Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2009r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla E.S. oraz G.S., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi usługami: sklep wielobranżowy z zapleczem, część gastronomiczna z małą salą przyjęć, sala do przyjęć okolicznościowych z zapleczem kuchennym, szatnią i sanitariatami, 8 pokoi pensjonatowych, 3 mieszkania i garaż podziemny wraz z dojściami, dojazdami, parkingami naziemnymi i terenami zieleni na działkach ew. nr [...], [...] i [...] obręb [...] w [...] przy ul. [...] /kat. obiektu bud. - XVII/.
Po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej w [...], zapadła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009r. nr [...], którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że inwestor nie rozwiązał problemu odprowadzenia ścieków z projektowanej inwestycji. Zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci nr rejestru [...] z dnia [...] października 2008r. Wodociągowo-Kanalizacyjnego Gospodarstwa Pomocniczego przy Urzędzie Miasta [...] dopiero po wybudowaniu kanału sanitarnego PVC, DNSOO mm w ulicy [...] przez Gminę [...] w 2009r. zaistnieją techniczne warunki świadczenia usług dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ II instancji podzielił zastrzeżenia Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] co do zakwalifikowania budynku jako budynku mieszkalnego. Stwierdził, że inwestycja jest niezgodna z uwarunkowaniami planu zagospodarowania przestrzennego. Znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a nie na terenie zabudowy wielorodzinnej z usługami jako przeznaczeniem podstawowym.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy zapadła decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], którą organ uwzględniając zmiany w projekcie budowlanym (w miejsce 8 pokoi pensjonatowych i 3 mieszkań zaprojektowano 9 mieszkań), zatwierdził projekt budowlany i udzielił E.S. i G.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi usługami (9 lokali mieszkalnych, sklep wielobranżowy z zapleczem, część gastronomiczna - 2 sale przyjęć okolicznościowych z zapleczem kuchennym, szatniami, sanitariatami) i garażem podziemnym wraz z dojściami, dojazdami, parkingami naziemnymi i terenami zieleni na działkach nr ew. [...], [...] i [...] obręb [...] w [...] przy ul. [...] (kategoria obiektu budowlanego - XVII).
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że inwestor przedstawił dokumenty potwierdzające możliwość przyłączenia obiektu do sieci kanalizacji sanitarnej - warunki techniczne przyłączenia z dnia 3 września 2009r. Zmieniony projekt budowlany, gdzie powiększono powierzchnię mieszkalną budynku, odpowiada ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty inwestycją ma przeznaczenie - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z dopuszczeniem usług w formie lokali usługowych wbudowanych w budynki mieszkalne. Plan nie precyzuje udziału powierzchni usług w stosunku do powierzchni mieszkalnej budynku wskazuje, że przeznaczenie terenu to takie, które powinno przeważać na danym terenie. Projektant przedstawił, że powierzchnia usługowa na terenie planistycznym stanowi 19,34% powierzchni całkowitej budynków na terenie. Organ podkreślił, że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko.
Od strony budynku mieszkalnego Spółdzielni zaprojektowano pełne ogrodzenie o wysokości 2m wypełnione zielenią, ruch pojazdów od tej strony będzie też odbywał się tylko w określonych porach. Analiza przesłaniania wykazuje, że inwestycja nie będzie zacieniała budynków sąsiednich.
Po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] zapadła, zaskarżona w niniejszej sprawie, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 201 Or. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji odpowiada przepisom prawa. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor przedłożył dokument pod nazwą: "Obliczenie obszaru przesłaniania przez projektowany budynek przy ul. [...] w [...]", z którego wynika, iż projektowany budynek nie zacienia żadnych okien zlokalizowanych na sąsiedniej działce w bloku nr [...] przy ul. [...] w [...]. Inwestor załączył kopię ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2009r. znak [...] Starosty [...] udzielającej mu pozwolenia wodnoprawnego oraz oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o warunkach przyłączenia: do sieci elektroenergetycznej, do miejskiej sieci wodociągu.
Wojewoda [...] wskazał, że § 3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) określa, że budynek mieszkalny to budynek mieszkalny wielorodzinny, budynek mieszkalny jednorodzinny. Przedmiotowy budynek z dziewięcioma lokalami mieszkalnymi jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Inwestycja, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdzie dopuszcza się realizację nieuciążliwych usług stanowiących uzupełnienie i wzbogacenie przeznaczenia terenu, w formie lokali usługowych wbudowanych w budynki mieszkalne, pod warunkiem nie zakłócania podstawowej funkcji mieszkaniowej terenu. Nie jest sprecyzowany udział powierzchni usług w stosunku do powierzchni mieszkalnej budynku. Zaprojektowanie sklepu wielobranżowego stanowi dopełnienie przeznaczenia terenu tj. zapewnienie usług podstawowych dla okolicznych mieszkańców.
Inwestor rezygnując z ośmiu pokoi pensjonatowych jako uzupełnienie programu części gastronomicznej ograniczył charakter i możliwości organizowania przyjęć okolicznościowych. Ponadto projekt przewiduje jedną salę, na parterze budynku, od strony ulicy [...] w [...]. Drugą salę na piętrze, od strony budynku mieszkalnego Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] przy ulicy [...], oddzielają pomieszczenia kuchnia, rozdzielnia, zmywalnia, wydawanie posiłków, dwa magazyny, tworząc przegrodę akustyczną. Ewentualną uciążliwość usług rozstrzyga treść przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), które nie ujmują w/w sklepu wielobranżowego bądź gastronomii, jako przedsięwzięć uciążliwych, a co za tym idzie nie wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r, złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarżąca Spółdzielnia zarzuciła zaskarżonej decyzji, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 71, art. 74 ust. 1 pkt 1, art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z pominięciem obligatoryjnego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie w sprawie uzasadnionych interesów osób trzecich; naruszenie § 96 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak przeprowadzenia oceny wpływu oddziaływania urządzeń emitujących hałas; naruszenie § 323, § 324, § 325, § 326 ust. 4 pkt 4 lit c rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez naruszenie interesu osób trzecich, naruszenie norm i warunków technicznych; naruszenie § 19 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezgodne z prawem zagospodarowanie działki; naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego i prawnego sprawy i niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego.
Zdaniem skarżącej Spółdzielni zmiana 8 pokoi pensjonatowych na lokale mieszkalne w toku postępowania jest tylko zabiegiem formalnym. Inwestycja z uwagi na swój charakter jest niedopuszczalna w świetle planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
W ocenie Sądu, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa w szczególności przepisu art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane.
Zgodnie przepisem art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie stwierdzenia naruszeń, w ww. zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie gdzie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] - Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] dnia [...] lutego 2004r. (publ. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 2004r, poz.[...]) oraz Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2008r. (publ. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 2008r., poz. [...]).
Zgodnie z wyrysem i wypisem z w/w planu działki objęte inwestycją znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym na rysunku planu symbolem MW1, dla którego dopuszcza się realizację nieuciążliwych usług stanowiących uzupełnienie i wzbogacenie przeznaczenia terenu, w formie lokali usługowych wbudowanych w budynki mieszkalne, pod warunkiem nie zakłócania podstawowej funkcji mieszkaniowej terenu.
Warunkiem zgodności inwestycji z planem jest zatem, nie zakłócanie podstawowej funkcji mieszkaniowej terenu poprzez zaprojektowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a ewentualnie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wbudowanymi w taki budynek.
Niniejsza inwestycja, w świetle ostatecznie przedstawionego projektu, to budynek gdzie na parterze przewidziano sklep wielobranżowy, z zapleczem oraz część gastronomiczną z małą salą przyjęć okolicznościowych. Piętro zajmuje sala przeznaczona do przyjęć okolicznościowych z zapleczem kuchennym, szatnią i sanitariatami. Poddasze to 9 lokali mieszkalnych. Powierzchnie użytkowe wynoszą odpowiednio zakresie części handlowej 820,25 m2, części gastronomicznej 1590,83 m2, części poddasza mieszkalnego 1113,70 m2.
W ocenie Sądu przedmiotowy budynek nie jest budynkiem mieszkalnym z wbudowanymi lokalami usługowymi. Przeciwnie jest to budynek usługowy z wbudowaną funkcją mieszkaniową.
Budynkami mieszkalnymi są budynki jednorodzinne bądź wielorodzinne. Budynki takie nie tracą swojego przymiotu także wówczas, gdy są w nie wbudowane funkcje usługowe. Podkreślmy - wbudowane, fragmentaryczne w odniesieniu do całości.
Nie jest budynkiem mieszkalnym budynek, w którym funkcja usługowa jest dominująca, a mieszkalna stanowi funkcje fragmentaryczną.
W okolicznościach niniejszej sprawy, mimo wskazanego w projekcie nazewnictwa, które oczywiście nie powinno być dla organu wiążące, nie można przyjąć, że projektowany budynek jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Dominująca i wyznaczająca przymiot tego budynku jest funkcja usługowa. Projektowany budynek nie jest budynkiem mieszkalnym, tak jak nie jest budynkiem mieszkalnym wiejska szkoła, czy przychodnia zdrowia, w kubaturze której ulokowano kilka mieszkań.
To, że w ww. planie zagospodarowania przestrzennego nie sprecyzowano udziału powierzchni usług w stosunku do powierzchni mieszkalnej budynku, nie stanowi podstawy do tego, żeby budynek o jednoznacznie usługowym przeznaczeniu miałby być kwalifikowany jako mieszkalny tylko dlatego, że zaprojektowano w nim kilka mieszkań. Taki budynek nie odpowiada funkcji podstawowej terenu - funkcji mieszkaniowej.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(Dz. U. 153 poz. 1270 zezm.).