Uzasadnienie
Zaskarżonym aktem nr [...] z dnia 10 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowany przez Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie (dalej: organ) odmówił C. S. przyznania wynagrodzenia za czynności kuratorskie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego panu A. C..
Przedmiotowy akt został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy pismem z dnia 5 listopada 2015 r. udzielił Dyrektorowi Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie panu L.P. pełnomocnictwa do działania w imieniu miasta stołecznego Warszawy w sprawach będących przedmiotem działania jednostki organizacyjnej Zarządu Dróg Miejskich (dalej "ZDM"). W tym samym dniu ww. Dyrektor ZDM udzielił pełnomocnictwa z-cy Dyrektora ZDM panu W. P. w ww. zakresie na rzecz Prezydenta m.st. Warszawy.
W dniu [...].05.2018 r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] - Sygn. akt [...] po rozpoznaniu wniosku organu administracyjnego, został ustanowiony kurator dla nieznanego z miejsca pobytu A. C. w osobie Adwokata C. S., który reprezentował stronę w postępowaniu administracyjnym w sprawie zajęcia pasa drogowego przy ul. [...] w rej. [...] przez umieszczenie w nim kiosku handlowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi celem wymierzenia kary za nielegalne zajęcie.
Pismem z 20 grudnia 2018 r. zawiadomiono ustanowionego na mocy ww. postanowienia kuratora o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego.
Decyzją z 22 listopada 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy wymierzył karę pieniężną panu A. C. za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej w łącznej wysokości 875.092,00 zł zobowiązując przy tym do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja ustalająca stała się ostateczna. Decyzja doręczona została ustanowionemu kuratorowi tj. C. S..
Rozpoznając odwołanie ustanowionego kuratora sądowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję z 22 listopada 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W dniu 27.01.2022 r. do Zarządu Dróg Miejskich wpłynęło pismo Adwokata Pana C. S. z dnia 24.01.2022 r. z wnioskiem o umorzenie przedmiotowego postępowania z uwagi na przedawnienie roszczenia oraz z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora Pana A. C..
Postępowanie w sprawie kary za zajęcia pasa drogowego ostatecznie zakończyło się wydaniem w dniu 10.06.2022 r. decyzji nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na brak możliwości uzupełnienia materiału dowodowego ze względu na znaczny upływ czasu. Decyzja stała się ostateczna.
W odpowiedzi na wniosek w sprawie wynagrodzenia za udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego Prezydent m.st. Warszawy - Zarząd Dróg Miejskich pismem znak [...] z dnia 10.06.2022 r. wyjaśnił, że wskazane przez Adwokata przepisy, w oparciu o które wniósł o przyznanie wynagrodzenia, dotyczą postępowań cywilnych. Natomiast postępowanie w którym brał udział jako reprezentant strony prowadzone było na podstawie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego dalej [kpa]. W piśmie wskazano również, że zarówno wysokość takiego wynagrodzenia, zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach [kpa] ani w przepisach szczególnych.
Następnie Pismem z 1.07.2022 r. skierowanym do Zarządu Dróg Miejskich Adwokat C. S. zwrócił się o uzupełnienie wydanej w sprawie decyzji ostatecznej poprzez rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów postępowania, a w szczególności rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu sprawowania funkcji kuratora Pana A. C..
W odpowiedzi na pismo z dnia 01.07.2022 r. (data wpływu do ZDM - 05.07.2022 r.) zostało wydane postanowienie nr [...] z dnia 14.07.2022 r. o odmowie uzupełnienia decyzji nr [...].
W dniu 22.07.2022 r. do Zarządu Dróg Miejskich wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na inną czynność z zakresu administracji publicznej, polegającej na odmowie przyznania wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora Pana A. C. z wnioskiem o uchylenie aktu.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 259 ze zm. dalej,,ppsa") obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzeka w w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy organ prawidłowo odmówił przyznania skarżącemu wynagrodzenia za czynności kuratorskie.
Poza sporem jest, że skarżący na wniosek organu został postanowieniem Sądu Rejonowego w Skierniewicach ustanowiony kuratorem dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy sądowej przy rejestracji sprawy określono, iż zaskarżonym pismem skarżącemu odmówił przyznania wynagrodzenia Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich, który określony został jako organ występujący w sprawie. Z akt sprawy, wynika jednak że organ ten działał w imieniu i na rzecz Prezydenta miasta stołecznego Warszawy w oparciu o pełnomocnictwa z 5 listopada 2015 r. (vide akta administracyjne sprawy). Kwestia ta ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem w oparciu o te okoliczności stwierdzić należy, iż w istocie akt stanowiący przedmiot zaskarżenia w sprawie wydał Prezydent m.st. Warszawy w Warszawie w imieniu którego działał Zarząd Dróg Miejskich.
Ponadto okoliczność ta potwierdzona została w pełnomocnictwie złożonym do akt sprawy w dniu rozprawy wyznaczonej w tej sprawie. W związku z tym, iż błędnie zarejestrowano pierwotnie jako organ w tej sprawie Zarząd Dróg Miejskich zarządzeniem z dnia 29 marca 2023 r. dokonano właściwego określenia organu administracyjnego wydającego pismo stanowiące przedmiot oceny sprawy.
Odnosząc się natomiast do meritum sprawy tj. do oceny zasadności wniosku skarżącego o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym, wskazać należy, iż w zakresie sposobu określania wysokości wynagrodzenia kuratora dla osoby nieobecnej, nieznanej z miejsca pobytu, Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 278/12, z uwzględnieniem zmian przepisów, które miały miejsce po jego wydaniu.
Sąd zauważą również, iż rację ma strona skarżąca podnosząc kwestię kosztów kuratora. Stanowisko organu w tej kwestii jest niezasadne, choć należy wskazać, iż jak słusznie wskazywał organ zapisy k.p.a. nie wymieniają w śród kosztów postępowania wynagrodzenia kuratora. Mimo jednak, że przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej.
NSA w powoływanym wyżej stanowisku, które tut. Sąd w pełni podzielił, uznał, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. należy do kosztów postępowania administracyjnego. Stanowisko to koreluje z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88, (publ. OSNC 1990/1/11), w uzasadnieniu której SN stwierdził, że wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego. Pomimo, że wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych, to nie budzi żadnych wątpliwości, że wynagrodzenie takie przysługuje.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 930/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 38/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8.11.2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 577/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10.01.2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 529/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4.12.2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 643/18) podkreślono, że przeciwne stanowisko nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako Państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).
Stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez wyznaczoną osobę niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej, z czym wiąże się prawo kuratora do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności, przy uwzględnieniu nakładu pracy i poniesionych wydatków, generowanych rodzajem sprawy i stopnia jej zawiłości.
Kierując się powyższymi uwagami przyjąć zatem wypada, że występująca w przepisach k.p.a. w przedmiotowym zakresie luka prawna, powinna zostać uzupełniona. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach na gruncie orzeczniczym wypełnić można w drodze analogii obowiązujących w innych procedurach rozwiązań. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii.
Takimi przepisami mogą być, stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej oraz przepisy określające wynagrodzenie adwokackie w innej sprawie tj. § 14 ust. 1 pkt 1) lit. a) i § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w wysokości odpowiedniej do wartości sprawy administracyjnej.
Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyroku, odnośnie formy w jakiej organ winien przyznać koszty kuratorowi, wykluczyć należy możliwość przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu, w trybie art. 34 § 1 k.p.a. na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. lecz w oparciu o zastosowane odpowiednio ww przepisy w drodze analogii w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej. Zdaniem NSA, przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Oznacza to zatem, iż o kosztach organ nie będzie rozstrzygał w formie postanowienia lub decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone powyżej odnośnie zasadności wniosku o przyznanie wynagrodzenia i konieczności wyjaśnienia kwestii wysokości wynagrodzenia z uwzględnieniem zawiłości danej sprawy i nakładu pracy kuratora,
W konsekwencji uznać należało, że organ wydając zaskarżony akt odmawiając przyznania skarżącemu wynagrodzenia działał z naruszeniem prawa, tj. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., art. 8 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.