Uzasadnienie
Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej "GIF" lub "organ II instancji"), decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 ust. 1 pkt 4 oraz art. 99 ust. 2, ust. 3b i ust.4, art.108 ust.4 pkt 4 lit. a w zw. z art. 37an ust.1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2211 ze zm.; dalej: "u.p.f."), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej: "WIF" lub "organ I instancji") z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] odmawiającą udzielenia A. sp.j. z siedzibą w C. (dalej "strona", "spółka", "skarżąca") przyrzeczenia wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]." położonej w C., przy ul. [...] (dalej "Apteka").
Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r., spółka wystąpiła do WIF z wnioskiem o udzielenie promesy zezwolenia na prowadzenie Apteki. Wniosek nie zawierał uzasadnienia ani załączników.
W dniu [...] maja 2017 r., skarżąca, za pośrednictwem poczty elektronicznej oraz 15 maja 2017 r. w formie papierowej przysłała "Wniosek o udzielenie promesy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej" o nazwie "[...]", w którym wskazano adres apteki: ul [...], [...] C..
Do przedmiotowego wniosku strona dołączyła załączniki w formie pisemnej w tym m.in. oświadczenia, numer NIP, mapkę geodezyjną oraz odpis KRS.
Następnie w dniu [...] maja 2017 r., skarżąca została przez organ l instancji wezwana do przedstawienia tytułu prawnego do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w C. lub tytułu prawnego do nieruchomości mieszczącej się pod tym adresem pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie, strona za pośrednictwem poczty elektronicznej przysłała skan niepełnej umowy najmu.
W dniu [...] czerwca 2017 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej skarżąca przysłała uzupełnienie wniosku o udzielenie promesy na zezwolenie na prowadzenie apteki (bez podpisu) dołączając skany: uzupełnienia wniosku o udzielenie promesy zezwolenia - pismo z dnia [...] maja 2017 r., umowy najmu z dnia [...] maja 2017 r., skan pełnomocnictwa z dnia [...] maja 2017 r., mapki geodezyjnej oraz potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej.
Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ I instancji ponownie wezwał skarżącą do przedstawienia dokumentacji technicznej (projektowej) dotyczącej budynku mającego powstać na nieruchomości wraz z pozwoleniem na budowę pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, przy czym przedmiotowe wezwanie pozostało bez odpowiedzi.
Kolejnym pismem z dnia [...] lipca 2017 r., skarżąca wniosła o "wyłączenie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z siedzibą w [...].
z możliwością rozpatrzenia sprawy i wyznaczenia tożsamego organu przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego z siedzibą w [...]. z tzw. przesłanki nienazwanej". W związku z faktem, iż wniosek nie został podpisany, organ pismem z dnia [...] lipca 2017 r., wezwał skarżącą do usunięcia braków ww. pisma, poprzez złożenie na wniosku podpisu.
Podpisany wniosek wpłynął do organu l instancji w dniu [...] sierpnia 2017 r., a następnie przedmiotowy wniosek o wyłączenie WIF w [...] przekazany został zgodnie z właściwością do GIF.
W dniu [...] sierpnia 2017 r., do organu wpłynęło kolejne, niepodpisane pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r., zatytułowane "Wnioski strony" zawierające wnioski o dokonanie kserokopii akt sprawy oraz przesłuchania w charakterze strony na okoliczność zebrania dokumentów A. S. oraz A. S. oraz utrudniania przez organy administracji publicznej, co można zakwalifikować jako celowe i zamierzone działanie w utrudnianiu prowadzenia działalności gospodarczej. Pismo to zostało przekazane do GIF w ślad za uprzednio przekazaną dokumentacją.
Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., GIF odmówił dokonania wnioskowanego przez skarżącą wyłączenia. W ocenie GIF z treści wniosku nie wynikało wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wyłączenia, wskazanych przez ustawodawcę w dyspozycji art. 25 § 1 k.p.a co implikowało stwierdzenie, że WIF w [...] był nadal organem właściwych do prowadzenia postępowania w stosunku do skarżącej.
Pismem z dnia 4 października 2017 r., skarżąca została wezwana przez organ I instancji do usunięcia braków jej pisma z dnia 9 sierpnia 2017 r., (w wezwaniu wkradł się błąd pisarski – wskazano datę 9 sierpnia 2016 r.) poprzez złożenie podpisu. Skarżąca uzupełniła brak.
Kolejnym wezwaniem z dnia 6 listopada 2017 r., WIF wezwał skarżącą m.in. do wskazania imion i nazwisk pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w [...]., których wyłączenie ma dotyczyć, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W dniu 4 grudnia 2017 r. do WIF wpłynęło pismo skarżącej, w którym poinformowała ona, że uzupełnia "główny brak formalny w przedmiocie uzyskania promesy na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przy ul. [...] w C.". Do pisma została załączona decyzja Prezydenta Miasta [...]. nr [...] informująca, że Prezydent Miasta [...]. zatwierdził projektu budowlany i udzielił stronie pozwolenia na budowę.
W dniu 6 grudnia 2017 r., do organu wpłynęły dwa pisma skarżącej zawierające sformułowanie "uzupełnienie braków formalnych w oparciu o tzw. "metryczki" - tych wszystkich pracowników organu którzy podejmowali dane decyzje", a także niepodpisane własnoręcznie, lecz maszynowo - A. S., pismo strony zatytułowane "Ponowny wniosek o wyłączenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z tzw. przesłanki nienazwanej" w oparciu o nowe okoliczności sprawy. W piśmie tym, strona podniosła, że w pismach kierowanych do niej są liczne omyłki i traktowanie obcesowe. Ponadto, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu wydania wszystkich dokumentów przez Starostwo Powiatowe w [...].
Pismem z dnia 11 grudnia 2017 r., skarżąca została wezwana po raz kolejny do uzupełnienia braków pisma poprzez złożenie własnoręcznego podpisu.
W dniu 9 stycznia 2018 r., do organu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej w którym poinformował on, że cofa wniosek o wyłączenie WIF w [...]. odnośnie promesy zezwolenia na prowadzenie Apteki.
Organ I instancji poinformował stronę o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.
Pełnomocnik strony w piśmie z dnia 5 lutego 2018 r. zwrócił się o uzasadnienie na piśmie, czy został dostarczony przez stronę cały materiał dotyczący obiektu przyszłej apteki. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. WIF poinformował pełnomocnika strony, że w dniu [...] grudnia 2017 r. wniosek o udzielenie promesy zezwolenia na prowadzenie Apteki został uzupełniony o pozwolenie na budowę, projekt budowlany budynku Tom I Architektura konstrukcja, projekt budowlany budynku Tom II Instalacje sanitarne, projekt budowlany budynku Tom III Branża elektryczna.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., organ I instancji odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze strony na okoliczność zebrania dokumentów A. S. oraz A. S.. W uzasadnieniu wskazał, iż w prowadzonym postępowaniu zostały wyjaśnione wszystkie fakty oraz został zgromadzony materiał dowodowy istotny dla rozstrzygnięcia, zatem wnioskowany dowód dotyczy okoliczności już wyjaśnionych.
WIF decyzją z dnia [...] marca 2018 r., odmówił przyrzeczenia wydania zezwolenia na prowadzenie Apteki. W ocenie organu I instancji kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miał fakt, iż od dnia 25 czerwca 2017 r., weszła w życie - wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1015) - zmiana, która zmieniła dotychczasowe brzmienie art. 99 ust. 4 ustawy, ustalając, że prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada: 1) farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. izbach aptekarskich, prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą;
2) spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1. Ponadto do art. 99 u.P.f. wprowadzony został nowy przepis, tj. art. 99 ust. 3b, z którego wynika że zezwolenie, którym mowa w art. 99 ust. 1 u.P.f. wydaje się, jeżeli na dzień złożenia wniosku o wydanie zezwolenia, liczba mieszkańców w danej gminie, w przeliczeniu na jedną aptekę ogólnodostępną, wynosi co najmniej 3.000 osób i odległość od miejsca planowanej lokalizacji, apteki do najbliższej funkcjonującej apteki ogólnodostępnej, liczona pomiędzy wejściami do izb ekspedycyjnych aptek w linii prostej, wynosi co najmniej 500 metrów. Liczbę mieszkańców na dzień złożenia wniosku określa się na podstawie aktualnych danych Głównego Urzędu Statystycznego.
WIF wskazał, iż z posiadanych z urzędu przez organ I instancji danych wynika, że na terenie gminy C. działają obecnie 103 apteki ogólnodostępne, a liczba mieszkańców w tej gminie na dzień [...] grudnia 2017 r., wyniosła [...]. zatem na jedną aptekę przypada [...] mieszkańca.
Tym samym z dokonanych przez organ ustaleń wynikało, że strona nie spełnia obecnie wymagań przewidzianych w cyt. wyżej art. 99 ust. 3b i ust. 4 u.P.f., co powoduje, że wniosek Strony o przyrzeczenie wydania zezwolenia nie może zostać uwzględniony.
Pismem z dnia 20 marca 2018 r pełnomocnik Strony wniósł odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość ewentualnie prowadzenie postępowania uzupełniającego na okoliczność opieszałości działania Prezydenta Miasta [...]."
Organ II instancji powiadomił stronę o zamiarze zakończenia postępowania i wydania decyzji w niniejszej sprawie. Jednocześnie pouczył Stronę o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się co do zgromadzonych w postępowaniu materiałów, dowodów i zgłoszonych żądań, oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Przy czym strona nie skorzystała z przedmiotowego uprawnienia.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., GIF utrzymał w mocy decyzję WIF z dnia [...] marca 2018 r., w przedmiocie odmowy przyrzeczenia wydania zezwolenia na prowadzenie Apteki. W uzasadnieniu wskazał, iż ustawa z [...] kwietnia 2017 roku wyraźnie określiła przepis intertemporalny, ograniczając go tylko do wniosków w zakresie udzielania zezwoleń na prowadzenie apteki. Oznacza to zatem, że jeżeli ustawodawca nie objął przepisami intertemporalnymi kwestii promesy zezwolenia na prowadzenie apteki należy przyjąć, że zakres stosowania ustawy jest wyznaczony, gdy idzie o datę początkową - datą jej wejścia w życie. Co za tym idzie, ustawę nową należy stosować także co do stosunków zaistniałych wcześniej (zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, od daty jej wejścia w życie).
Tym samym, celem ustawodawcy było, aby poza sytuacjami wyraźnie uregulowanymi przepisem intertemporalnym, od dnia 25 czerwca 2017 roku stosowane były przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne w brzmieniu nadanym ustawą z [...] kwietnia 2017 roku, która zmieniła także treść art. 99 ust. 4 u.P.f. Jednocześnie GIF szeroko wskazał i uzasadnił powody dla których skarżąca nie spełnia kryteriów do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki.
Na powyższą decyzję skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2019 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc zarzut naruszenia:
- 1) prawa procesowego w postaci art. 73 § 1 k.p.a., tj. nie udostępnienie wglądu w akta sprawy;
- 2) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz należyte wyjaśnienie sprawy.
Ponadto skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami prawa procesowego. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia, wobec czego skarga nie została uwzględniona.
Ponadto skarżąca stawia organowi kategoryczne zarzuty rażącego naruszania podstawowych zasad postępowania administracyjnego dotyczących niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a także rzekomego naruszenia prawa wglądu do akt postępowania administracyjnego, ale nie wskazuje na czym miałyby one polegać, czy też poprzez jakie działania lub zaniechania GIF miałby się dopuszczać tego rodzaju naruszeń w toku przedmiotowego postępowania.
Sąd podziela stanowisko organu II instancji, iż nie sposób zidentyfikować jakie konkretne działania lub zaniechania GIF, miałyby stanowić naruszenie dyspozycji art 73 § 1 k.p.a. i to w stopniu mającym wpływ na jego wynik. Sąd wskazuje, że zarówno organ I instancji pismem z dnia 22 stycznia 2018 r. jak i organ II instancji pismem z dnia 21 czerwca 2018 r., poinformował skarżącą o prawie do zapoznania się aktami przedmiotowego postępowania administracyjnego przy czym strona z przedmiotowego prawa nie skorzystała.
Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone bez obrazy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. z zagwarantowaniem praw strony wynikających z art. 10 k.p.a. Do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie organy zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego tj. art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 ust. 1 pkt 4 oraz art. 99 ust. 2, ust. 3b i ust.4, art.108 ust.4 pkt 4 lit.a w zw. z art. 37 an ust.1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne. Sąd w całości zgadza się z ustaleniami i argumentacją prawną zawartą w zaskarżonej decyzji, przyjmując ją za własną. Skarżąca, wskazując na naruszenie art. 7 k.p.a. nie określiła, w jakim kierunku, w jej ocenie, należałoby sprawę wyjaśnić, albo jakie dowody przeprowadzić, chcąc zakwestionować stan faktyczny, stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ nie naruszył zasad postępowania administracyjnego. W toku przeprowadzonego postępowania zbadano wszystkie istotne dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznoprawne, czyniąc zadość zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.), rozstrzygnięcie oparto na prawidłowo zebranym materiale dowodowym i wyczerpującej jego ocenie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy, uznając za wystarczające dla wydania opinii, dowody zgromadzone w aktach sprawy, nie były zobowiązane do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i mogły oprzeć się na dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym.
Na marginesie wskazać należy, iż prowadzenie apteki jest działalnością reglamentowaną, a więc stanowi ten szczególny obszar działalności gospodarczej, w którym ustawodawca na rzecz ochrony zdrowia zdecydował się na ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Artykuł 37an pr. farm. przewiduje możliwość wydania promesy dla przedsiębiorcy, który zamierza podjąć działalność wymagającą zezwolenia. Promesa stanowi pewnego rodzaju przyrzeczenie wydania zezwolenia, w przypadku spełnienia określonych w nich warunków. Pamiętać należy, iż w okresie ważności promesy nie można odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej określonej w promesie, chyba że wnioskodawca nie spełnia warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniem.
W związku z powyższym, udzielenie promesy zezwolenia nie daje jednoznacznej gwarancji, że zezwolenie zostanie w przyszłości wydane. Skoro zatem na dzień wydawania decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie promesy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wiadomym jest, iż strona nie uzyska w dalszej kolejności zezwolenia, bowiem nie spełnia wymaganych prawem przesłanek, to pozytywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie promesy jest niedopuszczalne. Promesa jest bowiem przyrzeczeniem organu administracji publicznej wydania zezwolenia. Na jej podstawie przedsiębiorca może podejmować działania zmierzające do rozpoczęcia określonego rodzaju działalności gospodarczej, które w przedmiotowej sprawie mogłyby się okazać bezcelowe z uwagi na brak możliwości późniejszego uzyskania zezwolenia.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że badane rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Farmaceutycznego jest zgodne z prawem. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 kpa, w szczególności zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne – stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny sprawy opisany w decyzji nie wymaga dodatkowych ustaleń, jest wyczerpujący, natomiast uzasadnienie prawne wyjaśnia podstawy prawne zaskarżonej decyzji.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.