźnego odesłania do art. 28.
Takiego odesłania przepis ten jednak nie zawiera.
Przyjąć zatem należy, iż w sytuacji gdy inwestor który uzyskał pozwolenie na budowę rozpoczął budowę z naruszeniem art. 28 prawa budowlanego organ nie może wydać decyzji o której mowa w art. 48 bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę.
Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest wyrażenie ustawowe zawarte w art. 50 ust. 1 "w przypadkach innych niż określone w art. 48", co wskazuje na objęcie tym unormowaniem stanu faktycznego polegającego na przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych przed ostatecznością pozwolenia na budowę, skutkującym wydaniem postanowienia o wstrzymaniu rozpoczętych robót budowlanych, z wyłączeniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 prawa budowlanego.
Inna sytuacja byłaby sprzeczna z założeniem racjonalnego ustawodawcy, który kieruje się określonym systemem wartości i dąży do określonych celów, w tym przypadku do likwidacji stanu niezgodnego z prawem. Nie można natomiast mówić "o stanie niezgodnym z prawem" w przypadku gdy w momencie orzekania o rozbiórce inwestor posiada wymagane ostateczne pozwolenie na budowę, a wybudowane obiekty są zgodne z wydanym pozwoleniem.
Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie SA/Sz 2652/00. Rozpoczęcie budowy na podstawie pozwolenia na budowę ale przed jego uprawomocnieniem jest więc czym innym niż budowa bez pozwolenia i nie uzasadnia zastosowania art. 48 prawa budowlanego, jeśli pozwolenie na budowę nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego.
W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła.
Z akt sprawy nie wynika, iżby ktokolwiek uprawniony, w tym skarżący, wniósł odwołanie od decyzji udzielającej Państwu W. pozwolenia na budowę.
Zasadnie zatem organ odwoławczy, mimo odmiennego uzasadnienia uznał, iż postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 prawa budowlanego było bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.
Skoro zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.