Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. Wojewoda [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz.1126 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 4 listopada 2003r. - zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie S. pozwolenia na budowę chodnika (kategoria XXV obiektów budowlanych) oraz kanalizacji deszczowej (kategoria XXVI obiektów budowlanych) w ciągu drogi krajowej nr [...] [...] od km 220+527 do km 220+787 na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości S. gm. S., z zachowaniem określonych warunków zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007r. znak: [...], na podstawie art. 157 § 3 Kpa w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1126/06, uchylającego ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006r., znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. M. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...].
W uzasadnieniu wskazał, po ponownym przeanalizowaniu akt oraz obowiązujących przepisów, zgodnie z dyspozycją zawartą w uzasadnieniu do w/w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z § 2 przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Bezsporne jest zatem, że nie mogą mieć one zastosowania do przebudowy dróg.
Tym samym właściciele nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie przebudowywanej drogi, która wraz z chodnikiem mieści się w całości w obrębie istniejącego pasa drogowego, nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym tej drogi. Ponadto uciążliwości związane z poruszaniem się pojazdów po drodze nie należą do sfery interesu prawnego lecz faktycznego.
W związku z powyższym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że J. M. w niniejszej sprawie nie posiada przymiotu strony ani w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy Prawo budowlane. Dlatego na podstawie art. 157 § 3 Kpa odmówił wszczęcia postępowania.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2007r. znak: [...].
W uzasadnieniu ponownie stwierdził, że przepisy cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie, a ponadto brak jest innego powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, z którego można wywieść interes prawny J. M. w niniejszej sprawie. Wnioskodawczyni zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...], jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała na uciążliwości, jakie wynikają dla niej z faktu ruchu pojazdów mechanicznych po drodze krajowej nr [...]. Powyższa okoliczność stanowi o interesie faktycznym, nie zaś o interesie prawnym. Na marginesie trudno zgodzić się z tezą, że budowa chodnika oraz kanalizacji deszczowej w miejscowości S. przyczyniła się do zwiększenia ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...].
Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zarzut skarżącej dotyczący wydania decyzji z dnia [...] lutego 2007r. wbrew ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt VII SA/Wa 1126/06 jest całkowicie nietrafny. Zgodnie z w/w wyrokiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był zobligowany do ponownej analizy zgłoszonych przez J. M. zarzutów. Zdaniem organu wyrok ten w szczególności nie przesądził o posiadaniu przez J. M. przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] ("...skarżąca może mieć interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budową." - s. 5 uzasadnienia wyroku).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym podstawowych zasad procedury administracyjnej.
Na podstawie art. 157 § 3 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ błędnie przyjął, iż skarżącej nie służy przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003r. w sprawie zatwierdzenia kanalizacji deszczowej w ciągu drogi krajowej nr [...] [...]. Tym samym organ naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydał decyzję wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1126/06.
Ponadto zaskarżona decyzja narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie w następstwie błędnego stwierdzenia, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił wszystkich stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę oraz w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...], przez co pozbawił je udziału w postępowaniu. Ponadto nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w całym postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
Tego rodzaju uchybienia organu administracji spowodowały naruszenie przez ten organ art. 77 i nast. Kpa, jak również obrazę naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, i 10 Kpa.
Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z obrazą art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006r. o sygn. akt VII SA/Wa 1126/06.
Art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Postanowienia tego przepisu oznaczają, że orzeczenia sądu administracyjnego wywierają skutki na przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie, jak również wykraczają poza zakres tego postępowania, bowiem rozstrzygnięcia sądów administracyjnych obejmują swoim zasięgiem także dalsze przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.
W wyroku z dnia 17 października 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sformułował wiążącą ocenę prawną, dotyczącą dokładnego zbadania, czy w przedmiotowej sprawie J. M. w świetle obowiązujących przepisów prawa przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 153 w/w ustawy organ administracyjny rozpoznając na nowo sprawę winien wziąć pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie, ponieważ, jak wyżej wskazano, organ administracyjny jest związany orzeczeniem sądu administracyjnego w sprawie.
W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pełni do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006r. Przede wszystkim organ nie zbadał, czy J. M. jest stroną postępowania nie tylko w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ale również pozostałych, wszystkich innych przepisów prawa, które mogłyby decydować o wystąpieniu po stronie skarżącej interesu prawnego. J. M. jest właścicielką nieruchomości, która bezpośrednio graniczy z przedmiotową inwestycją drogową, co może czynić prawdopodobnym, iż skarżąca zostanie pozbawiona prawa do swobodnego dysponowania jej własnością na cele budowlane.
W wyroku z dnia 12 kwietnia 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 188/07 (publ. LexPolonica nr 1326620, Rzeczpospolita 2007/91 str. C4) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że właściciel nieruchomości ma prawo uczestniczyć w wydawaniu pozwolenia na budowę nie tylko dla działki sąsiedniej. Może sprzeciwić się zabudowie działki położonej dalej, jeżeli wznoszony obiekt miałby szkodliwy wpływ na jego własność. W przedmiotowej sprawie w świetle wyroku Sądu z dnia 17 października 2006r. działanie organu administracyjnego miałoby się sprowadzać do zbadania, czy skarżąca w związku z powstałą inwestycją będzie miała ograniczenie w swobodnym korzystaniu z własnej nieruchomości.
W związku z powyższym, organ naruszył art. 7 Kpa, który stanowi podstawową zasadę postępowania administracyjnego, iż organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W związku z art. 7 Kpa pozostaje art. 77 § 1 Kpa, który stanowi, iż organ jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył również art. 107 § 3 Kpa, poprzez lakoniczne uzasadnienie swojego stanowiska. W/w przepis stanowi m.in., że obowiązkiem organu jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ II instancji w swoim uzasadnieniu nie zawarł żadnego stwierdzenia w przedmiocie ewentualnego zbadania istnienia, bądź nie – interesu prawnego J. M. w niniejszej sprawie. Organ nie odniósł się w ogóle do tej kwestii, a jedynie przesądził, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. nie mają zastosowania w sprawie. Powyższe czyni uzasadnienie organu bardzo lakonicznym, świadczy o braku zrozumienia wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 17 października 2006r., a przede wszystkim – o nie wykonaniu zaleceń Sądu.
Naruszenie przepisów art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkuje więc uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.