Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 18 ust. 5 lit. c, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ww. ustawy, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] o nałożeniu na A. R., prowadzącego działalność gospodarczą [...], kary pieniężnej w wysokości 5 000 złotych.
Powyższe decyzje zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W dniu [...] października 2009 r. [...] kontroli drogowej poddano pojazd [...]. Z protokołu kontroli nr [...] wynika, iż kierujący pojazdem – M. D. – okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej na rzecz A. R., prowadzącego działalność gospodarczą [...]. Sporządzono raport dobowy z dnia kontroli z kasy fiskalnej, zamontowanej w zatrzymanym pojeździe, zarejestrowanej na kontrolowanego przedsiębiorcę. Przesłuchano w charakterze świadka kierowcę, który zeznał, iż wykonuje transport drogowy osób na rzecz A. R. prowadzącego działalność gospodarczą [...], z którym ma podpisaną umowę. Zlecenia na przewozy kierowca otrzymuje drogą elektroniczną od centrali ww. firmy. Na dachu zatrzymanego pojazdu znajdował się baner z napisem [...] oraz numerem telefonu [...]. Powyższe udokumentowano za pomocą zdjęć wykonanych aparatem fotograficznym.
Pismem z dnia 19 października 2009 r. organ zawiadomił przedsiębiorcę o wszczęciu wobec niego z urzędu postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, szczegółowo określonych w protokole zatrzymania i kontroli pojazdu, jaka miała miejsce w dniu [...] października 2009 r.
W nawiązaniu do ww. zawiadomienia, pismem z dnia 25 listopada 2009 r., strona przedstawiła swoje stanowisko w sprawie podnosząc, iż w jej ocenie, organ nie posiada dowodów potwierdzających fakt wykonywania przez stronę przewozu okazjonalnego osób. Zaznaczyła, iż w trakcie kontroli w pojeździe znajdował się wyłącznie kierowca. Organom kontroli zarzuciła naruszenie art. 89 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, polegające na przekroczeniu uprawnień w zakresie zabezpieczenia materiału dowodowego, jakim jest paragon oraz raport dobowy z kasy fiskalnej. Nadmieniła, iż w jej ocenie, protokół kontroli sporządzony został z naruszeniem art. 68 kpa w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym i jako taki nie może stanowić wiarygodnego dowodu na okoliczność wykonywania przez skarżącego przewozów okazjonalnych. Strona wskazała również, iż z protokołu kontroli nie wynika, aby zamontowane na dachu kontrolowanego pojazdu urządzenie w postaci baneru reklamowego stanowiło urządzenie zasilane elektrycznie, a zatem nie może być traktowane jako lampa lub inne urządzenie, którego posiadania zabrania przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.
Zaznaczyła również, iż w kontrolowanym pojeździe nie zainstalowano taksometru a jedynie drogomierz marki ALWI, co znajduje potwierdzenie w protokole kontroli. Dodatkowo wniosła o przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadka pasażerów, na okoliczność ustalenia, czy w momencie kontroli wykonywany był okazjonalny przewóz osób; dokonanie oględzin skontrolowanego samochodu przy udziale pełnomocnika strony na okoliczność stwierdzenia, czy urządzenie zainstalowane na dachu pojazdu jest lampą lub innym urządzeniem technicznym; dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność stwierdzenia, czy urządzenie techniczne zamontowane w pojeździe było drogomierzem czy też taksometrem; dopuszczenie dowodu z zeznań świadka – kierowcy pojazdu - na okoliczność ustalenia: czy w momencie kontroli wykonywał przewóz pasażerów; czy w momencie kontroli w samochodzie zainstalowany był taksometr czy też drogomierz; jakie czynności musi podjąć, by osoba przewożona mogła zostać poinformowana o wysokości należności za odbyty kurs; czy samochód w momencie kontroli posiadał lampę lub inne urządzenie techniczne na dachu pojazdu; czy osoba kontrolująca zażądała od niego wydania paragonu fiskalnego lub raportu dobowego z kasy fiskalnej oraz czy podała mu podstawę prawną takiego działania; czy osoba kontrolująca pouczyła go o możliwości odmowy podpisania protokołu kontroli; czy kontrola zakończyła się nałożeniem kary pieniężnej. Strona wskazała, iż przeprowadzenie powyższych dowodów jest niezbędne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 5 000 złotych. Podstawę nałożenia kary stanowiło wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Odnosząc się do zarzutów strony, zgłoszonych w ramach postępowania, organ uznał je za bezzasadne. Podniósł, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy w tym: dobowy raport fiskalny, protokół z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka oraz okazany do kontroli wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, w pełni uzasadnia twierdzenie, iż kontrolowanym pojazdem wykonywano okazjonalny przewóz osób.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie oraz wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu odwołania wskazała, iż zaskarżona decyzja organu I instancji sporządzona i podpisana została przez inspektora, który przeprowadził kontrolę drogową. Powyższe, w ocenie strony pozostaje w sprzeczności z art. 24 kpa, który stanowi, iż w takiej sytuacji pracownik organu administracji publicznej podlega z urzędu wyłączeniu od udziału w sprawie. Ponadto, w opinii odwołującego, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 75 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wskazując na przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego odwołujący się podniósł, iż w jego ocenie, wskazany przepis jest niezgodny z ww. przepisami ustawy o transporcie drogowym i wykracza poza ustawowe umocowanie do uregulowania w drodze rozporządzenia uprawnienia do wszczęcia postępowania w celu nałożenia kary pieniężnej.
Cytując art. 75 ustawy o transporcie drogowym, strona podniosła, iż zawiera on zamknięty katalog postępowań, które mogą zostać wszczęte w wyniku przeprowadzonej kontroli, i jako taki nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o nałożenie kary administracyjnej za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, na podstawie protokołu kontroli.
W dalszej części odwołania strona podniosła, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, iż w chwili kontroli wykonywany był przewóz okazjonalny osób. W zatrzymanym pojeździe, poza kierowcą nie znajdowała się żadna osoba a wydrukowany z kasy fiskalnej paragon nie określał rodzaju wykonywanej usługi.
W ocenie odwołującego, organ I instancji w sposób nieuzasadniony odrzucił składane przez niego wnioski dowodowe, co stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania. Niezależnie od powyższych zarzutów odwołujący nadmienił, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym może być sprzeczny z Konstytucją RP oraz zasadami wynikającymi z prawa Unii Europejskiej. Do odwołania załączono opinię dr [...], dotyczącą interpretacji terminu "urządzenie techniczne".
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Dokonując oceny materiału dowodowego organ II instancji przyjął, iż w sprawie doszło do naruszeń z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, co dawało podstawę do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5 000 złotych. Analizując argumenty strony podniesione w odwołaniu organ uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie.
Odnosząc się do sugerowanego przez stronę naruszenia art. 24 § 1 ust. 1 i 4 kpa, organ podkreślił, iż powodem wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie, o którym mowa w ww. przepisie, jest stosunek prawny łączący pracownika i stronę postępowania powstałym na drodze czynności prawnej lub z mocy prawa, i to tylko taki stosunek prawny, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika. Organ wyjaśnił, że czynności kontrolne dokonywane przez inspektora w trakcie kontroli drogowej nie powodują zawiązania jakiegokolwiek stosunku prawnego pomiędzy kontrolującym a kontrolowanym. Kontrola drogowa obrazuje jedynie stan faktyczny zastany w danym momencie. Fakt stwierdzenia w trakcie przedmiotowej kontroli określonych naruszeń nie powodował zawiązania stosunku prawnego ze skarżącym, a wynik przedmiotowej sprawy, tj. nałożenie kary pieniężnej na stronę, nie miał żadnego wpływu na prawa i obowiązki inspektora.
W niniejszej sprawie kontrolujący inspektor nie składał zeznań w charakterze świadka, nie przedkładał żadnej opinii jako biegły, nie dokonywał żadnych czynności w imieniu skarżącego. W ocenie organu, przyjęcie argumentacji strony kwestionowałoby bezstronność każdej czynności wykonanej przez pracownika z upoważnienia organu.
Na marginesie organ wskazał, iż kara pieniężna może zostać nałożona i wyegzekwowana już w momencie kontroli w stosunku do ukaranego niebędącego przedsiębiorcą krajowym lub przedsiębiorcy wykonującego osobiście przewóz drogowy. Jest zatem oczywiste, iż w ww. wypadkach inspektor przeprowadzający kontrolę nakłada karę pieniężną. Tym bardziej oczywiste jest, że kontrolujący inspektor ma prawo nałożyć karę po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w oparciu o ustalenia kontrolne.
W ocenie organu, nie trafne pozostają również argumenty strony dotyczące braku możliwości wykorzystania wyników kontroli, tj. protokołu kontroli do wszczęcia postępowania w zakresie naruszenia ustawy o transporcie drogowym. Obowiązujące w chwili kontroli rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (w cytowanym przez skarżącego § 11 ust. 1), jak i obowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. z 2009 r., Nr 145, poz. 1184) w § 4 ust. 1 stanowi, że stwierdzone w toku kontroli naruszenia, uzasadniające nałożenie kary pieniężnej, kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Organ podkreślił, iż analiza przepisów ustawy o transporcie drogowym nie pozostawia wątpliwości, co do możliwości wykorzystania wyników kontroli do nałożenia na przedsiębiorcę wykonującego przewóz kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej.
Podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli dają przepisy ustawowe, a zatem kwestia badania zakresu umocowania ustawowego art. 89 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, w ocenie organu, jest bezprzedmiotowa.
W opinii organu odwoławczego nie budzi wątpliwości fakt, że w trakcie kontroli, strona wykonywała działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób pomimo, iż w chwili kontroli w zatrzymanym pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. Przywołując definicję działalności gospodarczej, zawartą w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organ podniósł, iż działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. O wykonywaniu przez stronę działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu świadczy, fakt iż kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że wykonywany jest nim przewóz osób.
Ponadto, kierowca okazał kontrolującym wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Powyższe świadczy o tym, że przedsiębiorca przedsięwziął kroki w celu wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły swojej działalności. W ocenie organu, okoliczność, że w pojeździe nie znajdowała się poza kierowcą żadna inna osoba, która skorzystałaby odpłatnie z usługi przewozu nie może świadczyć o tym, że przedsiębiorca nie wykonywał działalności gospodarczej. Wskazać też należy, że w przypadku przewozu osób normalną sytuacją jest oczekiwanie w wyznaczonym w tym celu miejscu postojowym na klienta i jest to również forma działalności ukierunkowana na osiągnięcie zysku.
Organ nie podzielił również zarzutu strony, dotyczącego niezgodnego z prawem nieuwzględnienia wniosków dowodowych składanych przez stronę w toku postępowania. Zdaniem organu, okoliczności których starano się dowodzić, zostały udowodnione na podstawie innych dowodów. Nietrafiony, w ocenie organu, pozostaje również argument dotyczący niezgodnego z przepisami przesłuchania w charakterze świadka, zamiast w charakterze strony, kierowcy zatrzymanego pojazdu. Organ podkreślił, iż w omawianej sprawie kierowca pojazdu nie był stroną postępowania. Ponadto, złożył zeznania do protokołu, pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, a w toku całego postępowania administracyjnego nie ujawniły się żadne okoliczności mogące powodować wątpliwości co do ich wiarygodności.
Odnośnie zarzutu strony, dotyczącego bezpodstawnego nałożenia kary z tytułu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym organ podkreślił, iż powyższy przepis zawiera jedynie dyspozycję, natomiast sankcja określona jest w art. 92 ust. 1 oraz lp. 2.9 załącznika do powyższej ustawy.
Organ nie podzielił również stanowiska strony, odnośnie zamontowanego na dachu pojazdu urządzenia technicznego, które, w ocenie strony, nie narusza ustawy o transporcie drogowym. Podkreślił, iż przepis art. 18 ust. 5 lit. c nie definiuje pojęcia "urządzenie techniczne", dlatego też dla określenia ww. terminu konieczne jest posłużenie się wykładnią językową a także celowościowo – funkcjonalną. W opinii organu, czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób, tego rodzaju oznaczenie, wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku identyfikującego wykonującego okazjonalny transport drogowy osób. Umieszczone na dachu kontrolowanego pojazdu urządzenie, zdaniem organu, służyło ww. celom i niewątpliwie upodabniało zatrzymany pojazd do przewoźników wykonujących transport drogowy osób taksówką.
Organ nadmienił również, iż na przedmiotowym urządzeniu umieszczono dane przedsiębiorcy w postaci jego nazwy i numeru telefonu, co świadczy o tym, iż rolą przedmiotowego urządzenia była reklama usług przewozowych wykonywanych przez stronę.
W skardze na powyższą decyzję skarżący wnosząc o jej uchylenie zarzucił organowi:
- 1. naruszenie art. 75 oraz art. 89 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, polegające na wydaniu decyzji w oparciu o protokół kontroli, w sytuacji gdy art. 75 ustawy o transporcie drogowym zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym na podstawie protokołu kontroli. Ponadto, zdaniem strony, art. 89 ust. 5 ustawy nie zawiera umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wykraczającego poza katalog określony w art. 75 ustawy o transporcie drogowym, oraz nie zawiera umocowania do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia ustawy o transporcie drogowym na podstawie protokołu kontroli;
- 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, 10 kpa, art. 107 § 1 i § 3 kpa oraz art. 138 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wobec nieustalenia przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego;
- 3. naruszenie art. 75 § 1 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez ustalenie rodzaju usługi, wyłącznie na podstawie zeznań świadka - kierowcy skontrolowanego pojazdu, podczas gdy kontrolowany kierowca w toku kontroli drogowej reprezentował faktycznie skarżącego, a zatem winien zostać przesłuchany w charakterze strony;
- 4. naruszenie art. 138 § 1 i § 2 kpa, art. 140 kpa w zw. z art. 24 § 1 ust. 1 i 4 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy podczas gdy została wydana przez Inspektora Transportu Drogowego, który z uwagi na fakt przeprowadzenia przed wydaniem decyzji - kontroli drogowej, z której sporządzono protokół, który był podstawą wszczęcia postępowania i nałożenia kary pieniężnej na skarżącego oraz był świadkiem ww. kontroli, podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od sporządzenia decyzji organu I instancji zgodnie z wyżej cytowanym art. 24 § 1 ust. 1 i 4 kpa;
- 5. naruszenie art. 123 § 1 i § 2 oraz 124 kpa w zw. z art. 78 § 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niewydanie przez organ I instancji postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych strony, podczas gdy powyższe postanowienie jest zaskarżalne w trybie określonym w art. 142 kpa;
- 6. naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 78 § 1 i § 2 oraz 80 kpa, bowiem z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonanej usługi oraz okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a także poprzez oddalenie wniosków dowodowych strony podczas gdy organ nie ustalił okoliczności istotnych w sprawie;
- 7. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, polegające na bezzasadnym przyjęciu na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż na dachu pojazdu była zamontowana podświetlana lampa, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie;
- 8. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym, polegające na przyjęciu, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika powyższa okoliczność;
- 9. naruszenie art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust 5 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy powyższy przepis jest sprzeczny z ww. przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Dodatkowo w treści skargi skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.
Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie skarżący powtórzył argumentację zaprezentowaną wcześniej w postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując oceny zasadności skargi Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku strony o zawieszenie postępowania sądowego.
Jak wynika z treści art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe. W ocenie Sądu zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie jest niecelowe. Należy nadmienić, iż zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidują instrumenty prawne umożliwiające eliminację rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o niezgodne z Konstytucją RP przepisy, jaką jest możliwość wznowienia postępowania uregulowana w treści art. 145a kpa oraz art. 270 i nast. p.p.s.a.
Przechodząc do merytorycznej oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu, organy administracji drogowej obu instancji, powołując się na prawidłowo zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, zasadnie uznały, że w dniu kontroli skarżący wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń. Powyższe w pełni wyczerpało znamiona naruszeń zakazów wskazanych w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym i dawało podstawę do nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 5 000 złotych. Ponadto, przewóz ten był wykonywany przez kierowcę świadczącego usługi przewozowe na rzecz skarżącego, na co wskazują m.in. zeznania kierowcy i wydruk z kasy fiskalnej.
W myśl art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji.
W świetle art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga licencji, której udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar.
Według ustaleń organów administracji dokonanych w niniejszej sprawie, skarżący posiadał licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się kierowca podczas kontroli. Licencja ta nie spełnia jednak warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.
W tym miejscu należy podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na jego wykonywanie. Żeby ją uzyskać przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki - inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy). Konsekwencją tej regulacji jest ograniczenie uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji na przewozy okazjonalne w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej". Powyższe znalazło wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b ustawy o transporcie drogowym, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.
Zróżnicowanie przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką spowodowało wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a – c, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:
- a. umieszczania i używania w pojeździe taksometru,
- b. umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także,
- c. umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Sąd nie podzielił argumentów strony, podważających prawidłowość ustaleń dokonanych w trakcie kontroli, w zakresie stwierdzenia umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego. W ocenie Sądu, umieszczenie na dachu pojazdu lampy z napisem [...] oraz numerem telefonu [...], spełnia kryteria zakazu określonego w treści art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym. Jak wynika z akt sprawy, powyższe ustalone zostało w sposób jednoznaczny w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych w protokole kontroli. Treść protokołu kontroli oraz zeznania przesłuchanego w charakterze świadka kierowcy korespondują z załączoną do akt administracyjnych sprawy dokumentacją fotograficzną skontrolowanego pojazdu. W świetle powyższego organy miały prawo uznać, iż po stronie skarżącego doszło do wykonywania przewozu okazjonalnego z naruszeniem ww. zakazu.
Podkreślić należy, iż wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu, w rozumieniu przewozu okazjonalnego na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób lub licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W ocenie Sadu, nie powinno budzić wątpliwości, że jedną z charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów jest umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego, jakim niewątpliwie pozostaje przedmiotowy baner z napisem, [...], imitujący urządzenie instalowane na dachu taksówki. Celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki posiadającym akcesoria (urządzenia) mogące być zainstalowane jedynie w taksówce, powyższe jednoznacznie potwierdza, iż na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia omawianego zakazu.
Sąd nie podziela też zarzutu skargi dotyczącego naruszenia w sprawie przepisów art. 20, 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją RP. Sąd nie powziął bowiem wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP. Ograniczenia przewidziane w tym przepisie nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.
Zdaniem Sądu, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą.
W ocenie Sądu, brak regulacji w tym zakresie, mógłby prowadzić do eliminacji z rynku przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, poprzez przejęcie ich klientów przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącego przepisy Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2009 r. II GSK 189/09).
Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego, Sąd nie znalazł podstaw aby zakwestionować czynności organów podejmowane w toku sprawy, a zmierzających do jej wyjaśnienia. W szczególności organy obu instancji wyczerpująco zbadały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przeprowadzając w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Ponadto, z akt administracyjnych nie wynika, żeby skarżącemu ograniczano możliwość wyrażania stanowiska w sprawie.
Dokumentacja fotograficzna skontrolowanego pojazdu, zeznanie kierowcy oraz utrwalone w protokole kontroli stwierdzenia osoby kontrolującej, wynikające z oględzin pojazdu, stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, bez konieczności potwierdzania ich innymi dowodami, o których przeprowadzenie wnosił skarżący w ramach prowadzonego postępowania.
Nadmienić również należy, iż akcentowany w skardze art. 142 kpa stanowi, iż postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Do takich postanowień należą niewątpliwie postanowienia dowodowe organu wydawane w toku sprawy, które nie są zaskarżalne w drodze zażalenia. W ocenie Sadu, faktu niewydania przez organ formalnego postanowienia co do wniosków dowodowych strony nie można postrzegać jako uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w odwołaniu (a także w skardze do Sądu) strona może podnosić na tle postępowania dowodowego przed organem wszelkie zarzuty, zaś ocena wyjaśnienia w sprawie wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych jest podstawowym zadaniem tak postępowania odwoławczego przed organem administracji II instancji, jak i postępowania sądowoadministracyjnego.
Bezpodstawny, zdaniem Sądu, pozostaje również zarzut naruszenia art. 75 ustawy o transporcie drogowym, bowiem nie miał on w niniejszej sprawie zastosowania. Wskazany przepis wymienia bowiem inne postępowania niż wszczęte na podstawie art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, w przypadku których wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o ich wszczęcie. Podkreślenia wymaga, że podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe stanowią przepisy ustawy o transporcie drogowym. Naruszenia te są ustalane w drodze czynności kontrolnych i powodują odpowiedzialność tych podmiotów określoną przepisami wskazanej ustawy. Fakt przeprowadzenia kontroli inspektor transportu dokumentuje przez sporządzenie protokołu kontroli, który jest następnie przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie tych naruszeń.
Podnoszona w skardze kwestia "umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, wykraczającego poza katalog określony w art. 75 ustawy, na podstawie protokołu kontroli, nie ma dla oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia istotnego znaczenia, skoro umocowanie to wynikało i obecnie wynika z przepisów samej ustawy o transporcie drogowym.
Co do zarzutu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa, bo przez inspektora transportu drogowego, który skontrolował ww. pojazd i sporządził protokół kontroli wskazać należy, że przepisy te wyłączają pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki – pkt 1, względnie w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron (...) – pkt 4. Obie te podstawy nie dotyczą inspektora transportu drogowego jako osoby, która wykonuje kontrolę i sporządzając protokół uczestniczy w procesie decyzyjnym organu, którego jest pracownikiem, którym organ posługuje się w realizowaniu powierzonych ustawą zadań.
W świetle art. 56 ustawy o transporcie drogowym inspektor transportu drogowego jest uprawniony do wymierzania i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ww. ustawy i nast. tj. za naruszenia związane z wykonywaniem przewozu drogowego. Działa wówczas w drodze decyzji podejmowanej w imieniu i z upoważnienia organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (por. też art. 93 ustawy). Wyłączenie pracownika organu od udziału w sprawie, w której był świadkiem biegłym lub przedstawicielem jednej ze stron, zachodzi wówczas, gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania pracownik ten złożył zeznania jako świadek lub został powołany jako biegły i przedłożył organowi stosowną opinię, względnie był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie dotyczyła inspektora podpisującego decyzję pierwszoinstancyjną. Ponadto, jako dokonujący kontroli nie może być uznawany za jej świadka – jak wywodzi (bezpodstawnie) skarżący w uzasadnieniu skargi.
Reasumując, skoro przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany w dniu kontroli przez skarżącego z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, organy administracji drogowej prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nakładając na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5 000 złotych.
Zdaniem Sądu organy obu instancji, wydając rozstrzygnięcia w sprawie oparły je na prawidłowo i wyczerpująco zebranym materiale dowodowym, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.
Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku