Uzasadnienie
W dniu [...] listopada 2006 r. G.Z. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w S. wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania wspieranie gospodarstw niskotowarowych.
W dniu [...] lutego 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję nr [...], w której przyznał wnioskowane płatności.
Następnie Kierownik Biura Powiatowego powiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty z uwagi na niezłożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
Wobec powyższego wnioskodawca zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu na złożenie ww. oświadczenia.
Postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. – utrzymanym następnie w mocy przez rozstrzygnięcie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił wnioskowanego przywrócenia terminu.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego z [...] grudnia 2009 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, G.Z. zwrócił się o uchylenie orzeczeń organów obu instancji. Uzasadniając skargę wskazał, iż przyczyną uchybienia terminu do złożenia stosownego oświadczenia, były problemy zdrowotne.
Wyrokiem z 7 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując na potrzebę zweryfikowania podanych przez wnioskodawcę okoliczności, które stanowiły przyczynę uchybienia terminu.
Wobec powyższego organ dokonał ponownej oceny złożonego przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu i w rozstrzygnięciu z [...] października 2010 r., nr [...] postanowił o utrzymaniu w mocy wydanego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR postanowienia z [...] grudnia 2009 r. o odmowie przywrócenia terminu. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w uchylonym przez WSA postanowieniu. Podkreślono, iż uchybienie terminu na złożenie oświadczenia było zaniedbaniem skarżącego, gdyż jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji w okresie leczenia domowego G.Z. bez trudu osobiście załatwiał terminowe sprawy w Biurze Powiatowym ARiMR w S. i stawiał się osobiście na wezwanie. Na przykład w dniu [...] kwietnia 2009 r. złożył osobiście wniosek o płatności Obszarowe i płatności z tytułu ONW oraz w dniu [...] września 2009 r. na wezwanie złożył korektę wniosku o płatności obszarowe i płatności ONW.
W dniu [...] września 2009 r. skarżący dokonał czynności zakupu loszki na podstawie umowy kupna - sprzedaży stanowiącej dowód wykonania jednego z przedsięwzięć jakim był "zakup zwierząt gospodarskich". Ponadto nie bez znaczenia jest reakcja skarżącego na wiadomość o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania płatności oraz dalszy czynny udział w postępowaniu. W ocenie organu powyższe okoliczności przeczą jakoby skarżący nie mógł dostarczyć stosownego oświadczenia z uwagi na problemy zdrowotne.
Na powyższe rozstrzygnięcie G.Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zwrócił się o uchylenie postanowień z [...] grudnia 2009 r. oraz z [...] października 2010 r. Ww. rozstrzygnięciu zarzucił:
- - naruszenie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." poprzez jego niezastosowanie, tj. ponowne rozpatrzenie sprawy w oderwaniu od wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania, brak uzupełnienia postępowania dowodowego pomimo wyraźnego wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na istotne uchybienia w postępowaniu dowodowym prowadzące do braku wyjaśnienia sprawy w sposób dostateczny,
- - naruszenie przepisów art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." poprzez ich niezastosowanie, tj. brak podjęcia działań ze strony organu administracji publicznej mających na celu wyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego,
- - naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak wyjaśnienia w sposób dostateczny okoliczności, na które powoływał się skarżący wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego,
- - naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego pomimo uprawdopodobnienia przez skarżącego okoliczności, iż uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącego oraz dopełnienia pozostałych obowiązków nałożonych przez wskazany przepis.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sądy dokonują oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie postanowienia.
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarga jest zasadna.
Z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszym stanie faktycznym i prawnym obowiązany był uwzględnić treść i motywy rozstrzygnięcia wyroku Sądu z 7 lipca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 576/10. Zgodnie bowiem z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie Sądu wywiera bowiem skutki nie tylko w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego czy postępowania administracyjnego, ale również w odniesieniu do ewentualnego, przyszłego postępowania administracyjnego i sądowego w danej sprawie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sądu jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania mogą odnosić się zarówno do samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnień w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego - pogląd taki wyrażony został m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 1999 r., sygnatura akt IV SA 1177/97, publ.
System Informacji Prawnej LEX, Lex Nr 47301. Rozstrzygając złożoną skargę sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ administracji do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn.akt VII SA/Wa 401/05, publ. System Informacji prawnej LEX, Lex nr 191319). Dla potrzeb niniejszego postępowania wyjaśnić również trzeba, iż zwrot normatywny użyty w powołanym art. 153 p.p.s.a. "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej.
Zatem kiedy mowa o "sprawie" chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu lub podmiotów oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1999 r., sygn.akt II SA 1926/98, System Informacji Prawnej LEX, Lex Nr 46258). Stanowisko w powyższym zakresie podzielają zarówno wykształcone na tym tle poglądy doktryny, jak i orzecznictwo. Wywodzić należy z tych źródeł, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jeżeli ocena prawna nie zostanie uchylona i nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny oraz stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 16 października 1997 r., sygn. akt I SA/Po 263/97, Lex Nr 30884; wyrok NSA z 8 grudnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2295/98, Lex Nr 53401; wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, Lex Nr 44392).
Związanie oceną prawną dotyczy sądu w każdym składzie i bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka. Oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie związany jest zarówno skład orzekający rozpoznający skargę, jak i skład powiększony wyjaśniający wątpliwość prawną w tej sprawie. Oznacza to, że wątpliwość prawna objęta oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie nie może być przedmiotem wyjaśniania w tej samej sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt OPAS 4/99, publ. ONSA 1999/4/118). Związanie oceną prawną oznacza z kolei, iż sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok WSA z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1597/06, Lex Nr 320090; wyrok WSA z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1803/06, Lex Nr 304131).
Podkreślenia wymaga w powyższym kontekście, iż w uzasadnieniu wyroku z 7 lipca 2010 r. Sąd wskazał, iż organ II instancji uchybił naczelnym zasadom postępowania administracyjnego określonym w art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w dostateczny sposób okoliczności na które powoływał się skarżący. Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy nie rozważył czy i na ile rodzaj schorzenia [...] stwierdzonego u wnioskodawcy, orzeczona czasowa niezdolność do pracy – w mającym dla sprawy zasadnicze znaczenie okresie tj. od 9 października 2009 do dnia złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia, z uwagi na specyfikę chorób psychicznych i ich niejednorodny przebieg, istotnie stanowiły niezawinioną przeszkodę do zachowania terminu do złożenia oświadczenia, jak również do zadbania o własne interesy i posłużenia się w tym celu osobą trzecią.
Konsekwencją powyższej oceny prawnej stały się zawarte w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania. Sąd wskazał, że o ile przedstawione przez rolnika informacje, udokumentowane stosownymi zaświadczeniami lekarskimi na temat uchybienia terminu, nie stanowiły wystarczającego dowodu, organ z urzędu winien podjąć stosowne czynności mające na celu zweryfikowanie podanych przez wnioskodawcę okoliczności.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wydając postanowienie z [...] października 2010 r. nie zastosował się do wskazań wyrażonych w wyroku z 7 lipca 2010 r. W sprawie zostało wydane rozstrzygnięcie w oparciu o te same dokumenty potwierdzające stan zdrowia skarżącego, które nie zostały przez organ zakwestionowane. Wbrew stanowisku Sądu, organ nadal nie odniósł się w sposób szczegółowy do powyższych dokumentów, przytaczając w uzasadnieniu argumentację tożsamą z zaprezentowaną w piśmie z [...] marca 2010 r. stanowiącym odpowiedź na skargę, która była znana Sądowi orzekającemu uprzednio w sprawie.
W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą takiego, a nie innego środka dowodowego, niemniej jednak rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 8, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w tym dopuszczały dowód służący ustaleniu prawdy obiektywnej. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 7 lipca 2010 r. podkreślił, iż ponowna ocena stanu faktycznego powinna być dokonana w świetle okoliczności wskazanych przez skarżącego i po podjęciu przez organ stosownych czynności mających na celu ich zweryfikowanie.
Sąd zaznaczył, iż w szczególności chodzi tu o fakt czy i na ile rodzaj i specyfika oraz przebieg wykazanego przez skarżącego schorzenia uzasadniała w istotnym okresie przyjęcie braku winy w dochowaniu terminu i wyłączała posłużenie się w zakresie dokonywanych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, w tym składania wniosków i oświadczeń, osobami trzecimi. Poprzestanie na stwierdzeniach zawartych we wcześniejszej odpowiedzi na skargę, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa, szczególnie w sytuacji, gdy strona kwestionuje powyższe okoliczności.
Sąd w wyroku z 7 lipca 2010 r. wskazał, iż organ jest zobowiązany do dokonania oceny przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 k.p.a. z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności rozpoznawanego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść. Brak powyższych ustaleń powoduje, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.