Uzasadnienie
Decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (nazywany dalej "Prezesem NFZ"), na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164 poz. 1027 ze zm., nazywanej dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. z dnia [...] marca 2013 r. (nazywanej dalej "skarżącą") od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwanego dalej "Dyrektorem [...]OW NFZ") nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna, w zakresie: opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia: do 150 000 osób – ryczałt miesięczny w obrębie miasta Z. – ryczałt miesięczny o kodzie postępowania numer [...] utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji.
Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Dyrektor [...]OW NFZ w dniu [...] stycznia 2013 r., ogłosił postępowanie konkursowe o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 150 000 osób – ryczałt miesięczny na okres od dnia 1 marca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.
Oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wskazane m. in. w:
- 1. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 139, poz. 1139 ze zm.).
- 2. zarządzeniu Nr 85/20lO/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej ze zm., zwanym dalej "zarządzeniem 85/20lO/DSOZ ze zm."
- 3. zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 września 2011 roku w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze zm., zwanym dalej "zarządzeniem 46/2011/DSOZ".
- 4. zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ze zm., zwanym dalej "zarządzeniem 54/2011/DSOZ".
W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa, zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert.
W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, w dniu [...] lutego 2013 r., komisja konkursowa, po przeprowadzeniu kontroli u 4 oferentów, wezwaniu do usunięcia braków formalnych 3 oferentów, przyjęła do dalszego postępowania 4 oferty.
Z rankingu kwalifikującego z dnia [...] lutego 2013 r., wynikało, że oferta skarżącej wraz z ofertą innego świadczeniodawcy zajęła 2 pozycję, z łączną liczbą [...] punktów za: ofertę cenową – [...] pkt, kompleksowość – [...] pkt, jakość – [...] pkt, dostępność – [...] pkt. Komisja konkursowa, na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzeń Prezesa NFZ, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach, z ofert niepodlegających odrzuceniu.
Oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów oceny określonych w zarządzeniu 85/2010/DSOZ ze zm.
W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, komisja konkursowa dokonała wyboru oferenta w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym.
Komisja konkursowa, dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...] lutego 2013 r. nie wybrała oferty skarżącej ze względu na uzyskaną przez nią w postępowaniu liczbę punktów wynoszącą łącznie [...] pkt i uwzględniła ofertę, która uzyskała [...] pkt. W poszczególnych kategoriach punktacja skarżącej w rankingu końcowym wyniosła: ofertę cenową – [...] pkt, kompleksowość – [...] pkt, jakość – [...] pkt, dostępność – [...] pkt. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. skarżąca wniosła do Dyrektora [...]OW NFZ odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu podając, że w wyniku nie wybrania złożonej przez nią oferty, jej interes prawny doznał uszczerbku.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła kwestie związane z uzyskaniem dodatkowych punktów przez wybranego świadczeniodawcę, za posiadanie RTG i laboratorium diagnostycznego w lokalizacji, zastrzegając równocześnie, że z dokumentów rejestracyjnych tego podmiotu leczniczego nie wynika by posiadał certyfikację na podstawową opiekę zdrowotną.
Nadto pismem z dnia [...] lutego 2013 r. skarżąca zwróciła się Dyrektora [...]OW NFZ z żądaniem udostępnienia dokumentacji ofertowej złożonej przez innych oferentów i wskazania w jaki sposób (szczegółowo) przyznawano punkty poszczególnym oferentom.
Dyrektor [...]OW NFZ decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] oddalił odwołanie skarżącej. stwierdzając w jej uzasadnieniu, że postępowanie przeprowadzono zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego jak i zarządzeniami Prezesa NFZ. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie były zmieniane w trakcie postępowania konkursowego. W wyniku przeprowadzenia postępowania konkursowego wybrana została najlepsza oferta. Dyrektor odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej, w tym również wynikających z zapoznania się przez stronę z dokumentacją wybranego oferenta.
Pismem z dnia [...] marca 2013 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Dyrektora [...]OW NFZ, podając, że certyfikat ISO, którym legitymuje się podmiot, z którym została zawarta umowa, dotyczy świadczeń z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej, z dokumentacji wybranego oferenta nie wynika, że jest właścicielem ambulansu sanitarnego, a ze złożonego oświadczenia nie będzie by korzystał z podwykonawstwa, personel wybranego świadczeniodawcy nie zgadza się z personelem wskazanym w ofercie, umowa z wybranym oferentem została podpisana z pominięciem terminu rozpatrzenia odwołania.
W związku z powyższym skarżąca wystąpiła o uchylenie decyzji Dyrektora [...]OW NFZ oraz o ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. strona została poinformowana o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Skarżąca w odpowiedzi na ww. pismo, pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. oświadczyła, że Dyrektor [...]OW NFZ w piśmie z dnia [...] marca 2013 r., skierowanym do Prezesa NFZ, przedstawił nieprawdziwą informacje o miejscu zajętym w rankingu końcowym, wybrany oferent nie posiada zarejestrowanej komórki organizacyjnej wymaganej do wykonywania świadczeń z zakresu nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, podany w ofercie personel - wskazany został w sposób uniemożliwiający jego identyfikację - poprzez dokonanie nieczytelnych wpisów nazwisk deklarowanych osób.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] marca 2013 r.
Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ podkreślił, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, lecz zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję nie zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego Certyfikatu ISO, Prezes NFZ wskazał, że wybrany w postępowaniu oferent przedstawił dokument potwierdzający jego posiadanie w zakresie usług medycznych. Certyfikat ISO [...] został wydany na podmiot S., adres: P., B., zakres certyfikacji: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, data wydania certyfikatu: [...] stycznia 2013 r., ważny do: [...] stycznia 2016 r. Odpowiedź na zadane pytanie ankietowe jest zgodna z dokumentacją oferty, albowiem pytanie ankietowe w ofercie brzmiało: "Czy oferent posiada certyfikat ISO w zakresie usług medycznych, ważny w dniu złożenia oferty?", bez wskazania określonego rodzaju świadczeń a także określenia miejsca udzielania świadczeń.
Rozstrzygając zasadność zarzutu dotyczącego posiadania przez wybranego w postępowaniu konkursowym świadczeniodawcę ambulansu sanitarnego, Prezes NFZ podała, że oferent P. B. wykazał w szczegółach złożonej oferty ambulans drogowy wraz z numerem rejestracyjnym oraz numerem V. jednoznacznie wskazując, że samochód posiada certyfikat PN [...], co jest zgodne z odpowiedzią ankietową. Dołączone do oferty oświadczenie oferenta o samodzielnym realizowaniu świadczeń wskazuje, że wszelkie świadczenia w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej będzie wykonywał samodzielnie bez udziału podwykonawców.
Mając na uwadze zarzut skarżącej, zgodnie z którym wybrany w postępowaniu oferent nie posiadał zarejestrowanej komórki wymaganej do wykonywania świadczeń z zakresu nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, Prezes NFZ powołał pismo z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...], przekazanego do wiadomości wszystkim Dyrektorom OW NFZ, w którym podano, że właściwymi komórkami organizacyjnymi, w których mogą być realizowane świadczenia w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej są m.in.: poradnia (gabinet) lekarza poz – kod 0010, poradnia (gabinet) poz – kod 0012, poradnia (gabinet) chorób wewnętrznych – kod 1000, ambulatorium ogólne – kod 3010, izba przyjęć szpitala – kod 4900.
Prezes NFZ podał, że w przesłanych przez skarżącą kopiach księgi rejestrowej nr [...] (stan na dzień [...] marca i na dzień [...] kwietnia 2013 r.) znajduje się pod adresem miejsca udzielania świadczeń tj. w Z. przy ul. W. izba przyjęć szpitala (kod [...]). Powyższa komórka organizacyjna jako datę rozpoczęcia działalności ma wpisany dzień 1 stycznia 2012 r.
Odnośnie kwestii dotyczącej personelu wykazanego przez wybranego w wyniku postępowania oferenta organ wyjaśnił, że świadczeniodawca może, za zgodą płatnika, dokonywać zmian w zatrudnieniu, pod warunkiem, że nie wpłynie to na obniżenie jakości i dostępności do świadczeń.
Przedstawiona przez skarżącą uwaga dotycząca nieczytelnych wpisów w dokumentacji ofertowej wybranego oferenta a także dołączenia do akt sprawy oferty wybranego świadczeniodawcy ma jedynie charakter techniczny oraz organizacyjny. Prezes NFZ wykorzystuje bowiem wszystkie możliwości i środki, pozwalające w sposób zapewniający należytą staranność, ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz dokonać oceny prawidłowości decyzji wydanej przez Dyrektora [...]OW NFZ.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie wstrzymania procesu podpisania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze świadczeniodawcą wybranym w postępowaniu do czasu rozstrzygnięcia wniesionego przez skarżąca odwołania Prezes NFZ wyjaśnił, że takie działanie spowodowane było koniecznością zabezpieczenia świadczeń o przedmiotowym zakresie oraz niedopuszczeniem do narażenia, na danym obszarze zabezpieczenia, świadczeniobiorców na przerwanie ciągłości udzielania przedmiotowych świadczeń.
W ocenie Prezesa NFZ postępowanie konkursowe prowadzone było z poszanowaniem zasady równego traktowania podmiotów oraz uczciwej konkurencji. Zasady określono wprost w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej, oraz aktach wykonawczych, w tym w szczególności w rozporządzeniu Ministra Zdrowia wydanym na podstawie art. 139 ust. 5 ustawy o świadczeniach. Zasady były znane wszystkim oferentom biorącym udział w postępowaniu, w tym również skarżącej. Komisja konkursowa w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Nie doszło zatem do naruszenia zasady równego traktowania podmiotów od momentu ogłoszenia postępowania aż do momentu jego rozstrzygnięcia.
Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie.
Skarżąca powołała się na naruszenie w wyniku wydania skarżonej decyzji, jej interesu prawnego polegającego w szczególności na nieuwzględnieniu złożonej przez nią oferty o zawarcie umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych i uwzględnienie innej oferty.
W uzasadnieniu skargi skarżąca uznała za niezasadne argumentację podaną przez Prezesa NFZ w zaskarżonej decyzji, która pozwoliła organowi przyjąć, że oferent, z którym ostatecznie Oddział NFZ zawarł umowę, posiadał certyfikat ISO w zakresie usług medycznych, nie było wymagane posiadanie tego certyfikatu w zakresie określonych świadczeń ani określonej lokalizacji, a w efekcie oferent nie naruszył w tym zakresie warunków kontraktowania, nie zostało wykazane, by tenże oferent naruszył złożone przez siebie oświadczenie w zakresie nie korzystania ze świadczeń podwykonawców w szczególności w zakresie dysponowanego ambulansu drogowego, wystarczającym do realizacji świadczeń w zakresie, którego dotyczyło kontraktowanie było posiadanie zarejestrowanej komórki w jednym z zakresów określonym powołanym w treści decyzji Prezesa NFZ piśmie Prezesa NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r., nie doszło również do naruszenia zasad postępowania w zakresie dotyczącym sposobu określenia nazwisk personelu, który został wskazany przez oferenta (z którym ostatecznie zawarto umowę) jako właściwego do realizacji świadczeń, nie doszło do naruszenia przepisów prawa mimo zawarcia przez Oddział NFZ umowy z wybranym w toku postępowania konkursowego oferentem przed datą zakończenia stosownej procedury odwoławczej.
Skarżąca odrzuciła jako niezasadne stanowisko Prezesa NFZ, który uznał za wystarczające legitymowanie się przez oferenta certyfikatem ISO w zakresie całkowicie dowolnego zakresu usług medycznych. Skarżąca zauważyła, że Prezes NFZ w piśmie skierowanym do Ministerstwa Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r. podał, że zadaniem komisji konkursowych jest rozstrzyganie ew. sytuacji spornych, związanych z uznaniem bądź nieuznaniem certyfikatu ISO w świetle konkretnego ogłoszenia konkursowego, w którym jest określony przedmiot zamówienia m.in. na podstawie dołączonej do oferty kopii certyfikatu ISO wraz z ewentualnymi załącznikami, które definiują zakres na jaki certyfikat został przyznany.
W przedmiotowej sprawie komisja konkursowa w żadnym zakresie nie spełniła tak określonego wymogu, bezkrytycznie uwzględniając posiadany przez oferenta, z którym podpisano umowę, certyfikat ISO dotyczący zupełnie innego zakresu świadczeń (ambulatoryjnej opieki specjalistycznej) oraz zupełnie innej lokalizacji.
W związku z powyższym, decyzję komisji konkursowej, jak i późniejsze decyzje Dyrektora [...]OW NFZ i Prezesa NFZ należało w tym zakresie uznać za błędne.
Zdaniem skarżącej, bezspornym w sprawie jest, że oferent, z którym Oddział NFZ zawarł umowę o udzielanie świadczeń medycznych, nie posiadał zarejestrowanej przez siebie komórki organizacyjnej dotyczącej transportu medycznego tj.: "Zespół wyjazdowy ogólny [...]" lub "Zespół transportu sanitarnego [...]". W tym zakresie zaś decydujące dla ustalenia, czy ów brak pozwala na wykonywanie świadczeń z zakresu nocnej i świątecznej opieki lekarskiej jest nie wewnętrzne pismo Prezesa NFZ (na które powołuje się on w treści swej decyzji) lecz przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym art. 103 ustawy o działalności leczniczej, art. 100 ust. 1 pkt 6 tejże ustawy
W świetle podanych przepisów, niezbędnym dla zrealizowania świadczeń z zakresu nocnej i świątecznej opieki lekarskiej jest m.in. posiadanie komórki organizacyjnej obejmującej transport medyczny, jako zakresu świadczeń realizowanych w ramach nocnej i świątecznej opieki lekarskiej. Oferent, z którym [...]OW NFZ zawarł umowę takiej rejestracji nie posiadał, co wykluczało zawarcie z nim umowy.
Skarżąca za całkowicie bezzasadne uznała "tłumaczenia" zawarte w decyzji Prezesa NFZ dotyczące zawarcia umowy o udzielanie świadczeń przed datą rozpatrzenia odwołania skarżącej przez Dyrektora [...]OW NFZ (a więc niezgodnie z zapisami ustawy). Świadczą one bowiem tylko i wyłącznie o tym, że sposób organizacji postępowania konkursowego przez [...]OW NFZ nie uwzględnił terminów niezbędnych do jego prawidłowego przeprowadzenia, a w efekcie zawarcie umowy przed tak określoną datą jest w oczywisty sposób sprzeczne z przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Zdaniem skarżącej, oferent P. B. nie wykazał w toku postępowania w jakikolwiek sposób, że dysponuje prawem własności, bądź też na podstawie innej umowy (najmu, użyczenia, leasingu, itp.) ma możliwość korzystania z ambulansu drogowego. W efekcie nie sposób określić, czy jego oświadczenie w tym zakresie (złożone w ramach postępowania konkursowego) jest zgodne z prawdą i czy istotnie miał prawo do dysponowania tymże pojazdem w chwili składania oferty/zawierania umowy.
Skarżąca zauważyła również, że oferent przedłożył wymaganą deklarację zgodności datowaną na dzień [...] maja 2008 r., z której nie wynika, że odnosi się ona do tego konkretnego ambulansu (np. nie zawiera numeru rejestracyjnego, jego właściciela). Również i ta okoliczność nakazywałaby więc odrzucenie złożonej oferty, a tym bardziej nie powinna pozwolić na zawarcie z tym oferentem umowy.
Skarżąca podniosła również zarzut uniemożliwienia jej zapoznania się z całością dokumentacji złożonej w toku postępowania ofertowego przez oferenta, z którym zawarto ostatecznie umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych.
Konsekwentnie w toku całego postępowania odwoławczego skarżąca wskazywała, że personel medyczny wykazany w ofercie podmiotu, z którym podpisano umowę, w rzeczywistości nie był "w dyspozycji" tego podmiotu. Skarżąca podkreśliła, że w dokumentacji przekazanej przez [...]OW NFZ do Prezesa NFZ wraz z odwołaniem brak jest dokumentacji dotyczącej oferty składanej przez podmiot, z którym zwarto umowę.
Skarżąca domagała się dołączenia tej dokumentacji do akt niniejszego postępowania, celem wykazania, że wskazany w ofercie personel - wskazany został w sposób uniemożliwiający jego identyfikację - poprzez dokonanie nieczytelnych wpisów nazwisk deklarowanych osób. Oznaczało to, w ocenie skarżącej, że w postępowaniu konkursowym nie sprawdzano prawdziwości danych przekazanych przez tego oferenta w tym zakresie, co również stanowiłoby o naruszeniu zasad postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uzasadnienie.
Zgodnie z art. 152 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcie umowy o świadczenie opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Najważniejsze zasady, o których mowa w art. 152 ustawy o świadczeniach, to wynikające z art. 134 omawianej ustawy równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 ww. ustawy, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach). Zasady postępowania określone są również w dokumentach określonych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach.
Dla interpretacji art. 152 ustawy o świadczeniach, kluczowe znaczenie ma pojęcie interesu prawnego świadczeniodawcy, który należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwość zawarcia umowy przez tego świadczeniodawcę. Wyborowi podlegają oferty, które uzyskują określoną liczbę punktów. W związku z tym, posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje pozbawienie świadczeniodawcy możliwości zawarcia umowy. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej dochodzi wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku.
W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją lub jej brakiem, będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada celom ustawy.
Należy podkreślić, że odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania przez Komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu, odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. W związku z tym, zadaniem organu rozpoznającego odwołanie jest nie przeprowadzanie ponownie konkursu, tylko rozstrzygnięcie, czy w trakcie postępowania nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, wskutek którego oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach).
Zarówno organ I instancji, jak i Prezes Funduszu nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez Komisję. Uzasadnienie przyznanej obu oferentom ilości punktów może wynikać jedynie z porównania ofert obu oferentów, z czym wiąże się konieczność przedstawienia analizy przeciwstawionych ofert.
Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.
W odwołaniu z dnia [...] marca 2013 r. skarżąca powołała się na swoje pismo z dnia [...] lutego 2013 r. – odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania - w którym wyraźnie wskazała na naruszenie swojego interesu prawnego polegającego na naruszeniu zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i uczciwej konkurencji. Skarżąca w uzasadnieniu odwołania z dnia [...] lutego 2013 r. wniosła o przedstawienie wyników oceny poszczególnych ofert, tj. oferty podmiotu zwycięskiego i oferty skarżącej wraz z merytorycznym uzasadnieniem przyznanej liczby punktów w poszczególnych pozycjach poszczególnych parametrach ocen.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca wskazała na brak możliwości wykonania zdjęć RTG w Z. przy ul. W., jak również badań laboratoryjnych. Skarżąca podała również, ze z dokumentów rejestrowych wygranego oferenta nie wynikało by ten posiadał certyfikację ISO na podstawową opiekę zdrowotną w miejscu udzielania świadczeń. Zarzut ten został ponownie powtórzony w odwołaniu od decyzji Dyrektora [...]OW NFZ, w którym strona podniosła, że dysponowanie certyfikatem ISO "w zakresie usług medycznych" nie jest tożsame z posiadaniem certyfikatu w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej.
Jak wskazano powyżej, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach odwołanie otwiera postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady określone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, stanowisko wyrażone przez Prezesa NFZ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach oraz zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, co doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Zdaniem Sądu, bezwzględnym obowiązkiem organów było szczegółowe wyjaśnienie kwestii podniesionych przez stronę i precyzyjne ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów, w tym dokonanie szczegółowego porównania ofert: skarżącej i wybranego oferenta.
Odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 należy podkreślić, że organy Funduszu, kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny, czego Prezes NFZ nie uczynił w zaskarżonej decyzji. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów.
Pozbawienie decyzji podanych przez Naczelny Sąd Administracyjny elementów i ograniczenie jej uzasadnienia do zacytowania obowiązujących przepisów nie spełnia warunków, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.
Pomimo jednoznacznego wniosku skarżącej, organ rozstrzygający w sprawie, z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie podał na podstawie jakich konkretnie kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach i na podstawie jakich kryteriów wynikających z Zarządzeń Prezesa NFZ, złożona przez nią oferta uzyskała wyniki podane przez komisję. Do akt załączono jedynie dokumentację dotyczącą skarżącej. Brak jest dokumentacji oferenta, który wygrał konkurs.
Zdaniem Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia tego konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącego z ofertą podmiotu, który konkurs wygrał.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2013 r., sygn.. akt II GSK 896/12, rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącego również podmiotów konkurujących, z ograniczeniami wynikającymi z przepisów art. 74 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.).
Kwestię dostępu należy przy tym rozumieć dwojako jako możliwość osobistego, bezpośredniego wglądu przez stronę do całości dokumentacji złożonej w toku postępowania ofertowego przez innych oferentów, jak również jako prawo znajomości ich treści poprzez ich przedstawienie przez organ w uzasadnieniu wydawanej decyzji.
Bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a wszczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2013 r., sygn.. akt II GSK 896/12).
Brak właściwej dokumentacji i uzasadnienia decyzji stanowi naruszenie zasad, którymi powinien kierować się organ prowadzący postępowanie administracyjne, w tym art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez brak oceny na podstawie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego z jakich względów organ uznał zasadność nieuwzględnienia oferty skarżącego.
Z tych względów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Narodowy Fundusz Zdrowia powinien dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej ofert, by następstwie wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, odnośnie pkt 2 orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490).