Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO", "Kolegium") decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak: [...], działając w oparciu o art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., Nr 570), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S. z siedzibą w [...] od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] zezwalającej S. sp. z o.o. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] - [...], umorzyło postępowanie odwoławcze.
W motywach ww. decyzji wskazano, że w dniu 21 września 2015 r. (data wpływu pisma) S. sp. z o.o. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...] - [...].
Pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. (data wpływu do organu - 11 grudnia 2015 r.) S. z siedzibą w [...] (dalej "stowarzyszenie", "skarżący") na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. - powołując się na interes społeczny - wystąpiło do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.
W uzasadnieniu wniosku stowarzyszenie wskazało, że na linii komunikacyjnej [...] - [...] ograniczona została oferta przewozowa; wielu przewoźników - w tym przedsiębiorstwo PKS - zaprzestało realizacji przewozów, a inni przewoźnicy znacznie je ograniczyli. Stowarzyszenie podało także, że jest zainteresowane tym, aby potrzeby przewozowe pasażerów były jak najlepiej zaspokajane, przy uwzględnieniu interesów i praw konsumentów oraz poszanowaniu zasad uczciwej konkurencji. Przystępując do postępowania na prawach strony stowarzyszenie pragnie poznać przesłanki decyzji administracyjnych, zarówno uwzględniających jak i oddalających wnioski przewoźników w sprawie wydania zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla linii [...] - [...] i zapewnić racjonalną kontrolę społeczną nad postępowaniem administracyjnym.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., Marszałek Województwa [...] dopuścił stowarzyszenie do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
W ocenie organu I instancji, złożony wniosek jest uzasadniony celami statutowymi tej organizacji oraz mając na względzie prowadzone postępowanie, przemawia za tym interes społeczny, spełnia tym samym warunki wskazane w art. 31 § 1 k.p.a.
W dniu [...] czerwca 2016 r. Marszałek Województwa [...] udzielił S. Sp. z o.o. zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej [...] - [...] z ważnością do dnia 31 grudnia 2016 r.
Stowarzyszenie złożyło odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 107 § 1, 3 i 4 k.p.a. poprzez brak sporządzenia obligatoryjnego uzasadnienia decyzji w przedmiocie wydania zezwolenia, co nie pozwala na właściwą kontrolę zaskarżonej decyzji; naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 78 w zw. z art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, błędną ocenę materiału dowodowego oraz brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów.
W zaskarżonej decyzji Kolegium - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - umorzyło postępowanie odwoławcze uznając, że stowarzyszenie nie powinno było zostać dopuszczone do postępowania w sprawie udzielenia S. Sp. z o.o. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...] - [...]. W ocenie Kolegium stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego przemawiającego za koniecznością wzięcia udziału w tym postępowaniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącego stowarzyszenia zarzucił decyzji SKO naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 3, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i uznanie, że skarżący nie powinien być dopuszczony do postępowania, podczas gdy skarżący wykazał zaistnienie przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w tym w szczególności wykazał, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest niezasadna.
Wydana w sprawie decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. opiera się na bezprzedmiotowości tego postępowania. Następuje to m.in. w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądnie strony za uzasadnione postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, zaś na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.).
Tym samym w myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia następujących przesłanek:
- - postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania;
- - żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej;
- - za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny.
Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie.
Organ I instancji ustalił, że stowarzyszenie spełnia wszystkie przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkujące dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym.
SKO, rozpatrując złożone w sprawie odwołanie, w pierwszej kolejności zobowiązane było ustalić, czy w trybie art. 31 § 2 k.p.a. zasadnie uznano, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział stowarzyszenia w postępowaniu.
Organ odwoławczy uznał, że stowarzyszenie nie spełnia trzeciej przesłanki umożliwiającej dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, czyli istnienie interesu społecznego.
Przystępując do zasadniczych rozważań w sprawie Sąd wskazuje, że postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r. Marszałka Województwa [...] o dopuszczeniu stowarzyszenia do postępowania administracyjnego wydane zostało na skutek wniosku organizacji społecznej z dnia 10 grudnia 2015 r. Dlatego ocenie pod kątem spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. podlegają wyłącznie okoliczności podane przez stowarzyszenie w ww. wniosku.
Sąd podkreśla, że nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innej osoby" i jest uzasadniony celami statutowymi, to i tak dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu może być uznane za niezasadne, ze względu na brak interesu społecznego. Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny.
W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. Wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę i niewątpliwie musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: II GSK 204/13, II GSK 588/14 i powołaną w nich literaturę oraz w sprawach sygn. akt: II OSK 1397/10, II OSK 663/11, II OSK 1515/16).
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie, zgodnie z którym, organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia interesu społecznego w danym postępowaniu i taki wniosek musi zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: II OSK 122/11, II OSK 264/07).
W niniejszej sprawie stowarzyszenie we wniosku z dnia 10 grudnia 2015 r. wskazało, że jego udział w postępowaniu jest uzasadniony interesem społecznym czyli - jak wynika z dalszych wywodów ww. pisma - interesem pasażerów korzystających z linii komunikacyjnej, do której procedowane jest wydanie zezwolenia oraz interesem innych uczestników ruchu drogowego w kontekście poszanowania zasad uczciwej konkurencji.
Stowarzyszenie nie wyjaśniło jednak, na czym konkretnie polegać ma ta ochrona interesów pasażerów i zasad uczciwej konkurencji w kontekście racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad danym postępowaniem w indywidualnej sprawie. W czym widzi zagrożenie interesów uczestników i bezpieczeństwa ruchu, które uzasadniałoby jego udział w postępowaniu innego przewoźnika niezrzeszonego w tej organizacji. Jakie konsekwencje dla pasażerów linii komunikacyjnej [...] - [...] może nieść wydanie zezwolenie wnioskowanego przez przewoźnika.
W ocenie Sądu skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanki interesu społecznego, gdy jedynie - co sygnalizuje we wniosku - ma zamiar wypowiedzieć się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ostatnim akapicie pisma wskazano bowiem, że dopiero po zapoznaniu się z zakresem wniosku przewoźnika i skonfrontowaniu tego wniosku z potrzebami społecznymi, stowarzyszenie zdecyduje w kwestii ewentualnych działań wspierających stronę postępowania lub skieruje do Marszałka Województwa [...] inne wnioski czy postulaty w tej sprawie.
Stowarzyszenie we wniosku nie przedstawiło innych argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo w toczącym się postępowaniu administracyjnym.
Argumentem takim nie jest bowiem ogólnikowe wskazanie, że organizacja sprawować będzie kontrolę społeczną nad tym postępowaniem, możliwe jest bowiem naruszenie przez organ przepisów o udzielaniu zezwoleń na wykonywanie przewozów osób.
Interes społeczny winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego, polega bowiem na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób na określonej linii.
Potencjalne naruszenia prawa przez organ nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, na podstawie tak ogólnie wskazanych przesłanek, skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania.
Także sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie.
W niniejszym postępowaniu nieadekwatne są także wywody skarżącego oparte na tezach wyroków zapadłych w innych sprawach na gruncie art. 31 § 1 k.p.a., w tym wyroku NSA w sprawie II GSK 1500/16. Argumenty zawarte w ww. wyroku nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie. Każde postępowanie administracyjne ma bowiem indywidualny charakter.
Skarżący pomija, że w tamtym stanie faktycznym wnioskodawca uzasadnił swój wniosek w kontekście zaistnienia przesłanki interesu społecznego, koncentrując się na argumentach opartych na art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym, który pozwala na odmowę udzielenia zezwolenia z powodu nieuczciwej konkurencji, którą stworzy nowy przewoźnik i możliwość bankructwa przewoźników na określonej trasie. Wnioskodawca w tamtej sprawie wskazał na określone fakty i dowodowy. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 731/15 (CBOSA) wynika, że "Strona wskazała, że udział stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie przyczyni się do lepszego wypełnienia jego celów, w szczególności w obszarze postępowania dowodowego, gdyż stowarzyszenie ma kwalifikacje oraz potrzebną wiedzę w tym zakresie. Jako dowód strona załączyła informację o stanie faktycznym przewoźnika, który jako jedyny poza uczestnikiem postępowania realizuje jeszcze przewozy regularne na linii komunikacyjnej [...], nadto wskazała iż posiada dokumenty finansowe, które obrazują dotychczasowy wpływ uczestnika postępowania na sytuację ekonomiczną przewoźników krajowych wykonujących przewozy na tej linii, na podstawie których można wykazać, że projektowana zmiana stanowi zagrożenie ekonomiczne dla ostatniej istniejącej jeszcze linii regularnej.
Stowarzyszenie zauważyło, że w celu zapobiegania doprowadzania do upadłości z przyczyn ekonomicznych polskich przewoźników i przeciwdziałania monopolizacji kolejnych linii przez uczestnika postępowania przedstawiło wyliczenia (sporządzone na podstawie wydruku ze stron sprzedaży biletów strony internetowej uczestnika postępowania www.polskibus.com), z których wynika, iż uczestnik postępowania na zmonopolizowanych liniach stosuje znacznie wyższe ceny biletów niż te, które obowiązywały kiedy na tych liniach funkcjonowali inni przewoźnicy krajowi".
Skoro zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy, stowarzyszenie nie wykazało w istocie, poza powołaniem się na ogólnikowe twierdzenia (interes pasażerów, poszanowanie zasad uczciwej konkurencji), że za dopuszczeniem skarżącego do udziału przemawiają nie tylko cele statutowe stowarzyszenia ale i interes społeczny, to brak podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zobowiązany był do oddalenia skargi.