Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 kwietnia 2000 r. - Janina R. zwróciła się do (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. "o wydanie decyzji w sprawie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania w P. do miejsca pełnienia służby w KWP. w R. w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm. pomniejszonych o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych", kwestionując zasadność tych potrąceń poczynając od marca 2000 r.
W odpowiedzi na powyższe Komendant Wojewódzki Policji w R. pismem z dnia 7 czerwca 2000 r. odmówił wnioskowi stwierdzając, że "dla realizacji należności wynikającej z treści art. 93 ust. 1 ustawy o Policji forma decyzji nie jest przewidziana, ponieważ o formie załatwienia konkretnej sprawy decydują przepisy prawa. Powołany przepis ustawy o Policji nie przewiduje rozstrzygnięcia opisanej sprawy w formie decyzji". Równocześnie w piśmie tym podkreślono, że "merytoryczne aspekty sprawy wynikające z ustawy podatkowej zostały wnioskodawczyni przedstawione w piśmie z dnia 11 maja 2000 r. - Naczelnika Wydziału Finansów KWP w R. W zażaleniu /zwanym raportem/ na powyższe wniesionym do Komendanta Głównego Policji z dnia 3 czerwca 2000 r. - Janina R. zarzuciła, iż stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. jest niezasadne "albowiem podstawą każdego działania są decyzje, a sprawy podatkowe jak wynika z przepisów podlegają zaskarżeniu i nie wszyscy muszą zgadzać się z opinią Izby Skarbowej w R. uzasadniającą naliczanie podatku od kosztów dojazdu". Organ nie podał także podstawy prawnej dla powziętego stanowiska. Merytoryczne kwestie podatkowe jej zdaniem będą przedmiotem odrębnego postępowania podatkowego.
Rozpoznając powyższy środek zaskarżenia Komendant Główny Policji w W. pismem z dnia 21 czerwca 2000 r. uznał go za nieuzasadniony wskazując w nim, że przepisy art. 9, art. 12 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz.U. 2000 nr 14 poz. 176 ze zm. nie dają płatnikowi podstaw do przyjęcia, poglądu, że zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby przysługujący policjantowi z mocy art. 93 ust. 1 ustawy o Policji jest wolny od podatku dochodowego. Poinformowano równocześnie żalącą się, iż zgodnie z art. 79 ustawy, z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm. winna wystąpić do właściwego urzędu skarbowego z żądaniem stwierdzenia nadpłaty podatku. W wyniku jego rozpatrzenia urząd skarbowy wyda decyzję stwierdzającą nadpłatę w podatku dochodowym z tego tytułu lub odmawiającą stwierdzenia nadpłaty.
Powyższe stanowisko spowodowało wniesienie przez Janinę R. skargi na Komendanta Głównego Policji w W. na odmowę wydania decyzji /sprecyzowanej pismem z dnia 1 sierpnia 2000 r. jako skargi na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w R./, w której skarżąca domagała się zobowiązania tegoż do wydania decyzji. Twierdzi, że przepis art. 104 Kpa oraz art. 93 ustawy o Policji, a także "w pewnym sensie ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych stanowią materialnoprawną podstawę do wydania decyzji administracyjnej". Uważa, że "zwrot pomniejszonych o zaliczkę na podatek - kosztów dojazdu - jest rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej przyznającym określone uprawnienia funkcjonariuszowi przez organ wyposażony w kompetencje o charakterze władczym przez co odpowiada warunkom stawianym decyzjom administracyjnym /art. 1 par. 1 pkt 1 i art. 104 Kpa/".
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant Policji w R. wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w cyt. wyżej pismach Komendanta Głównego Policji w W. oraz swoim.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu.
Treść art. 93 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że "policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem". W przepisie tym ustawodawca orzekł jedynie o uprawnieniu policjanta spełniającego określone warunki do zwrotu kosztów dojazdu oraz ich wysokości nie stanowiąc, że zwrot następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. Tak w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że decyzją administracyjną jest jednostronny akt woli organu administracyjnego, a więc organu administracji publicznej, który na podstawie przepisów szczególnych został upoważniony do działania władczego, skierowanego do imiennie oznaczonego adresata z którym nie łączy tego adresata więź organizacyjna lub służbowa, rozstrzygający na podstawie obowiązujących przepisów prawa o uprawnieniach lub obowiązkach tego adresata.
Kompetencja do wydania takiego rozstrzygnięcia musi wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących /M. Bogusz - Zaskarżanie decyzji administracyjnej do NSA - Wydawnictwa Prawnicze PWN Warszawa 1997 r. str. 74 i podane tam orzecznictwo/.
Z przepisu art. 97 ust. 5 ustawy o Policji wynika, że "przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw o których mowa w art. 91-92, art. 94 następuje w formie decyzji administracyjnej". Gdyby więc ustawodawca przewidział decyzyjną formę rozstrzygnięcia o zwrocie policjantowi kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby to niewątpliwie art. 93 ustawy zostałby zamieszczony w treści art. 97 ust. 5 tej ustawy. Kompetencji do decyzyjnego załatwienia sprawy zwrotu kosztów dojazdu nie można upatrywać także w sformułowaniu użytym w art. 93 ust. 1 ustawy "przysługuje" albowiem wyrażenie to określa uprawnienie policjanta a nie władczy obowiązek organu do wydania decyzji administracyjnej. Tak byłoby gdyby ono brzmiało np.: "udziela", "przyznaje". W żadnym zaś razie obowiązek wydania decyzji w takiej sprawie nie może wynikać z przepisów art. 1 par. 1 pkt 1 i art. 104 Kpa bowiem normują one decyzję jako akt procesowy dając podstawę do kontroli poprawności jej formy i procedury podjęcia a nie podstawę do rozstrzygnięcia o istocie sprawy, a więc jej załatwienie.
Z przepisu art. 93 ust. 1 wynika, że realizacja obowiązku przez Komendanta Policji jako organu administracji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na zweryfikowaniu dokumentów przedłożonych przez uprawnionego, sporządzeniu stosownych dokumentów i wypłacie osobie zainteresowanej stosownej kwoty pieniężnej, bądź odmowa. Konsekwencją tego uregulowania jest, to, że uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu wynika z przepisu prawa, a zatem jest czynnością zaskarżalną do Sądu administracyjnego z mocy art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. Zwrócić bowiem uwagę należy na to, że powyższe uprawnienie policjanta, jest konsekwencją obowiązku publicznoprawnego wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji ciążącego na organach policyjnych. Wprawdzie powołany przepis mówi o uprawnieniu policjanta to przecież jego konsekwencją jest określone zachowanie organu administracyjnego, do którego upoważnia go przepis prawa, a to oznacza obowiązek zachowania się /J.
Boć /red./ - Prawo administracyjne - Wrocław 1996/1997 str. 392/. Zatem mimo zakreślonej w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji ekwiwalentności przy zwrocie wydatków poniesionych na dojazd nie oznacza to, że policjantowi przysługuje roszczenie cywilnoprawne, powodujące wyłączenie kognicji NSA w tych sprawach /art. 19 pkt 1 i art. 20 ust. 3 ustawy o NSA/. Do takiego wniosku uprawnia także wykładnia systemowa art. 97 ust. 4 ustawy o Policji, który zakreśla bardzo wąską grupę spraw funkcjonariuszy Policji poddaną kognicji sądów powszechnych /por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1996 r. III CZP 189/95 - OSNCP 1996 z. 7-8 poz. 93/. Podzielić bowiem należy pogląd, że niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązku wynikającego ze stosunku administracyjnoprawnego nie staje się zdarzeniem cywilnoprawnym także wtedy gdy przedmiotem zobowiązania jest świadczenie pieniężne. Abstrahując od prawnej kwalifikacji zwrotu kosztów dojazdu jako przychodu /w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r. - FPS 3/99 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 115 stwierdzono, że w stosunku do sędziów nie jest ta kwota przychodem/ oraz zasadności potrącenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. zaliczki na podatek dochodowy od kwoty zwrotu - z uwagi na granice zaskarżenia - stwierdzić należy, że płatnik nie jest organem podatkowym /art. 8 i 13 ordynacji podatkowej/ lecz osobą fizyczną lub jednostką organizacyjną obowiązaną na podstawie przepisów prawa podatkowego do obliczenia i pobrania od podatnika zaliczki na podatek i do wpłacenia jej we właściwym terminie organowi podatkowemu.
Także i ta czynność płatnika jest czynnością materialno-techniczną z tym, że nie zaskarżalną do NSA skargą na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA z uwagi na to, że kwestionowanie zasadności pobrania przez płatnika podatku lub zaliczki na podatek /art. 3 pkt 3a w zw. z art. 79 par. 1 ustawy ordynacja podatkowa/ może nastąpić wyłącznie w trybie przewidzianym w tych przepisach. Ta ostatnia okoliczność powoduje, że istotnego znaczenia nabiera w związku z treścią skargi /bezczynność/ okoliczność czy w związku z treścią wniosku skarżącej wniesionego 29.04.2000 r. nie wynika żądanie stwierdzenia nadpłaty przez co organ nie czyniąc zadość swoim obowiązkom z art. 65 par. 1 Kpa /przekazania go organowi właściwemu/ faktycznie pozostawał bezczynny z tego właśnie powodu. W tej ostatniej kwestii Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, iż przekazanie sprawy organowi właściwemu jest czynnością o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA albowiem pośrednio wywołuje ona skutki prawne /bieg terminu do oprocentowania nadpłaty z art. 74 par. 1 pkt 2 i 74 par. 2 pkt 1 w zw. z art. 76 par. 1 pkt 1 "e" i art. 77 par. 2 pkt 2 ustawy ordynacja podatkowa/ i dlatego podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego także bezczynność organu w takiej sprawie /art. 17 ustawy o NSA; por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. - II SA 1155/97 - ONSA 1999 Nr 2 poz. 51 z glosą J. Zimmermanna OSP 1999 z. 9 poz. 164; M. Bogusz Pojęcie aktów z zakresu administracji publicznej (...) Samo rząd Terytorialny 2000 nr 1-2 str. 176 oraz postanowienie NSA z dnia 26 czerwca 1998 r. - IV SAB 145/97 - Wspólnota 1998 nr 49 str. 26/.
Odpowiadając na postawione wyżej pytanie stwierdzić należy, że z treści wniosku takie żądanie wprost nie wynika, a pytanie /art. 9 Kpa w zw. z art. 59 ustawy o NSA/ skierowane do pełnomocnika skarżącej na rozprawie w tej kwestii wręcz uzasadnia wniosek, że nie przekazanie sprawy organowi właściwemu nie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jako bezczynność organu.
Zatem pozostają aktualne argumenty przedstawione w uzasadnieniu wyżej co do formy rozstrzygnięcia sprawy bezczynności organu polegającej na nie wydaniu decyzji administracyjnej.
Reasumując powyższe Sąd stwierdza, że:
W sprawie zwrotu policjantowi kosztów dojazdu o jakich mowa w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm. organ obowiązany nie wydaje decyzji administracyjnej. Zwrot tych kosztów jest czynnością materialno-techniczną zaskarżalną do Sądu administracyjnego w trybie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.
W tym stanie sprawy, skoro skarżąca nie ma interesu prawnego w żądaniu wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie to Sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA - skargę oddalił.