Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Komendant Policji w W. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] nakładającą na A. W. i A. W. [...] (dalej stroną skarżącą) karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za wykonywanie przejazdów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - cytowany dalej jako "k.p.a." oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r" Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) - cytowana dalej jako "ustawa o transporcie drogowym".
Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 11 września 2007 r., o godzinie 11:50 w W. przy [...] i [...] funkcjonariusz Policji z Wydziału Ruchy Drogowego [...] dokonał kontroli samochodu osobowego marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Pojazdem kierował K. A. Pojazd jest leasingowany przez firmę [...].
W trakcie kontroli stwierdzono naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, poprzez umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego -lampy z napisem [...] i emblemat marki [...]. Stwierdzono również zamontowanie taksometru fiskalnego, jak również umieszczenie na bokach pojazdu napisu reklamowego [...]. W czasie kontroli, kierujący pojazdem okazał wypis nr [...] z licencji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezydenta W. na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Licencja została wydana na rzecz [...].
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżący wskazali na niekonstytucyjność art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z przepisami art. 20 i 22 Konstytucji RP. W ocenie organu, fakt zaskarżenia tych przepisów do Trybunału Konstytucyjnego nie skutkuje i nie może skutkować wstrzymaniem ich obowiązywania. Do czasu rozstrzygnięcia skargi należy stosować obowiązujące przepisy prawa.
Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Komendanta Policji. W dowołaniu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualne zawieszenie postępowania w sprawie.
Skarżący wskazał na fakt, że przed Trybunałem Konstytucyjnym prowadzone jest postępowanie w przedmiocie niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP.
Ponadto w ocenie skarżącego przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne naruszało art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, z przedstawionych przez nią dokumentów wynikał fakt współpracy strony z innym podmiotem, ale organ administracji nie ustosunkował się do tych okoliczności mimo, iż stanowiły one bezsprzeczny dowód iż strona jest osobą uprawnioną do korzystania z wypisu zakresie licencji. Podstawę współpracy stanowi umowa zawarta na podstawie art. 3531 kodeksu cywilnego tzw. umowa nienazwana. Na jej podstawie strona jest tylko współpracownikiem użyczającym pojazd i wykonuje nim przewozy na rzecz innego podmiotu korzystając z powiernictwa w zakresie licencji udzielonej stronie. Zdaniem skarżącego, art. 5 ustawy o transporcie drogowym dopuszcza takie świadczenie usług na cudzą rzecz. Z tego też tytułu niezbędne było zamontowanie urządzenia nazwanego w decyzji taksometrem, który służył jako podstawa rozliczania pomiędzy stronami umowy.
Ponadto, w ocenie skarżącego, oznaczenia na pojeździe nie naruszały zakazu wynikającego z ustawy o transporcie drogowym, gdyż nie zawierały oznaczenia przedsiębiorcy. Skarżący wskazał na obowiązujące w tym zakresie przepisy art. 43 (4) i art. 43 (5) kodeksu cywilnego, które odnoszą się do definicji oznaczenia przedsiębiorcy. W jego ocenie, kojarzenie bazy radia taxi i numeru telefonu do radia taxi z przesłankami, o których mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym jest całkowicie bezzasadne.
W ocenie skarżącego brzmienie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nasuwa istotne wątpliwości interpretacyjne, zarówno co do podmiotowego, jak i przedmiotowego zakresu jego zastosowania. Skarżący posługując się wykładnią systemową i celowościową tego przepisu, stanął na stanowisku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Zakazy z art. 18 ust. 5 mogą natomiast dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną", w stosunku do swej podstawowej działalności.
W ocenie skarżącego, pomocne w ustaleniu kręgu podmiotów objętych zakazem jest uwzględnienie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Do treści firmy i siedziby należy zaliczyć także numer telefonu, co wytworzone zostało przez pewien zwyczaj w obrocie gospodarczym. Ujawnianie tych danych jest obowiązkiem przedsiębiorcy natomiast ich brak stanowi wykroczenie. Powyższe prowadzi do wniosku, że zakaz wynikający z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie może dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób, na podstawie licencji jako działalność podstawową, albowiem naraziłby się na odpowiedzialność karną.
W odwołaniu skarżący wskazał również na niekonstytucyjność art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, bowiem wprowadza on określone "warunki" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiące ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i jako takie wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Według skarżącego, takiego ważnego interesu publicznego nie sposób wskazać. Zawarte w tym przepisie zakazy mogą budzić zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców. Ponadto, zakazy wprowadzone tym przepisem budzą także zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych.
W związku z powyższym, że zakazy wprowadzone przepisami art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie dotyczą przewoźników - przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym profesjonalnie, jako działalność podstawową, zgodnie z uzyskaną licencją i nie naruszają licencji wydanych przed datą ich wprowadzenia, a tym samym nie zmieniają warunków wykonywania przewozów okazjonalnych przez licencjonowanych przewoźników.
Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Komendant Policji w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przywołał okoliczności sprawy i uznał, że na ich podstawie doszło do naruszenia zakazu wynikającego z art. 18 ustawy o transporcie drogowym.
Na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] grudnia 2007 r., skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 7, 10 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Skarżący podobnie jak w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji wskazał na brzmienie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz na swoje stanowisko w sprawie właściwej interpretacji systemowej i celowościowej tego przepisu. Powtórzył również wszystkie argumenty przywołane w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji.
Ponadto skarżący wskazał na naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie zarówno organ I-instancji jak organ odwoławczy nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydając decyzje oparł się wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, a całkowicie pominął wyjaśnienia złożone przez stronę w toku postępowania. Działanie takie jest sprzeczne z ogólnymi zasadami kpa, w szczególności z art. 7 i 8.
W ocenie skarżącego, przeprowadzone przez organ postępowanie naruszało art. 77 k.p.a., Jego zdaniem organ jest obowiązany do zebrania całego materiału dowodowego. Obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Jednakże strony nie muszą przedkładać organowi żadnych dowodów dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą swoje żądania. To na organie bowiem ciąży obowiązek zebrania całego materiału dowodowego i jego rozpoznania.
Jednocześnie w ocenie skarżącego, przeprowadzone postępowanie naruszało art. 10 k.p.a., gdyż strona miała możliwości skorzystania z prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jedynie przed wydaniem decyzji, co wynika z wezwania z dnia 24 października 2005 r. Powyższe działanie narusza zasadę czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania administracyjnego. Na dowód naruszenia tej zasady wskazał, że organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie i nie zastosowanie się organu do tego wymogu stanowi poważne naruszenie przepisów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zawieszenie postępowania należy stwierdzić, iż w dacie jego rozpoznawania (rozprawa z dnia 7 kwietnia 2008 r.) był on o tyle bezprzedmiotowy, iż Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 21 listopada 2007 roku odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi z dnia 17 września 2007 roku O. o zbadanie zgodności art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U z 2007 roku, Nr 125, poz. 874 ze zm.) z art. 2, art. 20, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji, a także art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) z art. 2 Konstytucji. Na powyższe postanowienie O. wniosła zażalenie, które postanowieniem z dnia 11 marca 2008 r., w sprawie akt Tw 32/07 nie zostało uwzględnione.
Ostatecznie Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że wniosek O. pochodzi od podmiotu, który w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji nie ma legitymacji do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W tym stanie rzeczy brak było podstaw, aby uwzględnić złożony przez skarżących wniosek o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie.
Ustosunkowując się zaś do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, iż stosowne do art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (j. t Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego.
Zgodnie z art. 6 ust.1 ustawy o transporcie drogowym odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto W. - związek komunalny (art. 6 ust. 4 wymienionej ustawy).
Według ustaleń organu skarżący posiadali licencję, której wypisem legitymował się kierujący pojazdem podczas kontroli, uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust.4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała (zgodnie z tym przepisem) obszaru, na który przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób.
Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym jako przewóz, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji " taksówkowej".
Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust.1 o transporcie drogowym, że na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełnić konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy o transporcie drogowym). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło wyraz w art. 12 ust. 1b wymienionej ustawy - licencje na krajowy transport drogowy- osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.
Konsekwencją zróżnicowania przewozów drogowych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu, nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, zabrania się umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
W niniejszej sprawie, jak to ustaliła przeprowadzona kontrola na dachu pojazdu umieszczona była lampa zaopatrzona w przewód elektryczny z napisem [...] i emblemat marki [...]. W środku pojazdu zamontowany był taksometr, zaś na bokach pojazdu napisy reklamowe [...]. W związku z tym organ prawidłowo ustalił, że doszło do naruszenia art. 18 ust 5 lit. a, b, c ustawy o transporcie drogowym i nałożył na skarżących karę przepisaną w łącznej kwocie 15 000 złotych na podstawie art. 92 ust. 1 i lp. 2.9 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 10, 77 k.p.a., należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. W sprawie stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie budził sporu między organem, a skarżącymi, natomiast wadliwości w sporządzeniu uzasadnień decyzji nie kwalifikuje się jako naruszenie przepisów postępowania, które skutkowały uchyleniem zaskarżonych decyzji. Poza tym wbrew twierdzeniom skarżących nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Jak wynika z pisma z dnia 12 września 2007 roku, organ powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, składania wyjaśnień co do zebranych dowodów i materiałów i zgłaszania żądań. W myśl art. 73 § 1 k.p.a. strona w każdym stadium postępowania miała prawo do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że prawo jej w tym zakresie zostało ograniczone.
W tych warunkach Sąd, nie stwierdzając by doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.