Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], Komendant Komendy Rejonowej Policji W. I nałożył na J. C. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek. Jako podstawę wskazał art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088, ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że J. C. dopuścił się naruszenia art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 cytowanej ustawy i lp. 1.1 oraz lp. 2.9 załącznika do tej ustawy. Organ stwierdził, że z przedstawionego przez J. C. dokumentu nie wynika aby działała na rzecz posiadacza licencji, na wystawionym zaświadczeniu nie ma adnotacji że jest zatrudniony czy osobiście wykonuje przewozy, natomiast z uzyskanych wydruków z kasy fiskalnej wynika, że działa na rzecz swojego przedsiębiorstwa.
W odwołaniu od ww. decyzji J. C. domagał się jej uchylenia w całości.
Argumentował, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a niektóre jej wady wypełniają przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 k.p.a.
Podniósł, że w sprawie zgodności z konstytucją przepisów Ustawy o transporcie drogowym, które zdaniem organu mogły być naruszone zostało złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego.
Zarzucił, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.
W dalszej części obszernego wywodu dowodził, że cytowany art. 18 ust. 5 nie powinien być stosowany do przedsiębiorcy który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób oraz skupił się na kwestii zgodności ww. przepisu z normami konstytucyjnymi.
Ponadto zarzucił, niewyjaśnianie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w szczególności umowy o współpracy pomiędzy J. C., a [...]. W jego ocenie decyzja wydana została na rzecz osoby nie będącej stroną postępowania co wypełnia przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4. Zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca posiadający licencję na krajowy przewóz osób może powierzyć wykonywanie przewozu osobom trzecim wykonującym przewozy we własnym imieniu ale na rzecz licencjobiorcy. W przedmiotowej sprawie [...] zawarła stosowną umowę cywilno - prawną na mocy której, J. C. wykonywał przewozy we własnym imieniu, ale na rzecz [...].
Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Z przedstawionych przez stronę dokumentów i oświadczeń wynika fakt współpracy strony z [...], ale organ administracji nie ustosunkował się do tych okoliczności mimo, iż stanowiły one bezsprzeczny dowód iż strona jest osobą uprawnioną do korzystania z wypisu z licencji. Nieprawidłowe, zatem jest przyjęcie przez organ w uzasadnieniu decyzji, iż to strona ma przedstawić dowody, skoro to na organie spoczywa obowiązek ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności.
Co więcej stosownie do regulacji Ustawy o transporcie drogowym posiadacz licencji, którym w przedmiotowej sytuacji jest [...] może upoważnić współpracujący podmiot, w tym przypadku J. C., do wykonywania przewozów w ramach własnego przedsiębiorstwa we własnym imieniu, ale na rzecz [...] korzystając przy tym z wypisu z licencji wydanej na zlecającego usługi. Natomiast fakt wystawiania paragonów fiskalnych przez J. C. wynika z regulacji prawa podatkowego nakazującego wykonującemu przewozy przedsiębiorcy wydawać rachunki fiskalne stwierdzające wykonanie usługi.
Stosownie do art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. organ nie może zrzucać na stronę ciężaru zebrania materiału dowodowego w sprawie, a fakt nieskorzystania strony z prawa do wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy i złożenia wyjaśnień ponad to co zostało oświadczone podczas przeprowadzonej kontroli, nie może szkodzić stronie, a jakość prowadzonego postępowania nie może ulec zmianie poprzez zwolnienie organu z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
Zdaniem odwołującego, organ naruszył w rażący sposób również art. 80 k.p.a., bezpodstawnie odmawiając wiarygodności oświadczeniom strony. Zgodnie bowiem z doktryną postępowania administracyjnego, że organ rozpatrując materiał dowodowy może odmówić dowodowi wiarygodności ale musi uzasadnić z jakiej robi to przyczyny.
Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant [...] Policji decyzją z [...] maja 2007 r., nr RDC [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Jako podstawę wskazał art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.1 załącznika do tej ustawy.
Powołując się na treść ww. przepisów, organ wskazał, że J. C. wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej "transport lądowy pasażerski, pozostały" i świadczy usługi pojazdem, będącym jego własnością, lecz przekazanym do użytkowania [...] sp. z o.o.
W powyższej sytuacji J. C. wykonywał transport drogowy osób, będąc samoistnym przedsiębiorcą, związanym z [...] sp. z o.o. tylko umową współpracy.
W dniu [...] listopada 2006 roku, około godziny 18:15 w W. na ul. E. P. poddano kontroli pojazd marki Mercedes o numerze rejestracyjnym [...], którego kierującym był Pan J. C. W pojeździe zamontowany był drogomierz oraz kasa rejestrująca, w której w dniu kontroli rejestrowane były przychody strony.
Kierujący pojazdem okazał do kontroli kopię wypisu nr [...] z licencji nr [...], wydany przedsiębiorstwu [...] sp. z o.o., zaświadczenie wydane na podstawie art. 39 c ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, wystawione przez [...] sp. z o. o., aneks z nieokreślonego dnia, do umowy o współpracy z [...].12.2003 roku, dokument o przyznaniu prawa [...] sp. z o.o. do dysponowania pojazdem, zaświadczenie o nadaniu REGON, zaświadczenie o wpisie do działalności gospodarczej, oraz paragony fiskalne z dnia kontroli tj. [...].11.2006 roku.
W ocenie organu bez znaczenia był fakt, że w chwili kontroli kierowca - przedsiębiorca okazał wypis nr [...] z licencji na transport drogowy, należący do [...] sp. z o.o.
W sytuacji, gdy przedsiębiorca zamierza wykonywać okazjonalny transport osób musi posiadać licencję przewozową. Z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż przewoźnikiem był przedsiębiorca J. C., który takiej licencji nie posiadał, a który wykonywał przewóz osób i ewidencjonował przychody osiągnięte z tego tytułu przy pomocy kasy fiskalnej, zamontowanej w pojeździe.
Najistotniejszym dowodem wskazującym stronę niniejszego postępowania jako podmiotu wykonującego transport osób we własnym imieniu jest wydruk z urządzenia rejestrującego - paragon fiskalny z dnia kontroli tj. [...].11.2006 roku, na którym widnieją dane strony: " [...]". W związku z powyższym organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie zgromadzony materiał dowodowy, w sposób wystarczający pozwala stwierdzić, iż Pan J. C. wykonywał krajowy transport drogowy osób bez wymaganej licencji i tym samym naruszył art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Konsekwencją naruszenia tego przepisu jest kara pieniężna, w wysokości 8.000 (osiem tysięcy) złotych, zgodnie z załącznikiem l.p. 1.1. do ustawy o transporcie drogowym. Wyjaśnienia strony w świetle obowiązującego stanu prawnego nie mogą stanowić podstawy do zmiany decyzji organu I instancji.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na ww. decyzję, J. C. domagał się jej uchylenia w całości z powodu naruszenia prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowania art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088 z późniejszymi zmianami),
- 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji,
- 3. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 5 ust. 3 p 4 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie, że skarżący nie mógł wykonywać transportu drogowego w imieniu własnym lecz na rzecz podmiotu posiadającego licencję,
- 4. naruszenie przepisów postępowania art. 7, 10, 77 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Powtórzył, że skarżący w dniu kontroli wykonywał transport drogowy wprawdzie w imieniu własnym, lecz na rzecz innego podmiotu. Dlatego też miał przy sobie wypis z licencji [...] sp. z o.o. Przedsiębiorca [...] sp. z o.o. posiada licencję na krajowy przewóz osób.
Z treści art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym wywodził, że ustawodawca dopuścił możliwość wykonywania przewozów na rzecz przedsiębiorcy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Ustawodawca nie dookreślił nawet jakiego rodzaju umowa miała by to być, poprzez wskazanie jednej z umów nazwanych z Kodeksu Cywilnego.
Oznacza to, że intencją ustawodawcy było umożliwienie doprecyzowania warunków umów łączących przedsiębiorcę z kierowcami na zasadzie swobody umów. Jedynym warunkiem postawionym przez ustawodawcę jest ten, że kierowcy mają wykonywać przewozy osobiście, ale na rzecz przedsiębiorcy - jak to było w przedmiotowej sprawie.
Argumentował, że prawo cywilne dopuszcza trzy formy współpracy i działania: działanie w imieniu i na rzecz osoby trzeciej, działanie w imieniu własnym i na rzecz osoby trzeciej i działanie w imieniu własnym i na własną rzecz. Pierwsze dwie formy ze wskazanych są prawnie dopuszczalne przez ustawę o transporcie drogowym. Ocena stosunków między stronami w trybie art. 65 k.c. nie może ograniczać się wyłącznie do potocznego rozumienia aspektów prawnych przez osoby niebędące profesjonalnymi prawnikami. O rodzaj stosunków prawnych łączących strony decyduje w pierwszej kolejności treść umowy zawartej w formie pisemnej przez te strony, w drugiej ich właściwe zamiary. Ograniczenie się przez organ administracji do kilku stwierdzeń jest obrazą przepisów postępowania niedającą się, w żaden sposób pogodzić z zasadą prawdy obiektywnej.
W ocenie skarżącego skutki prawne określonych przez strony powstają także ex lege i nie są zależne od woli stron.
Podniósł, że wykonywanie czynności w imieniu własnym, ale na rzecz klienta jest powszechnie stosowana w profesjonalnym obrocie pełnomocnym. Nigdy zasady te nie były kwestionowane ani w doktrynie ani tym bardziej w orzecznictwie sądów powszechnych, Sądu Najwyższego czy sądów administracyjnych.
Jednocześnie rodzaj rozliczenia, tj. techniczne ustalenie zasad rozliczeń pomiędzy przedsiębiorcą a kierowcami, nie może i nie przesądza o istocie stosunku prawnego i nie ma żadnego wpływu czy czynności wykonywane są "rzecz innego przedsiębiorcy" tj. ze skutkiem prawnym obciążającym danego przedsiębiorcę.
Skarżący stwierdził, że organ niewłaściwie zinterpretował fakt wydruku z kasy fiskalnej. Prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek nie jest i nie może być transportowany na działanie w imieniu własnym, ale na cudzą rzecz. Są to kwestie z punktu widzenia prawnego obojętne względem siebie.
Skarżący stwierdził, że na podstawie umowy o współpracy, w oparciu o art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, wykonuje przewozy okazjonalne we własnym imieniu, ale na rzecz [...] sp. z o.o., co jest zgodne z prawem. Tym samym zarzut, iż wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji jest całkowicie niezasadny.
W dalszej części skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu, a dotyczące naruszenia art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.
Ponadto, wskazał, że naruszenie art. 7 k.p.a. polegało na pominięciu przez organ zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Powołując się na wyrażone w judykaturze poglądy argumentował, że organy obu instancji nie dopełniły obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydając decyzje oparły, się wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, a całkowicie pominęły wyjaśnienia złożone przez stronę w toku postępowania.
Ponieważ organ administracji publicznej jest obowiązany do zebrania całego materiału dowodowego, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie naruszono przepis art. 77 § 1 k.p.a.
Skarżący argumentował, że organ I instancji nie zapewnił czynnego udziału strony w postępowaniu, co dyskwalifikuje tę decyzję jako wydaną zgodnie z przepisami k.p.a. Strona w złożonych organowi obszernych wyjaśnieniach dokonała szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego oraz wyjaśniła, że naruszenie prawa nie ma miejsca z uwagi na wyjątkową niedookreśloność zakazów stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji o nałożeniu kar pieniężnych.
W dalszej zaś części wywodził, że organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie i niezastosowanie się organu do tego wymogu stanowi poważne naruszenie przepisów postępowania.
Powyższe argumenty miały potwierdzać zarzut naruszenia art. 10 k.p.a.
Skarżący wniósł również o rozstrzygnięcie o kosztach.
W odpowiedzi Komendant [...] Policji wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie.
Wydając powyższą decyzję organy administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji działały w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a więc były związane rygorami powyższego postępowania. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza m. in., że organy administracji są obowiązane m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Są obowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. Muszą wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy winien ustalić,czy odwołanie złożone od decyzji pierwszoinstancyjnej zostało złożone przez osobę upoważnioną przez skarżącego, a jeżeli nie, stosownie do treści powyższego artykułu wydać odpowiednie postanowienie.
W niniejszej sprawie jak wynika z załączonych do sprawy akt administracyjnych, organ drugoinstancyjny w ocenie Sądu nie zweryfikował, czy odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożone zostało przez osobę upoważnioną. Z akt administracyjnych wynika, że odwołanie od decyzji organu I instancji - Komendanta Komendy Rejonowej Policji W. złożył pełnomocnik skarżącego radca prawny J. C. Do odwołania nie zostało załączone pełnomocnictwo do reprezentowania J. C. - skarżącego. Komendant [...] Policji zauważył powyższe i pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. wezwał pełnomocnika skarżącego do złożenia pełnomocnictwa w terminie 7 dni. Wezwanie zostało odebrane przez pełnomocnika w dniu [...] kwietnia 2007 r., lecz nie został uzupełniony brak formalny odwołania poprzez złożenie pełnomocnictwa. Pomimo tego braku Komendant [...] Policji wydał decyzję w niniejszej sprawie.
Ponieważ z akt sprawy nie wynika czy pełnomocnik był w sposób prawidłowy umocowany do złożenia pełnomocnictwa Sąd musiał uchylić zaskarżoną decyzję w celu wyjaśnienia, czy odwołanie zostało złożone przez osobę uprawnioną a co za tym idzie czy nie doszło do naruszenia art. 134 k.p.a. Organ musi więc ustalić, czy odwołanie było dopuszczalne. Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. W doktrynie postępowania cywilnego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: "1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 417).
W przypadku gdy odwołanie zawiera braki formalne, o których mowa w art. 64, powstaje problem, czy organ odwoławczy powinien pozostawić odwołanie bez rozpoznania, czy też wydać w takich przypadkach postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Należy przyjąć, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania, które nie zawiera podpisu strony, jej adresu, a nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (praktycznie odnosić się to będzie do stron, które nie uczestniczyły w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i nie były znane temu organowi) oraz gdy strona nie usunęła braków odwołania w terminie (art. 64 § 2). Organ odwoławczy powinien zatem w tych przypadkach wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co lepiej zabezpiecza stronie możność ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania.
Sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie - jak już na wstępie nadmieniono, kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. W niniejszej sprawie w wypadku, jeżeli odwołanie zostało wniesione przez osobę nieumocowaną to Komendant [...] Policji wydając zaskarżoną decyzję dopuściłoby się rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez weryfikację decyzji już prawomocnej. Dlatego tak istotnym jest ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawnioną osobę.
W celu ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione przez osobę uprawnioną organ drugiej instancji winien wezwać pełnomocnika skarżącego radcę prawnego J. C. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych odwołania - złożenia stosownego pełnomocnictwa w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W wypadku nieuzupełnienia powyższego braku Komendant [...] Policji winien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność odwołania. Natomiast, jeżeli brak zostanie uzupełniony w wyznaczonym terminie organ winien rozważyć zarzuty podniesione w odwołaniu.
Uwadze składu orzekającego nie uszedł fakt nierozważenia przez organ pierwszej instancji wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie organizacji społecznej z dnia [...] grudnia 2006 r., który również nie został podpisany jednak w ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia.
Biorąc powyższe pod rozwagę, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. a o niewykonalności uchylonej decyzji w oparciu 152 p.p.s.a.