Uzasadnienie
Prezydent [...] decyzją nr [...] wydaną dnia [...] września 2004 r. na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zmienił decyzję z dnia [...] czerwca 1994 r. zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. Ś. przeniesioną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w części dotyczącej segmentu nr [...] na K. A. – w części dotyczącej projektu budowlanego oraz zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił K. A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy B. we [...] – obejmującego zmiany w elementach zewnętrznych budynku oraz funkcji niektórych pomieszczeń zgodnie z projektem zamiennym.
Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w dniu [...] listopada 2004 r. złożył K. Z. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
W uzasadnieniu organ podał, że kontrolowana decyzja zezwalająca na wprowadzenie zmian do projektu budowlanego, polegających na powiększeniu części salonowej w parterze budynku, rozbudowie piwnicy, dobudowie od strony głównej wejścia do posesji oraz adaptacji poddasza, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 i przy zastosowaniu przepisów art. 32-25 ustawy Prawo budowlane, nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Odwołanie od tej decyzji złożył K. Z. podając, że jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, nie otrzymał decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, przez co został naruszony art. 10 § 1 kpa, nadto iż ma zastrzeżenie do usytuowania budynku inwestorów, tarasu i schodów zacieniających okna i pomieszczenia na dwóch poziomach w jego budynku.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] czerwca 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzją i umorzył postępowanie organu I instancji uznając, iż ponieważ w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot strony przysługuje jedynie inwestorowi, K. Z. będący właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie posiada takiego przymiotu, a więc nie jest uprawniony do złożenia prawnie skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę.
Decyzja powyższa była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem wydanym dnia 24 stycznia 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 1155/05 uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Sąd podniósł, że organ odwoławczy winien zbadać, czy wnioskujący o wszczęcie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę, pozostaje w sytuacji, która z uwagi na naruszenie jego interesu prawnego daje mu legitymację do zgłoszenia tego wniosku w oparciu o przepis art. 5 Prawa budowlanego i przepisy wykonawcze do tego prawa dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2004 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż po ponownej analizie akt sprawy i odwołania K. Z. uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie odpowiada prawu, gdyż w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 36a Prawa budowlanego odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego (art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego). Wydanie zatem decyzji zezwalającej na zmianę pozwolenia na budowę winno być poprzedzone sprawdzeniem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wypełnienia przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Z opisu do projektu budowlanego zamiennego wynika, iż zmiana w projektowanym obiekcie budowlanym polegała będzie na powiększeniu części salonowej w parterze, rozbudowie piwnicy oraz dobudowie ganku wejścia od strony głównego poddasza. Ponadto z projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego integralną część decyzji z dnia [...].09.2004r. wynika, iż projektowana zmiana dotyczy również dobudowy do budynku tarasów. Ustawa z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w art. 59 ust. 1 stanowi, iż zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z pisma Urzędu Miejskiego we [...] z dnia [...].03.2005r. wynika, iż na obszarze objętym przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wobec czego zgodnie z w/w przepisem inwestor na zmianę przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1994r. winien uzyskać decyzję ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek taki wynika bowiem z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie inwestor nie dopełnił powyższego obowiązku. Wobec tego decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2004r.,
Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. L. i K. A. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podnieśli, że jej podstawą był art. 36a ust. 3 Prawa budowlowego, który mówi o odpowiednim stosowaniu art. 32-35 tego prawa w zależności od zakresu zmiany.
Zdaniem skarżących zmiany wprowadzone projektem zamiennym nie naruszały ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego jaki obowiązywał w dacie wydania decyzji pierwotnej w związku z czym nie zachodziła potrzeba uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni i mogą takie decyzje uchylić, gdy naruszają przepisy prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną.
Tak więc, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona.
Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] wydaną dnia [...] marca 2005 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2004 r. i stwierdzająca nieważność tej decyzji.
Zaskarżona decyzja została wydana po uchyleniu wcześniejszej decyzji wydanej dnia [...] czerwca 2005 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie z dnia 24 stycznia 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 1155/05.
Skutki kasacyjnego wyroku Sądu były takie, że nastąpił powrót do sytuacji sprzed wydania decyzji, a organ odwoławczy został zobligowany do rozpatrzenia odwołania K. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej Sądu, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, a także w razie wzruszenia "pierwotnego" wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej, co w tej sprawie nie miało miejsca.
Z uzasadnienia przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że organ odwoławczy winien przede wszystkim jednoznacznie ustalić, czy wnioskujący K. Z. ma interes prawny w skutecznym żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 kpa, w oparciu o art. 5 Prawa budowlanego i przepisy wykonawcze do tego prawa, w przedmiocie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Jednoznaczne ustalenia w tym zakresie są niezbędne, gdyż jedynie podmiot posiadający przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa może skutecznie wnosić o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązkiem więc organu jest ustalenie czy istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego wnioskujący może skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z jego potrzebami, a więc czy przedmiotowa inwestycja ogranicza w jakikolwiek sposób wnioskującego w jego prawach jako właściciela sąsiedniej działki.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ rozważał kwestię interesu prawnego K. Z. w skutecznym żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego, a więc organ nie wykonał wytycznych Sądu, pominął tę kwestię w ogóle.
Naruszenie treści art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi skutkować uchyleniem wadliwego z tego powodu rozstrzygnięcia.
Skoro przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący to ani organ administracji publicznej, ani obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu Sądu, tym bardziej, że obecny skład Sadu całkowicie podziela zawartą w wyroku argumentację prawną.
Wobec tego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ winien wykonać wytyczne Sądu zawarte we wspomnianym wyroku, a w przypadku ustalenia, że K. Z. miał interes prawny dla wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem, zdaniem składu orzekającego, winien rozważyć czy ewentualne naruszenie prawa, które wskazuje organ w zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zabudowa działki inwestora budynkiem jednorodzinnym była zgodna z obowiązującym w dacie wydania pierwotnej decyzji, planem zagospodarowania, może być uznane za rażące.
O rażącym naruszeniu prawa co do zasady można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji nie jest do pogodzenia z porządkiem prawnym i wobec tego musi być ona wyeliminowana w takim celu aby możliwe było przywrócenie porządku publicznego zakłóconego tą decyzją. Postępowanie zaś w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być prowadzone jedynie w przypadkach kwalifikowanych, mając zawsze na uwadze, że nie chodzi tylko o pozbawienie kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji bytu prawnego, lecz gdy przemawia za tym konieczność podjęcia czynności lub aktów prawnych naprawczych.
Wobec powyższych ustaleń, uznając iż w przeprowadzonym postępowaniu organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 w/w ustawy orzekł jak w wyroku.