Uzasadnienie
Decyzją z [...] maja 2007 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: "Zakładem") na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; zwanej dalej: u.s.u.s) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1356) po rozpoznaniu wniosku M. G. (zwanego dalej: "Skarżącym") odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł, oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji podano, iż Skarżący prowadzi działalność gospodarczą od 28 października 1996 r. w zakresie usług szewskich. W trakcie prowadzenia tej działalności nie został dopełniony obowiązek opłacania należnych składek wynikający z art. 46 ust.1 u.s.u.s. W dniu 12 marca 2007 r. Skarżący zwrócił się do Zakładu z wnioskiem o umorzenie zaległych składek z uwagi na swoją trudną sytuację materialną.
Następnie Zakład wyjaśnił, że przesłanki umorzenia zaległości reguluje art. 28 ust.1-3 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Organ stwierdził jednak, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. prowadzący postępowanie egzekucyjne na rzecz Zakładu nie stwierdził w przedmiotowej sprawie całkowitej nieściągalności. Skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą – ma więc stałe źródło dochodu. Jest ponadto właścicielem nieruchomości oznaczonej nr KW [...] położonej w O. przy ul. [...], na której Zakład dokonał zabezpieczenia hipotecznego swoich należności.
Organ wyjaśnił również, że w przypadku nie stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia umorzenie zaległych składek może nastąpić tylko na podstawie art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z §3 ust. 1 tegoż rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny w szczególności w przypadkach określonych w §3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. W ocenie Zakładu żadna z przesłanek określonych w powyższym przepisie nie została przez zobowiązanego wykazana.
Decyzją z [...] lipca 2007 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: "Prezesem Zakładu") po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż Zakład podjął właściwe rozstrzygnięcie, dokładnie ocenił całokształt materiału dowodowego i szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji było również spowodowane brakiem nowych okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę rozstrzygnięcia Zakładu.
Prezes Zakładu stwierdził również, że przedłożone przez Skarżącego dokumenty dotyczące jego sytuacji zdrowotnej nie są wystarczające do stwierdzenia, że w jego przypadku zachodzi przesłanka określona w §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Skarżący nie jest pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Nadal prowadzi działalność gospodarczą nie opłacając składek.
W skardze do Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 sierpnia 2007 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że w postępowaniu przed Prezesem Zakładu przedstawił swoją drastyczną sytuację materialną. Zauważył, że ze względu na znikome źródło dochodu, a także ze względu na zły stan zdrowia uniemożliwiający zmianę pracy nie ma możliwości wywiązać się ze składek wobec ZUS.
Wobec powyższego zwrócił się do Zakładu o umorzenie zaległych składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i §3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do jego sytuacji materialnej, nie wykazał, że możliwe jest opłacanie przez skarżącego składek. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podniósł, iż lakoniczne stwierdzenie, że "żadna z przesłanek wymienionych w §3 ust. 1 pkt 1-3 nie zaistniała" nie może być uznane za analizę materiału dowodowego pod kątem dochodów skarżącego, majątku jakim dysponuje, możliwości zarobkowych z uwzględnieniem wieku, sytuacji rodzinnej i zdrowotnej i porównaniem go z podstawowymi potrzebami skarżącego.
Skarżący zauważył ponadto, że w przeciwieństwie do twierdzeń organu jakoby "z przedłożonych zaświadczeń nie wynikało, iż występujące dolegliwości uprawniają do uzyskania stopnia niepełnosprawności, prawa do świadczenia rentowego lub uniemożliwiają wykonywanie dotychczasowej pracy" okazało się, że na podstawie tych właśnie zaświadczeń Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. w dniu 24 sierpnia 2007 r. uznał go za stale niepełnosprawnego w stopniu umiarkowanym.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie.
Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.
Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne.
Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku Skarżącego z 12 marca 2007 r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.
W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków, stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec Skarżącego, ponieważ – jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji – Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzący egzekucję nie stwierdził stanu całkowitej nieściągalności, ponadto należności ZUS są zabezpieczone hipotecznie na nieruchomości, której użytkownikiem wieczystym jest Skarżący.
Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Podstawy umorzenia należności z tytułu składek, w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2) lub przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).
Skarżący zarzucił, iż organ winien uznać, że jego sytuacja wypełnia przesłanki o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.
Należy jednak ponownie podkreślić, iż również w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Także i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, iż przesłanki określone w tych przepisach mają charakter ocenny, a ich interpretacji na użytek danej sprawy dokonuje każdorazowo podejmujący rozstrzygnięcie uprawniony organ, w tym przypadku Zakład, a w postępowaniu odwoławczym Prezes Zakładu.
Natomiast sądowa kontrola decyzji uznaniowych – jak wyżej zaznaczono – sprowadza się przede wszystkim do badania prawidłowości samego postępowania poprzedzającego ich wydanie. Badany jest sam proces dochodzenia przez organ administracji do rozstrzygnięcia sprawy oraz znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji opis tego procesu.
Oceniając sprawę z punktu widzenia powyższych kryteriów należy wskazać, iż nie można zgodzić się z zarzutami Skarżącego, iż wydanie decyzji nastąpiło bez uprzedniego zbadania sytuacji finansowej Skarżącego oraz uwzględnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych.
Przed wydaniem decyzji organ rentowy przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia sytuacji finansowej i życiowej Skarżącego. Wskazał, że Skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą natomiast z przedłożonych zaświadczeń nie wynikało w ocenie organu, że występujące dolegliwości uprawniają Skarżącego do uzyskania stopnia niepełnosprawności, prawa do świadczenia rentowego lub uniemożliwiają wykonywanie dotychczasowej pracy. Skarżący nie przedłożył również dokumentów potwierdzających ponoszone koszty leczenia. Nie wykazał również poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności.
Skarżący nadal tą działalność prowadzi nie opłacając przy tym składek. Tak więc – zgodnie z prawem – Zakład mógł odmówić Skarżącemu umorzenia zaległych składek uznając, że nie zachodzi przesłanka § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Późniejsze uznanie Skarżącego za niepełnosprawnego stale w stopniu umiarkowanym nie może zmieniać tej oceny, ponieważ nastąpiło w dniu 24 sierpnia 2007 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji.
Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego, przewidzianego w art. 28 u.s.u.s., a w konsekwencji wydanemu rozstrzygnięciu nie można postawić zarzutu dowolności.
Na końcu Sąd zwraca uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego, polegającej choćby na dokonaniu spłaty części zadłużenia, Skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie pozostałych należności, bądź np. tylko odsetek od zaległości. W ewentualnym nowym postępowaniu będą mogły być poddane stosownej ocenie działania i starania Skarżącego podjęte w celu spłaty zadłużenia, z uwzględnieniem jego aktualnej sytuacji finansowej. Ponadto przepisy u.s.u.s. przewidują możliwość uzyskania ulgi w postaci zawarcia układu ratalnego polegającego m.in. na rozłożeniu na raty zaległych należności składkowych.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.